(Кашуба Ю. А., Скиба А. П.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2006, N 1)
О СТАТУСЕ ЛЕЧЕБНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ РОССИИ
Ю. А. КАШУБА, А. П. СКИБА
Кашуба Ю. А., доктор юридических наук, профессор.
Скиба А. П., кандидат юридических наук.
В настоящее время в местах лишения свободы Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации (далее — ФСИН РФ) насчитывается около 808,5 тыс. человек <*>, из которых 650 тысяч находятся на диспансерном учете у медицинских работников (в основном по поводу язвы желудка, ишемической болезни сердца, соматических заболеваний) <**>, в том числе почти 500 тысяч осужденных страдают социально значимыми заболеваниями (туберкулезом, ВИЧ-инфекцией, болезнями, передаваемыми половым путем, и т. п.) <***>. ——————————— <*> См.: Шкель Т. В квартире, на нарах // Российская газета. 2005. 3 нояб. <**> См.: Кононец А. С. Большое вам всем спасибо! // Преступление и наказание. 2005. N 7. С. 8. <***> См.: Сержантов Н. Вторая медицинская кафедра в «Матросской тишине» // Преступление и наказание. 2004. N 6. С. 36.
Проведение реформы уголовно-исполнительной системы России и обновление уголовно-исполнительного законодательства обозначили многие проблемы, связанные с функционированием медицинских служб ФСИН, в том числе лечебно-профилактических учреждений (далее — ЛПУ), которые предназначены для медицинского обслуживания разных категорий больных осужденных. Деятельность ЛПУ представляется весьма значимой ввиду того, что в России стационарная медицинская помощь оказывается более чем в 110 больницах уголовно-исполнительной системы (далее — УИС), общей мощностью около 34 000 коек, из них: соматических — 14610, туберкулезных — 13530, психиатрических — 770 <*>. ——————————— <*> См.: Бородулин В. Г. Об итогах работы в 2000 году по организации медицинского обеспечения лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России // Медицина в пенитенциарной системе России. М.: Права человека, 2001. С. 55.
С учетом того, что средняя продолжительность пребывания больного на койке невелика (по нашим исследованиям, проведенным в ЛПУ в 2002 — 2003 гг., примерно 52 дня), можно представить, какое большое количество осужденных проходит ежегодно через больницы УИС. Например, за время функционирования только Воронежской межобластной туберкулезной больницы, рассчитанной на 525 койкомест, квалифицированная медицинская помощь была оказана 130 тысячам осужденных <*>; через каждую крупную больницу европейской части России, например по Ростовской области, ежегодно проходит до трех тысяч человек. ——————————— <*> См.: Катков В. Отвести угрозу туберкулеза // Преступление и наказание. 2002. N 1. С. 39.
Для повышения эффективности лечения больных осужденных считаем необходимым увеличить число специальных больниц — туберкулезных и особенно психиатрических. Ведь если осужденных к лишению свободы, больных активной формой туберкулеза, насчитывается более 90 тысяч человек, а имеющих психические расстройства — 236 тысяч человек <*>, то в ЛПУ, рассчитывая из вышеобозначенных данных, на одно «туберкулезное» место при обострении заболевания постоянно претендует свыше 6, а на «психиатрическое» место — свыше 306 человек. ——————————— <*> См.: Калинин Ю. Курсом обновления // Преступление и наказание. 2003. N 7. С. 7.
В структуре заболеваемости осужденных, попадающих в ЛПУ, в целом по России преобладают болезни органов дыхания (около 21 — 24%), психические расстройства (20 — 22%), инфекционные и паразитические заболевания (17 — 18%) и болезни кожи и подкожной клетчатки (10 — 11%) <*>. Большое количество среди лишенных свободы больных туберкулезом и лиц с психическими расстройствами постепенно находит свое отражение в практике и законе. ——————————— <*> См.: Бородулин В. Г. Об итогах работы в 2000 году по организации медицинского обеспечения лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России // Медицина в пенитенциарной системе России. М.: Права человека, 2001. С. 56; Сажин В. Л., Юрьев В. К. Здоровье и болезни заключенных. СПб: Лань, 1999. С. 15.
Анализ ст. 101 УИК РФ показывает, что к лечебно-профилактическим учреждениям относятся больницы общего профиля, а также специальные туберкулезные и психиатрические больницы, на основании чего можно предположить, что все они являются самостоятельными учреждениями. Вместе с тем еще недавно первоначальная редакция УИК РФ <*> предусматривала, что к ЛПУ относятся также медицинские части, которые функционируют исключительно как структурные подразделения исправительных колоний, тюрем и следственных изоляторов. Таким образом, изменения 2001 г. УИК РФ <**> приблизили лечебно-профилактические учреждения к возможности их самостоятельного функционирования. ——————————— <*> См.: Уголовно-исполнительный кодекс РФ // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198. <**> См.: Федеральный закон от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс РФ и другие законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2001. 14 марта.
Проведенный нами анализ статуса лечебно-профилактических учреждений Российской Федерации показал следующие результаты: подавляющая часть больниц по-прежнему не является самостоятельным учреждением и функционирует обычно при исправительных колониях; правом самостоятельного функционирования обладают обычно межобластные больницы, в которые нередко направляются больные осужденные из других субъектов РФ; наибольшее количество ЛПУ является либо больницами общего профиля, либо туберкулезными больницами; и как уже было отмечено, очевидна недостаточность психиатрических больниц. В ч. 9 ст. 16 УИК РФ лечебно-профилактические учреждения не упомянуты среди органов, которые исполняют наказание в виде лишения свободы. Аналогичный вывод можно сделать и при анализе ст. 56 и 58 УК РФ. До сих пор лечебно-профилактические учреждения занимали особое, еще до конца не определенное, место. Вероятно, это проистекает из того, что в настоящее время лечебно-профилактические учреждения имеют одну важную задачу — лечение осужденных <*>. ——————————— <*> См.: Комарова Л. В. Правовое регулирование исполнения наказания в лечебных исправительных учреждениях: Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар: КЮИ МВД РФ, 2001. С. 44.
Исторически место самих лечебно-профилактических учреждений также не было определено. Основной структурной единицей в больницах является медицинская часть <1>, а начальником больницы в отличие от исправительных учреждений только врач <2>. Вероятно, в связи с этим ранее предлагалось произвести переподчинение начальников больниц медицинским отделам территориальных управлений, а тех, в свою очередь, — Медицинскому управлению МВД <3> (в настоящее время Федеральная служба исполнения наказаний РФ. — Прим. авт.). Представляется это обоснованным, так как больницы кроме самого лечения больных осужденных также оказывают организационно-методическое руководство медицинскими частями исправительных учреждений <4>. Организация медицинской службы в едином комплексе позволила бы создать пенитенциарную медицину <5>, о необходимости создания которой говорилось уже давно <6>. В частности, обращалось внимание на следующие проблемы в ее организации: многие должностные лица по-прежнему относятся к ведомственной медицине как к чему-то второстепенному; несовершенство системы управления медицинской службой больниц, когда территориальные медотделы и управления не имеют на нее реального воздействия, превращаясь, по сути, в совещательные органы; слабая материально-техническая база лечебно-профилактических учреждений и снабжения; недостаточность коечных мест, в связи с чем необходимо создать новые больницы, в том числе за счет перепрофилирования колоний (на что указывается специалистами до сих пор <7>). ——————————— <1> См.: Волков В. Н. Медицинская психология в ИТУ. М.: Всесоюзный институт повышения квалификации руководящих работников ИТУ, 1989. С. 187. <2> См.: п. 108 совместного Приказа от 17 октября 2005 г. Министерства здравоохранения и социального развития РФ N 640 и Министерства юстиции РФ N 190; раздел 1 приложений 7, 8 к Приказу ГУИН МЮ РФ от 30 марта 2000 г. N 41. <3> См.: Расюк А. Курс лечения — доверие // Воспитание и правопорядок. 1989. N 10. С. 48; Вежнина Н., Кучеров А. А как на практике? // Воспитание и правопорядок. 1989. N 5. С. 51 — 53. <4> См.: Уголовно-исполнительное право. Учебное пособие / Под ред. А. Я. Гришко. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 131. <5> В том числе высказывалось предложение, что подобным учреждениям было бы логичнее оказаться под опекой Минздрава, или же вообще создать независимую медицинскую службу, не входящую ни в МВД, ни в Минюст (в настоящее время в ФСИН РФ. — Прим. авт.). См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД РФ и УИС РФ» // Защита прав граждан. М.: Юрид. лит., 2001. С. 409. <6> См.: Белов Ю. Проблемы медицины в местах лишения свободы // Человек: преступление и наказание. Вестник РВШ МВД России. 1994. N 1(2). С. 51; Кирсанов В., Никольский Ю. Пенитенциарная медицина. Какой ей быть? // Воспитание и правопорядок. 1989. N 9. С. 2 — 5. <7> См.: Катков В. Компетентно, деловито, творчески… // Преступление и наказание. 2001. N 4. С. 22 — 23; Кононец А. Ведомственная медицина: приоритетные направления // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2001. N 2. С. 27 — 29.
Подобные проблемы начали решаться в конце 60-х гг., когда больницы стали постепенно приобретать статус самостоятельного пенитенциарного учреждения. Основными направлениями их деятельности являлись: выявление больных туберкулезом, их госпитализация и стационарное лечение, а также диспансерное наблюдение и противорецидивное лечение осужденных. Впоследствии через межобластные больницы в обязательном порядке стали направляться для обследования, лечения и при освобождении венерические больные, которым был поставлен данный диагноз <*>. В 1977 г. были утверждены типовые штаты лечебно-профилактических учреждений, где они были классифицированы на две группы: краевые, областные, центральные больницы; туберкулезные и психиатрические больницы. ——————————— <*> См.: Приказ МВД СССР от 30 мая 1975 г. N 125.
Однако до настоящего времени не имеется возможности разместить лиц, особенно страдающих психическими расстройствами, в соответствии с предусмотренными санитарными нормами. Специализированные межобластные больницы расположены в основном в европейской части РФ (Смоленская область, Челябинская область, Ярославская область), а регионы Сибири и Дальнего Востока вообще не имеют заведений соответствующего профиля. Реальное приобретение ЛПУ статуса самостоятельного учреждения до сих пор проблематично. Еще в 1994 г. из 118 на правах самостоятельных функционировали только 27 больниц, остальные — при СИЗО и колониях. Причем 60% из них являются малыми больницами с коечным фондом до 200 мест, в связи с чем в них нельзя организовать высококвалифицированное лечение <*>. Ситуация до настоящего времени особых изменений не претерпела. ——————————— <*> См.: Белов Ю. Проблемы медицины в местах лишения свободы // Человек: преступление и наказание. Рязань: Вестник РВШ МВД России. 1994. N 1(2). С. 50 — 51.
Таким образом, неопределенность места лечебно-профилактических учреждений среди мест лишения свободы в советское время оставила свой отпечаток, и все вышеуказанные проблемы актуальны и в настоящее время. Ведомственные акты в сфере исполнения уголовных наказаний указывают на возможность функционирования лечебно-профилактических учреждений как самостоятельно, так и в составе исправительного учреждения <*>. ——————————— <*> См., например: п. 101 совместного Приказа от 17 октября 2005 г. Министерства здравоохранения и социального развития РФ N 640 и Министерства юстиции РФ N 190.
Специалисты выдвигают поддерживаемую авторами идею о необходимости нахождения ЛПУ в каждой области <*>. В настоящее время уже в некоторых субъектах РФ функционируют по две (например, Кировская, Пермская обл.) и даже по три больницы (Челябинская обл.). ——————————— <*> См., например: Симонян А. В. Лишенные свободы и их распределение по исправительным учреждениям: Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар: КЮИ МВД РФ, 2002. С. 155 — 156; Кононец А. На острие проблем // Преступление и наказание. 2002. N 12. С. 7.
Нахождение в каждой области, крае, республике своих пенитенциарных больниц (туберкулезной, психиатрической и общего профиля) создаст условия, когда больного осужденного не нужно будет этапировать для лечения в ЛПУ другого субъекта РФ. В системе Федеральной службы исполнения наказаний РФ в настоящее время функционирует несколько больниц, в которые направляются (в зависимости от их профиля) больные из многих субъектов РФ, часто находящихся даже не в регионе функционирования данного ЛПУ. Вот некоторые данные о функционировании ряда больниц, в которые направляются больные осужденные из других субъектов Российской Федерации. В межобластную психиатрическую больницу по Ярославской области направляются: 1) для оказания психиатрической помощи — из более 15 субъектов РФ, в том числе Республики Северная Осетия — Алания, Республики Марий Эл, Калининградской области, Мурманской области, Псковской области, Ульяновской области; 2) для оказания психиатрической помощи больным активной формой туберкулеза — из более 55 мест, в том числе Республики Адыгея, Республики Калмыкия, Республики Карелия, Республики Коми, Краснодарского края, Брянской области, Калининградской области, Ростовской области, Новгородской области, Пензенской области, Ханты-Мансийского АО, Ямало-Ненецкого АО. В межобластную психиатрическую больницу при СИЗО-1 по Смоленской области направляются для оказания психиатрической помощи — из более 20 субъектов РФ, в том числе Республики Дагестан, Краснодарского края, Москвы, Тамбовской области. В межобластную туберкулезную больницу по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области направляются: 1) для оказания оториноларингологической, офтальмологической и стоматологической помощи — из более 50 мест, в том числе Ульяновской области, Саратовской области, Мурманской области, Астраханской области, Ямало-Ненецкого АО, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Мордовия; 2) для оказания хирургической помощи — из всех территориальных управлений ФСИН РФ. В межобластную туберкулезную больницу по Воронежской области направляются для оказания травматологической помощи из всех территориальных управлений ФСИН РФ. В больницу при учреждении ОД-1/СТ-3 по Владимирской области для оказания фтизиохирургического лечения — из всех территориальных управлений ФСИН РФ осужденных, содержащихся на тюремном режиме. В межобластную туберкулезную больницу по Красноярскому краю направляются: 1) для оказания оториноларингологической, офтальмологической и стоматологической помощи — из более 25 субъектов РФ, в том числе Сахалинской области, Магаданской области, Ханты-Мансийского АО, Приморского края, Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Оренбургской области; 2) для оказания психиатрической помощи для больных открытой формой туберкулеза — из более 25 мест, в том числе Алтайского края, Республики Саха (Якутия), Камчатской области, Томской области, Чечни. Очевидно, что при существующем подходе осуществляются многочисленные и длительные переводы больных осужденных, что по меньшей мере не способствует улучшению их здоровья в процессе этапирования. Очевиден подход по выделению специализации туберкулезных больниц в связи с тем, что они несут основную нагрузку по лечению туберкулеза, поэтому необходимо создавать их обособленными, так как функционирование туберкулезных больниц в составе какого-либо учреждения — «…это полумера, причем в эпидемиологическом плане недопустимая» <*>. ——————————— <*> См.: Кононец А. Ведомственная медицина: приоритетные направления // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2001. N 1. С. 28.
Постепенное развитие сети лечебно-профилактических учреждений (и вместе с ней пенитенциарной медицины) до сих пор не нашло необходимого закрепления в нормативных документах и однозначного отношения соответствующих должностных лиц. Остаточный принцип, по которому здравоохранение обеспечивалось средствами из бюджета со времен социализма, конечно, практиков абсолютно не устраивает <*>. ——————————— <*> См.: Кононец А. С. Большое вам всем спасибо! // Преступление и наказание. 2005. N 7. С. 10.
Тем не менее увеличение количества больных осужденных (в настоящее время около 500 тысяч осужденных страдает социально значимыми заболеваниями <*>, тогда как еще недавно это число составляло около 400 тысяч человек <**>), необходимость их размещения и лечения требует перепрофилирования исправительных учреждений или создания новых лечебно-профилактических учреждений <***>, выработки новых подходов к организации процесса исполнения наказания и управления ЛПУ, что должно привести к внесению соответствующих изменений в уголовно-исполнительное законодательство. ——————————— <*> См.: Калинин Ю. И. 125 лет системе исполнения наказаний России // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2004. N 3. С. 28. <**> См.: Лукьянова Е. По пути реформирования // Преступление и наказание. 2002. N 8. С. 3. <***> См.: Катков В. Отвести угрозу туберкулеза // Преступление и наказание. N 1. 2002. С. 40; Бородулин В. Г. Об итогах работы в 2000 году по организации медицинского обеспечения лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России // Медицина в пенитенциарной системе России. М.: Права человека, 2001. С. 54 — 62; Федеральная целевая программа «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России на 1998 — 2004 годы». Утв. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1998 г. N 582 // Рос. газ. 1998. 2 июля.
В этой связи немаловажным представляется некоторая оценка деятельности лечебных исправительных учреждений (далее — ЛИУ). В соответствии с ч. 2 ст. 101 УИК РФ содержание и лечение осужденных, больных открытой формой туберкулеза, алкоголизмом и наркоманией осуществляется в ЛИУ. На практике эти учреждения специализируются на амбулаторном лечении осужденных, больных открытой формой туберкулеза, по сравнению с ЛПУ. В то же время в ЛИУ, как и в лечебно-профилактических учреждениях, некоторые осужденные проходят лечение и стационарно — ведь в лечебных исправительных учреждениях функционируют медицинские части, являющиеся их структурными подразделениями <*>. ——————————— <*> См.: п. 13 совместного Приказа от 17 октября 2005 г. Министерства здравоохранения и социального развития РФ N 640 и Министерства юстиции РФ N 190.
Правовой статус лечебных исправительных учреждений в уголовно-исполнительном законодательстве не определен, как и в отношении ЛПУ. Не может в достаточной степени помочь в определении статуса лечебных учреждений УИС и общегражданское законодательство, действующее в отношении территориальных органов здравоохранения, совместно с ведомственными актами Минздрава <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Братановский С. Н., Кизилов В. В. Правовое регулирование организации и деятельности медицинских учреждений в России / Под ред. С. Н. Братановского. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 2005. С. 40 — 74.
Если рассматривать исполнение наказания в лечебных исправительных учреждениях, то в целом данный процесс аналогичен ЛПУ, за исключением некоторых факторов: возможности предоставления длительных свиданий <*>, организации привлечения больных осужденных к общественно полезному труду и т. п. <**>. ——————————— <*> На необоснованность отсутствия которых в лечебно-профилактических учреждениях уже обращалось внимание авторов. См., например: Скиба А. П. Реализация прав и законных интересов осужденных в лечебно-профилактических учреждениях: Уч. пособие. Ростов-на-Дону, 2002. С. 10 — 11. <**> См. подробнее: § 20 и 21 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утв. Приказом Минюста РФ от 30 июля 2001 г. N 224.
Более детально сравнить условия отбывания наказания и организацию лечения осужденных в лечебно-профилактических и лечебно-исполнительных учреждениях УИС не представляется возможным, так как в Порядке организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и заключенным под стражу <*>, ЛИУ не только не уделяется достаточно внимания, но и среди учреждений, которые могут оказывать медицинскую помощь осужденным (п. 2), оно просто «забыто». Представляется, что в контексте действующей редакции ст. 101 УИК РФ, где лечебные исправительные учреждения указаны в качестве отдельных мест медицинского обслуживания осужденных, данная позиция Минздравсоцразвития и Минюста несколько необоснованна. ——————————— <*> Утв. совместным Приказом от 17 октября 2005 г. Министерства здравоохранения и социального развития РФ N 640 и Министерства юстиции РФ N 190.
В то же время если лечебные исправительные учреждения «перевести в разряд» лечебно-профилактических, только со специализацией лечения в отношении некоторых категорий осужденных (например, больных туберкулезом, для лечения которых имеются и ЛИУ, и ЛПУ), то ряд вопросов, связанных с похожими условиями отбывания наказания, «дублированием» некоторых функций этими учреждениями, престанет создавать трудности в теории и правоприменительной практике. Кроме того, неурегулированным вопросом в законодательстве является отсутствие такого понятия, как правовой статус лечащегося (на что ранее уже указывалось практиками <*>), правила его поведения в лечебных учреждениях УИС и ответственность за нарушения условий содержания и лечения и многое другое. Подразумевается, что нужен четкий документ, например Положение о лечебно-профилактическом учреждении <**>, не оставляющий сомнений в обоснованности применения лечения, с определением процедур лечения к больным осужденным, правил их поведения в соответствующем отделении учреждения (туберкулезном, хирургическом, офтальмологическом, инфекционном, психиатрическом, терапевтическом и т. д.) и пр. ——————————— <*> См., например: Кузьменко В., Куличев В. Гуманизация… с завтрашнего числа // Воспитание и правопорядок. 1989. N 7. С. 37. <**> Об этом говорили еще в советское время. См.: Алесин А. Когда в товарищах нет согласия… // Воспитание и правопорядок. 1990. N 3. С. 54.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что ситуация требует пересмотра организации деятельности лечебных учреждений УИС и внесения соответствующих изменений в уголовно-исполнительное законодательство.
