(Федорова О. Г.) («История государства и права», 2006, N 10)
РЕФОРМЫ 90-Х ГОДОВ И ДЕТСКАЯ БЕДНОСТЬ В РОССИИ
О. Г. ФЕДОРОВА
Федорова О. Г., докторант кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, майор милиции.
Российское общество за всю свою многовековую историю впервые столкнулось со столь масштабным бедствием социального порядка, когда миллионы детей по вине взрослых испытывали в период реформ 90-гг. все фантомы бедности, были лишены семейной и государственной защиты. По данным российского НИСП (Независимого института социальной политики), более 100 тыс. детей России ежегодно попадает в розыск, как ушедшие из дома. К концу 90-х гг. в стране насчитывалось почти 2,8 млн. уличных детей. Доля бездомных детей в общей массе уличных детей по различным данным составляла тогда от 10 до 30%, то есть от 280 до 840 тыс. чел. <1>. Немногие из тогдашних политиков могли признать явное несоответствие социально-правовых инструментов, регулирующих комплекс защитных мероприятий по отношению к детям вообще и детям-сиротам, а также тем, кто остался без попечения родителей в частности <2>. А их было немало. Так, только в одном Санкт-Петербурге в конце 90-х гг. из более чем 860 тыс. детей почти 0,6% находились в стационарных государственных учреждениях как дети-сироты и дети, лишенные родительского попечения. Однако немало детей такого социального опекунства и попечительства со стороны государства было лишено. Неспособность государства обеспечить защиту детям, оставшимся без родительского попечения, делала их уязвимыми и нередко вела к тому, что они оказывались вне поля зрения общества и государства. ——————————— <1> Карлинский И. З. Анализ социального и правового положения бездомных в современной России. СПб., 2004. С. 9. <2> Методическое пособие по организации социальной службы «Ребенок на улице». СПб.: СПб РО РБФ НАН, 2002. С. 4 — 5.
К концу 90-х гг. в правовом регулировании вопросов организации опеки и попечительства со всей силой проявлялись острые противоречия. Главные из них, как считали некоторые практики, были «законсервированы» в сложившейся политике. И это несмотря на то, что разработка и внедрение целевых социальных программ субъектов Федерации, обращенных на развитие систем социального обслуживания семьи и детей, были регламентированы Постановлением Правительства РФ от 20 июня 1992 г. N 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Хотя Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» регламентировал создание в субъектах Федерации учреждений и служб, обеспечивающих комплексную защиту семьи и детей, их появление в стране не приобрело массового характера, а во многих крупных городах России их не было и после 2000 г. Между тем в самом законодательстве, регулирующем вопросы опеки и попечительства, к концу 90-х гг. обнаружилось немало спорных и взаимно исключающих положений. Исходя из логики федерального законодательства, социальная защита детей и семей объявлялась государственной функцией. На это прямо указывала ст. 38 Конституции РФ, согласно которой материнство и детство, а также семья находились под защитой государства. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», в свою очередь, приоритетной областью деятельности органов государственной власти в центре и на местах определял государственную политику в интересах детей. Аналогичный подход к функциям по опеке и попечительству как к государственным функциям был провозглашен и в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159 «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», который определял меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако уже к середине 1996 г. на местах возникла дискуссия из-за того, что вопросы опеки и попечительства якобы были «выведены» из предметов ведения муниципальных образований и, следовательно, являлись исключительно государственными функциями и т. п. Это означало, что существенной корректировке должны были подвергнуться и сопутствующие выполнению этих функций материальные и финансовые средства. В то же время большинство практических работников на местах принципиально возражало против такой схемы, полагая, что социальная защита детей может быть эффективной в России лишь при хорошо организованной системе специальных государственных органов <3>. В разное время к этим аспектам публично возвращались депутаты Государственной Думы А. В. Апарина, Л. Н. Швец, В. К. Кошевой, Е. А. Костерин, Н. В. Кривельская, Э. А. Памфилова и др. Подобное свидетельствовало о том, что к концу 90-х гг. формирование норм права, которые регулировали вопросы социальной защиты населения, происходило все же с учетом новых задач, стоящих перед законодательными органами власти. Уже нельзя было отрицать тот факт, что действующее федеральное и региональное законодательство постепенно приводилось в соответствие с нормами международно-правовых документов о правах граждан в области социальной защиты и что происходило медленное осознание необходимости обеспечения финансово-материальными возможностями осуществления юридически провозглашенных прав граждан в сфере социальной защиты и др. <4>. В данной ситуации большинство предложений с мест сводилось к описанию некоторых элементов характеристики нового законопроекта, предусматривающего внесение изменений главным образом в ст. 34 Гражданского кодекса РФ, а в случае внесения таких перемен и описания возможных изменений в Семейный кодекс РФ, особенно его ст. ст. 77, 121, и др. <5>. Новая редакция п. 1 ст. 34 Гражданского кодекса РФ должна была закрепить функцию по опеке и попечительству как государственную. Такая функция, по мнению авторов этого предложения, осуществлялась бы соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К тому же, как утверждали участники дискуссии, внесенные изменения не требовали дополнительных финансовых затрат, а вызвали бы только перераспределение средств между бюджетами различных уровней в пределах средств, выделяемых на эти цели в составе федерального бюджета и т. п. Но как стало видно уже в начале 2000-х гг., принять такое решение было еще достаточно непросто <6>, а значит, противоречия в действующем законодательстве, регулирующем вопросы опеки и попечительства, сохранялись. ——————————— <3> Нормативно-правовые основы социального обслуживания семьи, женщин и детей: Сборник. Ч. 1. СПб., 2000. С. 5 — 12. <4> Деготь Б. А., Шубина И. И. Российское законодательство о социальной защите населения: Учебное пособие. М., 1996. С. 9. <5> С аналогичными предложениями по изменениям в Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» выступал член Совета Федерации Г. В. Игумнов. <6> Опыт разрешения социальных проблем и кризисных ситуаций / Под ред. А. Л. Зарубина. Нижний Новгород, 2001. С. 20 — 21.
