(Овчарова Л. Н., Попова Д. О.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2008, N 6)
ДЕТСКАЯ БЕДНОСТЬ В РОССИИ. ТРЕВОЖНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫБОР СТРАТЕГИЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙ
РЕЗЮМЕ ДОКЛАДА ЮНИСЕФ
Л. Н. ОВЧАРОВА, Д. О. ПОПОВА
Попова Д. О., независимый институт социальной политики, ЮНИСЕФ, Москва.
Предисловие
Интерес, который проявляет ЮНИСЕФ к изучению проблемы детской бедности, связан с тем, что невозможность для детей воспользоваться в жизни теми возможностями, которых они лишаются по причине бедности, приводит к необратимым изменениям, как в их дальней жизни, так и в жизни того общества, где они живут. В практическом смысле для Российской Федерации определенный интерес представляет тот факт, что защита детей от самых уродливых проявлений бедности в раннем возрасте, когда развивается их молодой организм и формируется характер, является одновременно как признаком цивилизованного общества, так и средством решения некоторых из очевидных проблем, влияющих на качество жизни в экономически развитых странах. Возможности в жизни детей не должны определяться обстоятельствами, связанными с их рождением. Однако свидетельства, основанные на данных социальной статистики и каждодневном опыте, говорят о том, что те, кто вырастает в бедности, находятся в явном и ощутимо невыгодном положении. Следовательно, высокий уровень детской бедности является недвусмысленным противоречием равенства возможностей. Было бы крайне полезно и вполне уместно рассмотреть исследовательскую работу по вопросу «Бедность детей в России — 2005 год» в свете недавней публикации, подготовленной ЮНИСЕФ, под названием «Детская бедность в богатых странах — 2005 год». В этой работе делаются следующие основные выводы. Уменьшение уровня детской бедности четко связано с увеличением государственных ассигнований на выплату социальных и семейных пособий. Тем не менее большинство различий в существующих уровнях детской бедности в странах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), по-видимому, можно объяснить различиями в политике, проводимой правительствами этих стран. Следовательно, похоже, что большинство стран — членов ОЭСР имеют потенциальные возможности по снижению уровня детской бедности ниже 10 процентов, не прибегая при этом к значительному увеличению общей суммы расходов на социальные нужды. Ни в одной из стран ОЭСР, где на социальные платежи выделяется десять или более процентов от ВВП, уровень детской бедности не превышает десяти процентов. И ни в одной стране, выделяющей на социальные платежи менее пяти процентов от ВВП, уровень детской бедности не составляет меньше 15 процентов. Существует тесная взаимосвязь между бедностью в детстве и неудовлетворительными результатами, полученными при обучении таких детей в школе, их плохим здоровьем, возможностью забеременеть в подростковом возрасте, наркотической зависимостью и токсикоманией, уголовным и антисоциальным поведением, низкой заработной платой, безработицей и длительной зависимостью от социального обеспечения. В то время как «материальная бедность или бедность по уровню доходов» является наиболее простым измерением детской бедности, не стоит упускать из виду и тот факт, что на уровень детской бедности оказывают влияние и многие другие, с трудом поддающиеся измерению факторы, такие, как любовь и забота, которую получает ребенок в семье; чувство защищенности, которое ребенок испытывает в окружении своей семьи; время, которое проводят с детьми родители, и их навыки по воспитанию и уходу за ними; дружеские связи, которые дети имеют в том сообществе, где они проживают, и качество той социальной среды, в которой они вырастают. С самого начала необходимо признать тот факт, что на детскую бедность влияет сочетание таких факторов, как социальные тенденции, условия на рынке труда и правительственная политика. Поэтому использование государственного бюджета, а также политики в области налогов и социальных пособий с целью значительного сокращения детской бедности находится в рамках сферы деятельности и потенциальных возможностей правительства. Таким образом, это вопрос политической воли и приоритетности его действий. По мере приближения к концу 2005 г. социальные вопросы по-прежнему остаются ключевыми в политической повестке дня Российской Федерации, где сейчас ведутся оживленные дискуссии по вопросу выделения в ближайшие несколько лет дополнительных ассигнований в размере 4 миллиардов долларов США на нужды здравоохранения, образования, жилищного строительства и сельского хозяйства, на что возлагаются большие надежды. Может быть, сейчас как раз то самое время, когда нужды детей нужно поставить на первое место. Дети не заслуживают того, чтобы быть бедными, и не имеют на это право. Исследование, которое находится перед вами, более чем оправдывает свое существование хотя бы потому, что, когда писались эти строки, в телефонный информационный центр уже поступило около 1 миллиона вопросов, адресованных Президенту РФ В. В. Путину, причем большинство вопросов касались заработной платы, пенсий и жилищных проблем, и очень мало вопросов имели непосредственное отношение к детям, не говоря уже о проблеме детской бедности.
Представитель ЮНИСЕФ в Российской Федерации и Республике Беларусь Москва, 5 октября 2005 г. Карел де Рой
Выражение благодарности
Исследование «Детская бедность в России» было подготовлено директором научных программ Л. Н. Овчаровой и старшим научным сотрудником Д. О. Поповой (Независимый институт социальной политики, Российская Федерация). Поскольку повышение уровня и качества жизни объявлено главной задачей социально-экономического развития Российской Федерации, целью данного исследования является анализ уровня, профиля и причин бедности семей с детьми. Данное исследование вносит важный вклад в определение приоритетных направлений социальной политики на экспертном и управленческом уровнях. Для получения дополнительной информации обращайтесь по следующему адресу: Детский Фонд ООН (ЮНИСЕФ) Российская Федерация, Москва, 101000, Покровский бульвар, дом 4/17 строение 1, офисы 19 и 20 Тел.: +7 (495) 9338818, факс: +7 (095) 9338819 www. unicef. org. Изложенные в настоящем издании мнения отражают точку зрения их авторов и совсем не обязательно — политику или взгляды ЮНИСЕФ. Обозначения, используемые в данном издании, и изложение материала не подразумевают выражения со стороны ЮНИСЕФ какого бы то ни было мнения в отношении правового статуса той или иной страны или территории, или ее органов власти, или делимитации ее границ.
Введение
Результаты анализа масштабов и профиля бедности указывают на то, что среди социально-демографических групп населения России семьи с детьми отличаются самыми высокими рисками и глубиной бедности. Для понимания основных причин бедности детей и выработки политики, направленной на сокращение детской бедности, необходимо решить следующие задачи. 1. Оценить динамику основных индикаторов благосостояния населения России, включая показатели уровня и дифференциации доходов, жилищной обеспеченности, занятости, доступности образования и здравоохранения. 2. Исследовать уровень, глубину и профиль российской бедности. 3. Понять влияние действующих программ социальной поддержки на бедность семей с детьми. 4. Выявить основные факторы бедности и определить меры политики, направленные на снижение бедности среди семей с детьми. В докладе представлены основные результаты исследования данных вопросов, проведенного Независимым институтом социальной политики на основе данных официальной статистики и собственных исследований и рекомендации по политике, способствующей сокращению бедности среди семей с детьми.
1. Мониторинг показателей уровня и качества жизни
1. В первые годы рыночных реформ произошло двукратное падение реальных денежных доходов, заработной платы и пенсий (см. рис. 1). Несмотря на то что начиная с 1999 г. мы наблюдаем их рост, еще не удалось достичь предреформенного уровня. Данные изменения в доходной обеспеченности сопровождались появлением новых источников доходов, к числу которых относятся предпринимательский доход и доходы от собственности. В структуре денежных доходов доля этих новых источников постоянно увеличивается, а удельный вес заработной платы устойчиво снижается (см. рис. 2). Если в 1990 г. на заработную плату приходилось более 76,4% всех денежных доходов, то к 2003 г. этот показатель снизился до 63,9%. Доходы от предпринимательской деятельности уже составляют 15%, а доходы от собственности — 8% от всех доходов населения. Следует также отметить, что значительная часть заработной платы концентрируется в неформальном секторе экономики, и официальная оплата труда в 2003 г. составляла только 63% от общего фонда оплаты труда <1>. ——————————— <1> С 1999 г. доля оплаты труда в структуре доходов дооценивается ФСГС на величину скрытой оплаты труда, которая представляет собой разницу общего объема доходов и суммы всех видов доходов, официально учтенных или специально оцененных. Доля скрытой оплаты труда в среднем составляет около 25% общей суммы доходов. Без корректировки на скрытую оплату труда заработная плата составляла бы около 40% общего объема доходов.
100 x@
O 80
O
60 O O O @ O x@ @ O O x x O @ x x x O x x@ xO xO O 40 @ @ @ @ x @ @ @ x@ x
2. Снижение доходов и трансформация их структуры происходили на фоне роста неравенства в их распределении, что подтверждается данными о динамике фондовых коэффициентов дифференциации и коэффициентов Джини, рассчитанных для доходов и оплаты труда (см. рис. 3). Согласно данным Статистического агентства РФ, значение коэффициента фондов <2> выросло за период с 1991 по 2003 г. с 4,5 до 14,3 раза, значение коэффициента Джини <3> — с 0,260 до 0,400. ——————————— <2> Коэффициент фондов равен соотношению суммарных доходов 10-го дециля (с самыми высокими доходами) и 1-го дециля (с самыми низкими доходами). <3> Коэффициент Джини равен половине среднего отклонения каждой доходной единицы в выборке от всех остальных доходных единиц, выраженного в отношении к среднему доходу.
70,0 0,550
0,508 0,483 O 0,480 O O 0,477 0,454 O O 0,445 0,447 0,439 O O O
X X X X 0,409 0,399 X X 0,400 0,406 X X 0,394 X 0,398 0,381 X 0,381 0,396 0,375
*********** — коэффициент фондов по денежным доходам, раз (левая шкала)
/////////// — коэффициент фондов по заработной плате, раз (левая шкала)
X — коэффициент Джини по денежным доходам (правая шкала)
O — коэффициент Джини по заработной плате (правая шкала)
Рис. 3. Показатели дифференциации доходов и оплаты труда
3. Состояние рынка труда оказывает прямое влияние на благосостояние групп населения, вовлеченных в трудовую деятельность, и косвенное влияние на уровень жизни несовершеннолетних детей, большинство которых проживает в семьях работников. Данные, представленные на рис. 4, демонстрируют заметное снижение общего уровня экономической активности населения за годы реформ. Особенно интенсивно данный процесс протекал в 1992 — 1998 гг., во время экономического спада. Ситуация изменилась с переломом экономической динамики, когда восстановительный рост экономической активности в 1999 г. вывел ее показатели на уровень 1994 г. Тенденция к снижению безработицы проявилась с началом экономического роста, благодаря чему численность безработных за 1999 — 2003 гг. сократилась до 7,9%. Наиболее интенсивным это снижение было в первые два года подъема, но в следующие годы его темпы замедлились. В 2002 — 2003 гг. уменьшение уровня безработицы было обеспечено не столько спадом численности безработных, сколько повышением количества занятых.
+ — уровень безработицы, в % от численности экономически активного населения — левая шкала
— уровень зарегистрированной безработицы, в % от численности экономически активного населения — левая шкала
* — уровень экономической активности — правая шкала
# — уровень занятости (в возрасте 15 — 72 лет) — правая шкала
Рис. 4. Динамика основных показателей занятости
2. Система социальной защиты и ее влияние на бедность семей с детьми
4. Основу системы социальной поддержки составляют: 1) денежные социальные трансферты страхового и нестрахового характера, 2) льготы на оплату товаров и услуг, предоставляемые отдельным категориям населения, и 3) услуги по социальному обслуживанию уязвимых групп населения (пенсионеры, инвалиды, дети-сироты и пр.). 5. Совокупный объем денежных социальных трансфертов в 2003 г. был равен 9,4% ВВП. Денежные выплаты являются важным источником доходов российских граждан и составляют 13 — 15% от денежных доходов, при этом 70 — 80% их общего объема приходится на пенсии. В настоящее время стоимость всех социальных пособий не превышает 1% ВВП и составляет около 2% от совокупных денежных доходов. Наиболее распространенными видами пособий являются: — пособие по временной нетрудоспособности; — ежемесячное пособие для детей в возрасте до 16 лет и учащихся в возрасте до 18 лет включительно; — пособие по безработице. Снижение государственной поддержки семьям с детьми проявилось в сокращении статьи семейных и материнских пособий <4>, на финансирование которой в настоящее время приходится треть общего объема средств, затрачиваемых на все социальные пособия. Если в 1991 г. на семейные и материнские пособия приходилось 77,3% общего объема средств, в 1995 г. — 54%, то к 2003 г. — всего 32,4% (таблица 1 приложения). Это изменение обусловлено отказом от выплаты ежемесячного детского пособия всем детям и переходом на выплаты только детям из бедных семей. Таким образом, в отличие от большинства пособий, которые являются страховыми, ежемесячное пособие на ребенка распределяется по адресному принципу. Однако в 2004 г. его получало более 70% детей, а размер пособия составляет 3,3% от стоимости прожиточного минимума ребенка. Начиная с 2005 г. полномочия по финансированию и законодательному регулированию данного пособия были переданы на уровень субъектов Федерации, что повлечет за собой ухудшение положения детей в депрессивных регионах. ——————————— <4> К семейным и материнским пособиям относятся пособия: по беременности и родам; при рождении ребенка; по уходу за ребенком до 1,5 лет; по уходу за детьми-инвалидами; ежемесячное пособие на каждого ребенка.
6. Обратимся теперь к данным о социальных трансфертах в натуральной и безналичной формах, которые население получает в виде льгот и дотаций на приобретение товаров и оплату услуг. Декомпозиция структуры располагаемых ресурсов <5> в разрезе децильных групп (см. табл. 1) указывает на то, что в отличие от денежных пособий, которые вносят наиболее значимый вклад в располагаемые ресурсы 10% самых бедных, натуральные льготы в большей степени доступны для среднеобеспеченных групп населения. ——————————— <5> Располагаемые ресурсы включают все денежные (заработная плата, пенсии, пособия и пр.) и неденежные (натуральные льготы и потребленные продукты питания из ЛПХ).
Таблица 1. Структура душевых располагаемых ресурсов домохозяйств в разрезе децильных групп, проценты
——————————— <6> Виды денежных поступлений, подлинный источник которых не удается идентифицировать достоверно.
Источник: рассчитано на основе данных НОБУС, II квартал 2003 г.
По нашим оценкам на основе данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг (41,4% домохозяйств пользуются данной льготой) и транспорта (38,7%). Получатели льготных путевок в санатории представлены только среди 2,6% семей, а те, кто имеет льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8% российских семей. Помимо этого существуют и такие льготы: на содержание детей в детских дошкольных учреждениях; на оплату питания, в том числе детей в школе; компенсация расходов на бензин и технический ремонт автотранспорта; прочие натуральные поступления (социальные трансферты от предприятия, не вошедшие в вышеперечисленные услуги, материальная, гуманитарная помощь и т. д.). Получателями социальных льгот, по данным НОБУС, являются 50% российских домашних хозяйств. В стоимостном выражении эти программы составляют около 9% от общего объема располагаемых ресурсов домохозяйств — участников программ социальных льгот. 7. Анализ состава участников программ льгот с социально-демографической точки зрения указывает на то, что максимальное количество льгот концентрируется в семьях пенсионеров. В систему льгот включены 85% неработающих пенсионеров, 80% одиноких пенсионеров и 86% супружеских пар пенсионеров, при этом около 50% домохозяйств, состоящих из двух пенсионеров, имеют 4 льготы и более. Это объясняется тем, что согласно действующему законодательству право на льготы в основном имеют пожилые люди (средний возраст льготополучателей — 62 года), так как именно они имеют заслуги перед государством или ограничены в жизнедеятельности в связи с состоянием здоровья. В сложных семьях, в состав которых, как правило, также входят пенсионеры, обеспеченность социальными льготами намного выше, чем в семьях молодого и среднего поколения. Таким образом, семьи с высокой детской нагрузкой, вследствие этого имеющие более высокий риск бедности, остаются практически без государственной поддержки. По данным НОБУС, из системы социальных льгот оказываются исключенными 80% неполных семей с детьми и более 60% многодетных семей.
3. Уровень и профиль бедности в России
8. Согласно официальной российской методике к бедным относятся домохозяйства и люди, имеющие доходы ниже стоимости прожиточного минимума. Падение реальных доходов и рост неравенства спровоцировали рост численности бедного населения и глубины бедности в самом начале рыночных реформ, когда к бедным относилась треть населения страны. Следует отметить, что в 1992 г. Россия отказалась от советских стандартов измерения бедности, а новый прожиточный минимум оказался на 50% дешевле. В 2000 г. минимальная потребительская корзина была пересмотрена еще раз, и это привело к ее удорожанию в сопоставимых ценах на 20%. Начиная с 2000 г. мы наблюдаем устойчивую тенденцию снижения уровня бедности (см. рис. 5).
45,0 5,9 6,0 Д У * Е Р 5,3 Ф О 40,0 * И В 5,0 Ц Е 4,8 * 5,0 И Н 35,0 * Т Ь 4,4 * Д Б 30,0 3,8 4,0 Е Е 3,3 * 3,5 3,6 Н Д * 3,1 * * Е Н 25,0 * 2,8 Ж О * 3,0 Н С О Т 20,0 2,6 Г И, * О 2,1 П 15,0 * 2,0 Д Р О О Х Ц 10,0 О Е Д Н 1,0 А, Т 5,0 Ы % 33,5 31,5 22,4 24,7 22,0 20,7 23,3 28,3 29,0 27,3 24,2 20,4 17,8 0,0 0,0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
уровень бедности, в процентах от общей численности населения
-*- дефицит денежного дохода, в процентах от общего объема денежных доходов
Рис. 5. Официальные оценки уровня и глубины бедности на основе макроэкономических данных
9. Дефицит доходов, исчисляемый как сумма доходов, которую необходимо доплатить всем бедным для того, чтобы они перестали быть таковыми, в 2003 г. составил 2,6%. Это означает, что в данном году для ликвидации бедности необходимо было перераспределить в пользу бедных 231,4 млрд. в год. Если пересчитать данный результат на душу в месяц, то получим, что дефицит дохода каждого бедного человека составлял 658 рублей, или 31% от стоимости прожиточного минимума. В 2004 г. годовой дефицит доходов снизился до 2,1% и составил 227,9 млрд. руб. в год. В расчете на одного бедного этот показатель составил 744,7 руб. в месяц, или 31% от прожиточного минимума. Таким образом, на фоне сокращения численности бедного населения, мы не наблюдаем снижения глубины бедности, следовательно, ряды бедных покидают те, кто находится рядом с чертой бедности. Подчеркнем, что официальные оценки бедности не подтверждаются многими альтернативными исследованиям, к числу которых относятся: обследование бюджетов домашних хозяйств, ежеквартально проводимое Российским статистическим агентством (уровень бедности во II квартале 2003 г., по данным ОБДХ, был равен 39%), и обследования НОБУС, представляющие характеристики уровня жизни по состоянию на II квартал 2003 г. Согласно последнему из обозначенных источников месячный дефицит доходов составил 30,5 млрд. руб., или 158% от официально публикуемой величины. 10. Масштабы распространенности экстремальной бедности, измеренной в соответствии с критериями, определенными в целях развития тысячелетия <7>, оцениваются на уровне 1 — 5% от общей численности населения. К сожалению, официальная российская статистика не ведет наблюдения за формами проявления экстремальной бедности, поэтому в данном докладе в основном используются экспертные оценки авторов. Такие формы бедности проявляются в недостаточном питании и отсутствии самых элементарных непродовольственных товаров и услуг. ——————————— <7> К бедным относятся все, кто имеет доходы ниже 2,15 доллара в день при пересчете долларов в рубли по паритету покупательной способности.
11. Для понимания социально-демографического профиля бедности нами были использованы данные обследования НОБУС, которые дают возможность проводить анализ бедности на уровне домохозяйств <8>. Полученные результаты позволяют сделать вывод о том, что семьи с детьми — это самая большая группа среди бедных, и они отличаются повышенным риском и глубиной бедности. При том, что в общей численности домохозяйств семьи с детьми составляют 36,6% <9>, в зависимости от используемого показателя благосостояния они составляют 50 — 60% от общего числа бедных семей (см. рис. 6). ——————————— <8> Данные НОБУС дают более пессимистичные оценки численности бедного населения в 2003 г.: к бедным относится 32,2% населения, а согласно официально публикуемым данным — 20,4%. Проблема в том, что официальные данные — это результат модельных оценок и эти данные не позволяют анализировать бедность на домохозяйственном уровне. <9> Согласно данным переписи населения, проведенной в 2002 г., в общей численности российских домохозяйств семьи с детьми составляли 40,2%, а по данным НОБУС эта цифра несколько ниже — 36,6%. Если говорить о размере семьи, то данные переписи показывают, что в России в 2002 г. проживало 22,2% домохозяйств, состоящих из 1 человека (22,5%, по данным НОБУС); 27,6% домохозяйств, состоящих из 2 человек (30,4%, по данным НОБУС); 23,9% семей, состоящих из 3 человек (23,8%, по данным НОБУС); 17% семей, состоящих из 4 человек (16,7%, по данным НОБУС); 5,8% семей, в состав которых входит 5 человек (5,3%, по данным НОБУС); а также 3,5% семей, имеющих в своем составе 6 и более человек (1,2%, по данным НОБУС). Таким образом, данные НОБУС сопоставимы с переписными. Незначительное отклонение доли семей с детьми объясняется тем, что в выборке НОБУС доля семей, состоящих из 2 человек, выше, а доля семей большого размера, в состав которых, как правило, входят дети, ниже, чем по данным переписи.
Семьи с детьми Семьи без детей
Население Бедные по располагаемым 72,9 27,1 ресурсам <*>
Бедные по денежным доходам 67,2 32,8
Все население 51,9 48,1
Домохозяйства Бедные по располагаемым 61,3 38,7 ресурсам <*>
Бедные по денежным доходам 52,7 47,3
Все домохозяйства 36,6 63,4
——————————— <*> Исключая имеющих в собственности второе жилье.
Если говорить в терминах индивидуальной бедности, то более 50% населения проживают в семьях с детьми, а среди бедных доля выходцев из таких семей достигает 70%. На них приходится 75 — 80% дефицита дохода, что свидетельствует о более глубокой бедности данного типа семей по сравнению со среднероссийскими показателями (см. рис. 7).
Семьи с детьми Семьи без детей
Бедные по располагаемым ресурсам <*> 77,9 22,1
Бедные по денежным доходам 74,7 25,3
Все домохозяйства 36,6 63,4
——————————— <*> Исключая имеющих в собственности второе жилье.
Данные о структуре бедности — уже достаточный аргумент в пользу того, что у российской бедности — детское лицо, но еще более очевиден этот факт, когда рассматриваются риски попадания в бедность, согласно которым среди всех семей с детьми около 80% попадают в число бедных, если принимать во внимание только денежные доходы. При переходе к располагаемым ресурсам этот показатель снижается до 52%, но и в этом случае мы наблюдаем крайне высокие риски попадания в число бедных.
