(Федорова О. Г.) («История государства и права», 2006, N 8)
БЕДНОСТЬ В РОССИИ (ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ИСТОРИКО-ПРАВОВОГО АНАЛИЗА В ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ)
О. Г. ФЕДОРОВА
Проблема бедности не нова для России. Социально-экономические и правовые условия разных исторических периодов создавали различные причины и механизмы формирования бедности. Различно было отношение органов власти и управления к этой проблеме и к гражданам, которые в нее погружены. Собственно, предлагались разные пути решения. Но неизменным оставалось одно: тяжелейшее социально-экономическое положение бедных и невосприимчивость права к реалиям социальной дифференциации постсоветского общества в России. Отчасти это происходило потому, что проводившиеся в последнее десятилетие исследования бедности сводились, как правило, к изучению этого явления с точки зрения социологии (половозрастной состав, семейное положение, образовательный уровень, профессиональная подготовка, уровень доходов, причины утраты прежней работы и пр.) и социальной психологии (психологические механизмы адаптации граждан к лишениям и устойчивым формам бедности и т. п.). Между тем комплексные исследования социального и правового положения бедных, которые выявляли бы не только социально-экономические причины этого феномена, но и лежащие в законодательной плоскости причины такого положения, в достаточной мере не проводились <*>. Вообще отечественная историко-правовая наука к анализу бедности всегда подходила крайне осторожно, видимо, уповая на широкое представительство гуманитарных, социально-экономических научных школ и направлений, их изучающих. Следует, однако, подчеркнуть, что и в них достигнутые успехи оказались более чем скромными. ——————————— <*> Речь идет об исследованиях, целью которых было бы выявление всего комплекса причин, в том числе и в правовой сфере общества и государства, приведших к тотальному обеднению населения России особенно в период с 1993 по 2003 гг. Излюбленный способ объяснить неадекватность нормативных актов государственных органов, направленных на снижение социальной напряженности в обществе, заключался в простом перечислении корпуса документов, изданных в разные годы, без анализа их правомочности и юридической силы. Наглядный пример в попытке проанализировать правовые основы приватизации в России см.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 — 2003 годов (экспертно-аналитическое мероприятие) / Под ред. С. В. Степашина. М., 2004. С. 8 — 37.
Исследование всякого рода переходных периодов, особенно в социальной истории государства, всегда затруднено, и прежде всего из-за отсутствия сколько-нибудь валидной (надежной) методики, четких подходов к определению и измерению тех или иных явлений (бедности, бездомности, беспризорности, преступности и др.), понимания их масштабов и глубины, несформированности исходных методологических посылок и ключевых понятий и др. Другими словами, невозможно адекватно оценить юридическую силу всего действующего нормативного корпуса относительно снижения остроты бедности в современном обществе, не реконструируя историко-правовыми средствами постсоветские реалии социально-экономического и правового порядка. Подводя итоги постсоветского десятилетия, многие эксперты не скупились на его негативные оценки. Собственно говоря, не самой лестной была характеристика этого периода и у представителей высших органов власти и управления. Ж. Зинченко, один из ведущих специалистов в области отечественной энергетики, писал по этому поводу: «Десять лет реформ 1991 — 2001 годов отбросили экономику России на несколько десятилетий назад, а по некоторым социально-экономическим показателям — даже в дореволюционную эпоху» <*>. Н. Римашевская, крупнейший эксперт социальной политики государства, отмечала ее полный провал в указанный период, по сравнению с концом 1960 — 1989-х гг. «Итак, — замечала она, — если в конце 60-х годов доля малообеспеченных («бедных») составляла 29,6%, в конце 70-х годов — 32,1%, в конце 80-х годов — 30,7%, то в результате «шоковой терапии» проблема бедности как самостоятельная исчезнет, замещаясь проблемой экономической разрухи, падения уровня экономического развития и вследствие этого — жизненного уровня населения в целом. Бедной становится как бы страна в целом» <**>. ——————————— <*> Зинченко Ж. Что было и что будет. Итоги и перспективы экономического развития России // Свободная мысль. 2004. N 5. С. 12. <**> Римашевская Н. М. Бедность и маргинализация населения // СОЦИС. 2004. N 4. С. 34.
Базисные составляющие устойчивых форм бедности в основном сформировались в период 1992 — ]999 гг., когда в Российской Федерации была изменена форма собственности (более 59% предприятий стали частными), сформировались новые рыночные институты (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании) и др. Органы исполнительной власти в этот период в буквальном смысле были лишены понимания механизмов влияния на формирующуюся новую модель бедности, допустили ряд стратегических просчетов в создании правовых и институциональных основ нового (пластичного) экономического порядка в стране. Касаясь права, можно заключить, что именно в этот период большинству граждан Российской Федерации было отказано в юридической поддержке их стратегии выживания, а «актуализированные» (социальное дно) бедняки подвергались к тому же жесточайшей правовой дискриминации. Российский законодатель в 1992 — 1999 гг. страдал своеобразной «слепотой» и при разработке норм, предусматривающих механизмы реализации прав и свобод человека и гражданина, «не видел» бедных и очень бедных членов общества и соответственно не предусматривал таких механизмов реализации прав и свобод, которые с учетом специфики бедного человека обеспечивали бы им равные с прочими гражданскими возможностями (высшее образование, высокооплачиваемая работа, качественное здравоохранение и др.). В то же время законодатель довольно быстро обнаруживал бедных граждан наравне с прочим, когда вставал вопрос об уголовном или административном преследовании, довольно незатейливо акцентируя внимание общества на девиантность и агрессивность, конфликтность его беднейших слоев. В общественном сознании россиян в конце 90-х гг. сформировалось устойчивое убеждение о неспособности органов власти и управления, во-первых, исполнить конституционные положения о примате прав человека (ст. 2 Конституции РФ), высшей юридической силе и прямом действии Конституции (ст. 15), государственных гарантиях прав и свобод человека и гражданина (ст. 17), непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Во-вторых, стало ясно, что действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, определяющие порядок реализации гражданами прав и свобод человека и гражданина, в большинстве случаев не формировали возможностей реализации прав и свобод бедными членами общества, особенно в условиях произошедшей смены форм собственности, и не создали механизмов государственной защиты их прав и свобод. В-третьих, действовавшее на тот момент законодательство содержало нормы, прямо дискриминирующие бедных и особенно пауперизированную их часть (нищих, бомжей, беспризорных, уличных проституток и др.). Особенно заметно это проявилось на рынке труда. Именно здесь в начале 90-х гг. обострились скрытые противоречия проводимых реформ. Как заметила Н. Римашевская, «все специалисты пришли к выводу о том, что работающие бедные — это чисто российский феномен» <*> и что около 45 млн. трудящихся вырабатывали стратегию выживания или пауперизировались, переходя в слой маргиналов. Г. Бессикирная, проанализировав стратегии выживания рабочих, заключила, что «ни одна из массовых стратегий выживания не позволяет рабочим промышленных предприятий России успешно адаптироваться к радикальным изменениям в условиях труда и жизни <**>. Они терпят лишения и пытаются выкарабкаться из угрожающего обнищания. ——————————— <*> Римашевская Н. Социальные реформы и стратегические задачи // Свободная мысль. 2004. N 11. С. 36. <**> Бессикирная Г. Л. Стратегии выживания рабочих // СОЦИС. 2005. N 9. С. 53.
В федеральных и исполнительных органах власти к началу 1992 г. понимали, что в России должен был быть избран такой вариант реформ, который не может привести к массовому банкротству предприятий и как следствие — резкому росту безработицы. Выработанной и юридически поддержанной программы регулирования рынка труда в условиях экономической вольницы в то же время выработано не было, что уже к 1994 г. создало предпосылки социальной катастрофы. Главной чертой российского рынка труда в этот период стало преобладание латентной безработицы в формах: наличия избыточной рабочей силы; отправки работников в неоплачиваемые или частично оплачиваемые отпуска; перевод предприятий на неполное рабочее время; массовые невыплаты заработной платы и др. Одна из негативных сторон латентной безработицы проявилась в том, что скрытие форм безработицы позволяло Правительству РФ выводить за рамки системы социальной помощи и социальной защиты огромное число не полностью занятых граждан. Даже в своей Программе «Реформы и развитие российской экономики в 1995 — 1997 годах» признавалось, в частности, что свыше 10 млн. человек, или более 13% экономически активного населения, в 1994 г. следовало отнести к полностью или частично безработным. Несмотря на это, Президент РФ Б. Н. Ельцин шел на открытые нарушения и без того хрупкой правовой базы начавшихся реформ. Речь, в частности, шла о нарушении ст. 3 Закона РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1, ст. 217 Гражданского кодекса РФ и ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г., в которых часть вопросов регулирования собственности и рынка труда выходила за пределы компетенции Правительства, однако по-прежнему осуществлялась им. Таким образом, бедность и маргинализация населения как социально-экономическое явление в постсоветской России не было для органов управления и власти «великим незнакомцем», во многом это было прогнозируемое и рукотворное создание, в котором государственные институты широко использовали правовые и институциональные полномочия. Они же определяли основные подходы к определению и измерению бедности, предпочитая изменять ее границы, создавая привлекательный образ своих реформ.
