(Федорова О. Г.) («Социальное и пенсионное право», 2007, N 3)
МЕСТО СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В МЕРОПРИЯТИЯХ ГОСУДАРСТВА ПО БОРЬБЕ С БЕДНОСТЬЮ В 1990-Е — НАЧАЛЕ 2000-Х ГОДОВ
О. Г. ФЕДОРОВА
Федорова О. Г., докторант кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, майор милиции.
Разрешение острых проблем бедности в 1990-е — начале 2000-х годов было неизбежно связанно с проведением конкретной государственной политики. М. Н. Матюшин в одной из своих работ определял государственную политику как целенаправленную деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества <1>. Только с помощью государственной политики, утверждал автор, государство может достичь поставленных целей. ——————————— <1> См.: Матюшин М. Н. Государственная политика и управление: Учеб. пособие. Ярославль, 2004. С. 23.
Применительно к борьбе с бедностью в РФ в переходный период основные цели государственной политики были связаны главным образом с регулированием действий социальных групп, граждан и их организаций по созданию условий и механизмов ликвидации острых форм нужды и социальной исключенности лиц, оказавшихся в сложных жизненных ситуациях. Важное место в реализации конкретной государственной политики отводилось органам государственной власти, их целенаправленной деятельности. В значительной мере целостность концепции государственной политики борьбы с бедностью следовало искать в целеполаганиях и организационно-правовых конструкциях различных ветвей государственной власти, выстроенных по этому поводу. Многое зависело и от выбора или приоритетов, первоочередной и долговременной схемы разрешения проблемы бедности, согласованного типа взаимодействия и др. Государственную политику борьбы с бедностью должны были отличать такие важные черты, как реакция на изменения, происходящие в обществе и государстве; комплексный характер при рассмотрении и решении этих и других проблем; эффективность и результативность; поддержка и доверие к ней со стороны населения. Например, уже к лету 1993 г. представители всех ветвей власти в РФ официально признавали: — наличие в стране масштабной и острой по форме бедности как явления крайне неблагополучного для дальнейшего развития общества и существования самих органов государственной власти; — отсутствие действенного государственного механизма, способного в полном объеме реализовать не только старую внутреннюю функцию государства — функцию социальной защиты членов общества, оказавшихся в положении бедных, но и новые функции, вызванные жизненными потребностями общества; — непоследовательность, неполноту и противоречивость формируемых буквально «с колес» подходов, с одной стороны, к оперативному вмешательству государственных органов в решение проблем бедности, а с другой — половинчатость мер по выработке единой концепции социальной политики государства на переходный период и более длительную перспективу. Тем более что социальная политика выступала как сфера реализации государственной политики при осуществлении как общей стратегии социально-экономического развития России, так, например, и более конкретной борьбы с бедностью. Последнее было особенно важно, если учесть, что государство с рыночной экономикой, как утверждал М. Фридман, как минимум обязано иметь социальную политику <2>, которой, по оценке одного из чиновников Министерства труда РФ Е. Ш. Гонтмахера, в России к середине 90-х годов еще не было <3>. Крупнейшие социологи Ж. Т. Тощенко и С. В. Харченко, в свою очередь, заключали, что концептуально она не сложилась и во второй половине 90-х годов <4>. Экономист Б. В. Ракитский полагал, что у Российского государства в период проведения радикальных реформ ее не было вообще <5>. ——————————— <2> См.: Кюнле С. Государство всеобщего благосостояния. Норвежская модель. Пер. с норвеж. М., 1994. С. 246. <3> См.: Гонтмахер Е. Ш. Социальная политика в России: уроки 90-х. М., 2000. С. 45. <4> См.: Тощенко Ж. Т., Харченко С. В. Социальное настроение. М., 1996. С. 107 — 108. <5> См.: Ракитский Б. В. Государство в социальной политике (необходимость учета своеобразия исторической полосы развития) // Перспективы и проблемы России. Выпуск N 10. М., 1998.
Анализ показал, что социальная политика Российского государства в 1992 — 2002 годах рассматривалась им как важная предпосылка эффективной борьбы с бедностью в обществе. Другое дело, что в само понятие «социальная политика» на протяжении всего этого времени вкладывалось совершенно противоположное содержание, главным образом патерналистского характера, с одной стороны <6>, или она объявлялась единственно возможной в преодолении всех остальных форм бедности в стране — с другой <7>. ——————————— <6> См.: Социальная сфера: государственная политика и возможные альтернативы: Материалы «круглого стола» 8 октября 2003 г. М., 2003. С. 39. <7> См.: Декларация о намерениях в сфере социальной политики правительства экономических реформ // Независимая газета. 1994. 16 фев.
Действительно, обобщив многочисленные трактовки термина «социальная политика» <8> (а это важно было сделать для понимания ее содержания. — О. Ф.), можно заключить, что в исследуемый период выделялись следующие общие моменты, соотносимые с рассматриваемым термином: ——————————— <8> См.: Российская социологическая энциклопедия. М., 1998. С. 397; Социологический энциклопедический словарь. М., 1998. С. 249; Социальное государство: Словарь-справочник. М., 2002. С. 207; Гаврин А. С. Прогнозирование и моделирование в социальном управлении. Тюмень, 2001. С. 34; Лексин В., Швецов А. Социальные обязательства государства, социальная политика и социальные реформы // Российский экономический журнал. 2001. N 1. С. 47; Воронова А. В., Трошихин А. В. Местное самоуправление как институт социальной политики. Белгород, 2002. С. 134; Узяков А. Д. Правовые основы местной социальной политики. СПб., 2004. С. 8.
а) социальная политика государства направлена на регулирование социальной сферы, социальных отношений, условий жизнедеятельности тех или иных групп населения; б) социальная политика формируется государством и другими субъектами социальной политики, непосредственно исходя из представлений о правовом государстве, социальной рыночной экономике и т. п.; в) социальная политика имеет своей целью совершенствование условий, образа и качества жизни людей, прежде всего незащищенных групп граждан, и, таким образом, осуществляет непосредственное воздействие на устранение острых форм бедности среди них. В зависимости от специфики управленческого воздействия при реализации социальной политики в эти годы отчетливо проявлялись такие типы государственной политики, как распределительный (связанный с реализацией различных социальных программ); перераспределительный (передача ресурсов от одной группы к другой); регулирующий (включающий в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности и т. п.); административно-правовой и др. Понятно, что в начале 90-х годов, определяя общую стратегию в сфере социальной политики, государство не планировало отказа от патернализма, когда поведение человека было жестко детерминировано в социальной сфере в пределах набора социальных услуг, который может или должен получить гражданин от государства. Не входило в область его деятельности в этот период и разгосударствление социальной сферы и освобождение государства от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг. Поэтому были и такие, кто рассматривал социальную политику сквозь призму обязательного государственного финансирования отраслей социальной сферы или социальной защиты <9>, а на парламентских слушаниях «Об упорядочении социальной политики государства в условиях выхода из кризиса и становления рыночной экономики», организованных Комитетом Совета Федерации по вопросам социальной политики 20 апреля 1998 г., категорию «социальная политика» вообще предполагалось рассматривать как разновидность политических отношений, т. е. как достаточно конкретную форму общественного взаимодействия <10>. ——————————— <9> См.: Социальная сфера: государственная политика и возможные альтернативы… С. 39. <10> См.: Перспективы и проблемы России. Выпуск N 10. Ракитский Б. В. Концепция социальной политики для современной России. М., 1998. С. 3 — 32.
В Послании Президента РФ Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию РФ «Россия, за которую мы в ответе» 23 февраля 1996 г. содержалось упоминание о том, что государственная социальная политика не может быть сведена к механическому набору отдельных элементов или к функциям каждого отдельного направления. По характеру, содержанию и внутреннему строению ее следовало рассматривать как самостоятельную систему качественного уровня <11>. ——————————— <11> См.: Ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию 1994 — 2005 гг. Новосибирск, 2006. С. 145 — 148.
Так, анализируя нормативно-правовые акты, принятые во второй половине 90-х годов, в частности, вступивший в силу с 1 января 1998 г. Федеральный закон от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», а также некоторые федеральные законы и постановления Правительства РФ, принятые в первой половине 90-х годов (Законы от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», Постановление Правительства РФ от 24 июня 1996 г. N 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных услуг государственными социальными службами»), можно сделать вывод, что структурная целостность социальной политики в 90-е годы определялась вполне конкретными факторами. Во-первых, нетрудно было заметить выбранные государством социально значимые приоритеты, наиболее важные цели и задачи социального развития. Во-вторых, отчетливо прослеживался протекционизм государства в лице его органов власти и иных субъектов социальной политики по обеспечению финансирования социальной сферы. В-третьих, предусматривались единая социальная инфраструктура и единый информационно-обеспечительный комплекс. В-четвертых, важнейшим фактором выступало единое законодательство, формирующее целостное социальное пространство для всех слоев населения. И лишь в конце 90-х — начале 2000-х годов характер социальной политики в РФ качественно изменился <12>. ——————————— <12> См.: Кадомцева С. В. Социальная защита населения: Учеб. пособие. М., 1999. С. 13.
Принятые в 1992 — 1993 годах нормативные акты, например, по материальной поддержке малообеспеченных граждан России, организации работы по содействию их занятости, финансовой помощи на создание рабочих мест (Указ Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1335 «О дополнительных мерах по социальной защите беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, уволенных в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций», Приказ Федеральной службы занятости России от 18 июня 1993 г. N 78 «Об оказании материальной помощи безработным и членам семей безработных, находящимся на их иждивении», Постановление Правительства РФ от 5 февраля 1993 г. N 99 «Об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения» и др.) показали, что множественность субъектов социальной политики предполагала и множественность целей социальной политики государства. В то же время в проекте Конституционной комиссии Верховного Совета Российской Федерации при разработке новой Конституции РФ (1990 — 1993 годов) и в президентском проекте новой Конституции РФ, представленном в мае 1993 г., важнейшей целью социальной политики объявлялась единственная, весьма широкая ее цель — обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Между тем уже к лету 1994 г. в социальной политике стали доминировать в основном две ее более прикладные цели: сокращение бедности путем выплаты пособий, с одной стороны, и стимулирование опоры на собственные силы — с другой. Чуть позже заложенные в них потенциальные противоречия серьезно ослабили динамику борьбы с бедностью и в некоторой степени дискредитировали соответствующие меры властей. Ключевой задачей государственной политики в сфере борьбы с бедностью в исследуемый период становилось предотвращение дальнейшего обнищания и маргинализации части населения страны путем концентрации средств социальной помощи на удовлетворение нужд наиболее уязвимых социальных слоев российского общества <13>. Аналогичную задачу можно было обнаружить и при анализе основных направлений социальной и экономической политики государства в условиях перехода к новым рыночным отношениям. ——————————— <13> См.: Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия, механизмы. М., 2001. С. 9.
Хотя многие исследователи называли социальную политику 90-х годов пассивной <14>, так как она реализовывалась главным образом через социальные программы, ориентированные исключительно на доведение доходов населения до прожиточного минимума лишь путем выплаты пособий, именно в ее содержательной части, методах и уровнях воплощения наиболее полно проявились основные направления по преодолению бедности в России. ——————————— <14> См.: Кадомцева С. В. Указ. соч. С. 13.
А. А. Разумов, исследовавший эти направления, выделил среди них следующие: — политика в области труда, социально-трудовых отношений; — политика в области заработной платы и доходов населении; — политика занятости, регулирование рынка труда; — социальная защита населения; — миграционная политика; — жилищная политика и развитие жилищно-коммунального хозяйства; — политика в области образования; — политика в области здравоохранения; — политика в области культуры; — политика в области физической культуры, спорта, санаторно-курортного дела, туризма <15>. ——————————— <15> См.: Разумов А. А. Работающие бедные в России. М., 2002. С. 156.
Каждое самостоятельное направление, в свою очередь, включало такие приоритетные пути, которые, как представлялось теоретикам и практикам государственного управления в центре и на местах, приобретали решающее значение в борьбе с бедностью в регионах и в стране в целом. Так, политика в сфере труда и трудовых отношений реализовывалась через политику оплаты труда; социальное партнерство; охрану труда и социальное страхование; защиту трудовых прав граждан; политику занятости при структурной перестройке экономики. Принципиально важное место в реализации государственной политики борьбы с бедностью, в том числе и перечисленных выше направлений социально-защитительных мер и конкретных путей их воплощения в жизнь, отводилось в начале 1990-х — 2000-х годах органам законодательной власти. В эти годы происходило усиление данной ветви власти, что свидетельствовало, с одной стороны, о более четком разделении обязанностей между всеми государственными органами, чего собственно в начале 1990-х годов не наблюдалось, и, с другой стороны, о закреплении за представительными органами и только за ними права законотворчества, в том числе выработку социального законодательства, и т. п. Реформирование представительных органов, как высших, так и местных, началось практически сразу, после Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» <16>. Например, Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. было принято Указом Президента РФ еще до вооруженного конфликта двух ветвей власти — 21 сентября и 1 октября <17>, а о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания — 11 октября 1993 г. <18> В октябре указами Президента РФ также были утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и непосредственно Положения о выборах в Московскую городскую и областную думы <19>. 12 декабря 1993 г. состоялось всенародное голосование по проекту Конституции РФ, которое окончательно завершило процесс реформирования представительных органов. ——————————— <16> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 41. Ст. 3924. <17> Там же. N 39. Ст. 3597; N 41. Ст. 3907. <18> Там же. N 42. Ст. 3994. <19> Там же. N 44. Ст. 4187, 4189.
Именно органам законодательной власти в центре и на местах в 1990-е — начале 2000-х годов предстояло проделать первые шаги в решении проблемы правового оформления мер борьбы с усилившейся бедностью населения регионов и страны в целом, а также социальной защищенности личности. Можно согласиться с точкой зрения Г. А. Коробова, который утверждал, что в эти годы происходило создание и совершенствование социального законодательства не как отдельной отрасли права (социального права, например. — О. Ф.), а как законодательного массива, т. е. охватывающего более широкий круг отношений и, как следствие, страдающего слабостью связей между нормативными актами, составляющими данный массив <20>. ——————————— <20> См.: Коробов Г. А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике: Автореф. … канд. юрид. наук. М., 1994. С. 14.
Мы уже описывали сюжет, как социальная политика представляет собой сферу реализации государственной политики, когда речь идет о социально-экономическом развитии страны или выходе общества из острого экономического кризиса. Одним из направлений социальной политики по преодолению бедности нами называлось проведение политики занятости и регулирования рынка труда. Если рассуждать дальше, используя данный пример, то органы законодательной власти, с помощью которых государство и достигает поставленных целей, непосредственно и создают то самое социальное законодательство, которое в конечном итоге характеризует степень эффективности борьбы государства с бедностью, ее причинами и последствиями. В 1991 г. в Российской Федерации, по данным службы занятости, было зарегистрировано 500 тыс. человек, ищущих работу <21>. В середине 1995 г. (по данным Института труда Министерства труда РФ. — О. Ф.) частично и временно было занято 10 — 12 млн. работников <22>. Фактически это были безработные лица, так как в основном они находились в так называемых вынужденных отпусках. Учитывая, что российский рынок труда в это время стал испытывать на себе последствия процедур по Закону «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» и начались массовые увольнения, а каких-либо законодательных актов в защиту временно или частично безработных в России принято не было <23>, принятие Закона от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в дальнейшем — Закон от 19 апреля 1991 г.) подтверждало конституционные права граждан на труд и социальную защиту от безработицы. ——————————— <21> См.: Коммандер С., Немцов Р. Безработица в России: масштабы, характеристики и региональные параметры // Бедность в России: государственная политика и реакция населения / Под ред. Дж. Клугман. Вашингтон, Всемирный банк, 1998. С. 160. <22> См.: Власов В. Неполная занятость: защита прав работников // Законность. 1996. N 4. С. 36. <23> См.: Шеломенцев А. Г. Второй передел собственности. Применение законодательства о несостоятельности (банкротстве) // ЭКО. 1999. N 12. С. 3 — 14.
Вскоре в первоначальную редакцию Закона были внесены изменения и дополнения Законом РФ от 15 июля 1992 г. N 3307-1, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288 и Федеральным законом от 27 января 1995 г. N 10-ФЗ <24>. С апреля 1996 г. Закон от 19 апреля 1991 г. стал действовать в редакции Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации». Эти изменения и дополнения были крайне необходимы, так как именно в них обнаружился такой важный показатель характеристики государственной политики в борьбе с бедностью, как своевременное реагирование на перемены, происходящие в обществе и государстве. ——————————— <24> См.: Правовое обеспечение экономических реформ / Отв. ред. Я. Н. Кузмичев, В. Д. Мазаев; Исаев Н. И., Коршунова Т. Ю., Кузминов Я. И. и др. Социальная сфера. М., 2000. С. 58 — 65.
Закон от 19 апреля 1991 г., в частности, предполагал конкретные пути преодоления масштабной бедности: — создание условий быстрого трудоустройства безработных граждан; — проведение и организацию переподготовки и переобучения граждан; — организацию общественных работ и временной занятости безработных. Закон подтверждал многие права граждан, в том числе для тех из них, кто не имел работы и заработка. Они были вправе обратиться в органы занятости населения в целях поиска подходящей работы и др. Он, несомненно, сыграл положительную роль и в снятии остроты проблемы бедности, но многие его нормы довольно скоро перестали соответствовать изменяющимся рыночным правилам <25>. Не случайно федеральные органы исполнительной власти вплоть до 1996 г. неоднократно предпринимали попытки приведения в соответствие основных положений Закона от 19 апреля 1991 г. социально-экономическим реалиям. ——————————— <25> См.: Законодательство по социальной защите различных категорий граждан в Российской Федерации. С изменениями и дополнениями на 1 февраля 1998 г. / Сост. и автор коммент. Л. П. Щуко. М.; СПб., 1998. С. 12 — 13.
К концу 90-х годов в Российской Федерации сложилась общая схема формирования нормативно-правовой базы в социальной сфере, которую А. Д. Узяков, например, свел в шесть взаимосвязанных блоков <26>. Здесь не только укрупненный перечень основных видов социальных обязательств государства, но и базовые федеральные законы, специализированные федеральные законы по конкретным категориям лиц, на которых распространяются социальные обязательства государства, базовое региональное законодательство, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти всех уровней и др. <27>. ——————————— <26> См.: Узяков А. Д. Правовые основы местной социальной политики. СПб., 2004. С. 6 — 7. <27> В. Б. Исаков в статье «Федеральное законодательство: объем, структура, тенденции развития» (Журнал российского права. 1999. N 10) отмечал, что весь массив действующего федерального нормативного законодательства в конце 90-х гг. составлял примерно 60 — 80 тыс. нормативных актов, 75 — 80% из которых были приняты после 1993 г. К 1 января 2000 г. в нормативный массив РФ входило примерно 1,5 млн. актов, из них федеральное законодательство должно было составлять 110 тыс., законодательство субъектов РФ — 580 тыс. и муниципальные акты — 800 тыс., т. е. федеральное законодательство составляло менее 10% общего числа актов.
Какого бы мнения ни придерживались власти относительно эффективности государственных мер борьбы с бедностью в 90-е годы, они были вынуждены учитывать также самые разные предложения и рекомендации по ее преодолению в России со стороны общественных институтов и отдельных граждан. Суммируя их, можно выделить следующие приоритетные задачи государственной политики в этой сфере: — подъем высокими темпами заработной платы, особенно ее минимального уровня <28>; ——————————— <28> См.: Разумов А. А. Работающие бедные в России. М., 2002. С. 65 — 87 и др.
— повышение уровня пенсий не только по возрасту, но и при потере кормильца, по инвалидности и других пособий аналогичного типа, которые прежде всего касались детей <29>; ——————————— <29> См.: Феминизация бедности в России. Макроэкономический анализ феминизации бедности в России. Сб. докладов, подготовленных для Всемирного банка. М., 200. С. 12 — 23 и др.
— всеобъемлющая обязательная система государственного страхования от социальных рисков: потери работы; болезни; старости; утраты кормильца и т. д. <30>; ——————————— <30> См.: Марк С. Фоули, Джени Клугман. Воздействие социальной поддержки: ошибки при распределении помощи // Бедность в России: государственная политика и реакция населения. С. 227 — 229 и др.
— освобождение от подоходного налога заработков, уровень которых не дотягивает до прожиточного минимума (т. е. самых бедных из работающих) <31>; ——————————— <31> См.: Бессокирская Г. П. Стратегии выживания рабочих // СОЦИС. 2005. N 9. С. 49 — 54.
— рост пенсий, перевод накопительной части, ориентированной на далекое будущее, сегодняшним пенсионерам <32>; ——————————— <32> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Пенсионная реформа в России 1990 г.: хорошее начало и печальные результаты // Государство и право. 1998. N 3. С. 20 — 27 и др.
— продуманное использование механизмов перераспределения <33>; ——————————— <33> См.: Лившиц А. Экономическая реформа в России и ее цена. М., 1994. С. 103 — 104 и др.
— развитие малого предпринимательства <34> и др. ——————————— <34> См.: Орлов Я., Шестопал Я. Свет и тени частной торговли // Закон. 1994. N 9. С. 101; Бизнесмен и государство // Закон. 1993. N 10.
Систематизация различных взглядов на государственную политику по борьбе с бедностью позволила нам выделить следующие доминирующие категории бедных в России: а) одинокие пенсионеры и нетрудоспособные граждане, не получающие материальной поддержки от своих родственников; б) бездомные; в) семьи с двумя детьми и более; г) безработные старше 45 лет; д) беженцы; е) работающие только на государственных предприятиях и имеющие низкую заработную плату. На выработку государственной политики борьбы с бедностью в России существенную роль в 1990-е — начале 2000-х годов оказывала такая особенность, как существенные различая в ее уровне между регионами. Так, к концу 1990-х годов разрыв между наиболее (Москва) и наименее (Тува) обеспеченными регионами достигал 6-кратной величины <35>. ——————————— <35> См.: Румянцева Е. Е. Стратегия преодоления бедности. М., 2001. С. 35.
Из других материалов видно, что наиболее высоким уровень бедности все эти годы оставался в республиках Северного Кавказа и Южной Сибири, на Урале и в Забайкалье, отдельных дальневосточных регионах, в Псковской и Оренбургской областях <36>. Относительно невысокий удельный вес бедных семей сохранился в Москве и Санкт-Петербурге, в Нижегородской и Ульяновской областях, в большинстве экспортно-ориентированных (сырьевых и металлургических) регионах <37>. ——————————— <36> См.: Джинин Д. Брейтуейт. Старые и новые бедные в России // Бедность в России: государственная политика и реакция населения. С. 69 — 70. <37> См.: Румянцева Е. Е. Указ. соч. С. 35.
Контрасты в уровне доходов и бедности внутри регионов оказались в исследуемый период не меньше межрегиональных, особенно между крупнейшими и малыми городами, не говоря уже о сельских поселениях <38>. Так, практически до конца 1990-х годов монопрофильные малые и средние города депрессивных отраслей в кризисных регионах отличались максимальным уровнем бедности всех групп населения <39>. Бедность в них носила застойный характер как из-за невыплаты заработной платы и массовой безработицы, так и из-за низкой территориальной мобильности населения. ——————————— <38> См.: Разумов А. Мониторинг бедности в Российской Федерации (состояние, проблемы, направления совершенствования) // Россия: подготовка стратегии борьбы с бедностью: Анализ и методологические подходы. М., 2001. С. 106. <39> См.: Монопрофильные города и градообразующие предприятия: Обзорный доклад / Под ред. И. В. Липсица. М., 2000. С. 61 — 62.
