ФУНКЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ КРИЗИСА РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ 1992 — 1998 ГОДОВ. ОТЗВУКИ ДИСКУРСА
О. Г. ФЕДОРОВА
Федорова О. Г., докторант кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, майор милиции.
Общепризнано, что реформы, начатые в России в 1991 г., проходили под лозунгом «либерализации, приватизации, стабилизации». Их проведение одни эксперты связывали с необходимостью спасения государства от политического и экономического краха <1>, другие — с закономерным процессом смены «военно-промышленного социализма» либеральной моделью развития и т. п. <2>. В любом случае, обществу предлагалась «спасительная» концепция, в которой одна из внутренних функций государства по обеспечению социальной защиты граждан никуда не исчезала, ее лишь следовало, по оценкам всех дискурсантов, прогностически концептуализировать и институциализировать применительно к российским реалиям эпохи начала политических и экономических реформаций. То есть подразумевалось, что в начале реформ у Российского государства будет достаточно ресурсных возможностей, чтобы, реализуя («продвинутую», новую и т. п.) социальную политику, обеспечить такой уровень защищенности общества, который был бы не ниже исходного, существовавшего до 1992 г. Лишь очень немногие аналитики, а вместе с ними и практики-реформаторы объективно оценивали степень реальных угроз, с которыми предстоит столкнуться российскому обществу и государству в ближайшее время, в том числе в плане правового регулирования социальной защиты населения. ——————————— <1> Лавренко И. М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80 — 90-е годы XX столетия). М., 1999. С. 20. <2> Гонтмахер Е. Ш. Социальная политика в России: уроки 90-х. М., 2000. С. 29.
За очень редким исключением многие отечественные правоведы подчеркивали крайнюю опасность «цивилизационных прорывов в интересах процветания россиян» и создания «нового права» по ходу, в контексте, между делом и т. п. И это в обстановке, когда советская государственная система уже испытывала на себе конфликт между нормативно-правовой базой и поведением новых экономических субъектов; заимствование, «пересадку» правовых норм из зарубежных правовых систем; неэффективность права, размывание социальной среды действия права; относительную выгодность правонарушений и др. <3>. ——————————— <3> Правовое обеспечение экономических реформ / Отв. ред. Я. И. Кузьминов, В. Д. Мазаев; Социальная сфера / Н. И. Исаев, Т. Ю. Коршунова, Я. И. Кузьминов, С. Н. Смирнов, Л. И. Якобсон. М., 2000. С. 9 — 11.
Действительно, чрезвычайное обострение социальных проблем началось не в начале 90-х годов и даже не в середине 80-х, а намного раньше. Г. В. Осипов, исследовавший эволюцию социальных приоритетов в Российском государстве в конце XX в., пришел к выводу, что по 24 основным показателям страна к началу 90-х годов вышла за пределы допустимого критического уровня, за которым обычно начинается распад общества и государства, физическая и нравственная деградация человека <4>. Чуть позже, в результате либерализации цен, осуществленной Правительством постсоветской России (2 января 1992 г. — О. Ф.), за чертой бедности оказалось свыше 90% населения страны. ——————————— <4> Осипов Г. В. Россия: национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997. С. 26, 47 — 49.
Пытаясь проанализировать причины кризисного состояния российского общества в этот период, отечественные и зарубежные специалисты выделяли, как им казалось, главные, определяющие из них. Так, Ю. Дмитриев считал: подавляющее большинство граждан России было убежденно в том, что права человека на достойную жизнь в 70 — 80-е годы все же гарантировались в бывшем СССР, и были уверены, что Российское государство не сможет реализовать свою функцию социальной защиты в новых обстоятельствах <5>. ——————————— <5> Дмитриев Ю. О вреде мифологизации процесса реформ в Российской Федерации // Право и жизнь. Независимый научно-популярный журнал. 1995. N 7.
Р. К. Симонян, С. Коэн и другие видели причину в глубоком кризисе финансовой системы страны и сокращении возможностей государства в сфере проведения финансовой, денежно-кредитной, ценовой политики, а следовательно, и реализации функции социальной защиты <6>. ——————————— <6> Симонян Р. Х. Реформы в России 1990-х годов: об аргументах «за» // СОЦИС. 2006. N 6; Коэн С. Провал «крестового похода» США и трагедия посткоммунистической России. М., 2001 и др.
Дж. Клугман и Дж. Брейтуейт полагали, что все произошло из-за разрушения некогда единого экономического и финансового пространства, из-за разрыва хозяйственно-экономических связей и т. п. <7>. ——————————— <7> Джени Клугман и Джинин Д. Брейтуейт. Вступление в общий обзор «Бедность в России: государственная политика и реакция населения» / Под ред. Дж. Клугман. Вашингтон, Всемирный банк, 1998.
Х. Ламперт находит «продуктивной» причину, связанную с сокращением объемов и изменением структуры внешнеторгового оборота <8>, а В. Д. Роик — в сокращении объемов производства в добывающих отраслях промышленности, а также сельскохозяйственного производства, не компенсированном улучшением использования сырья, топлива и материалов <9>. ——————————— <8> Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. М., 1994. <9> Роик В. Д. Свобода или новое рабство: судьба «социального вопроса» в России. М., 1997.
С. В. Степашин и группа его коллег из Счетной палаты РФ указывали на катастрофическое снижение инвестиционной активности во всех сферах экономики при резком сокращении финансовых возможностей инвесторов, которое подорвало материальную основу функции социальной защиты и др. <10>. ——————————— <10> Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 — 2003 гг. (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель раб. группы — Председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин. М., 2004.
Либеральные реформаторы, каковыми себя считали Е. Гайдар, Г. Попов, А. Чубайс и другие, утверждали, что в предреформенный период в России имела место видимость ее воплощения, порождающая у населения ложные ожидания в современных условиях. Тот же Е. Гонтмахер был убежден, что либералы пытались «что-то изменить в основе» <11>. Все это формировало в общественном сознании негативное отношение к советскому социальному механизму, к сложившейся системе социальной помощи и защиты. ——————————— <11> Гонтмахер Е. Уровень жизни: вопреки благим намерениям // Деловой мир. 1993. 25 февраля.
В то же время анализ многочисленных публикаций, интервью и выступлений новых либеральных экономистов и политиков, таких, как А. Шохин, А. Лившиц, Г. Бурбулис, А. Собчак, В. Черномырдин, показал, что четких представлений о системе социальных отношений, социальной политике и приоритетах социально-защитительной деятельности в Российской Федерации в переходный период у правящих кругов не было. Позже некоторые из них признавали, что доктринально российской рыночной экономике в первой половине 90-х годов так и не придали качеств, сообразных социальному государству <12>. ——————————— <12> Лившиц А. Экономическая реформа в России и ее цена. М., 1994. С. 3.
Исследователь Б. В. Ракитский вообще считал, что социальная политика государства в этот период была полностью исключена из приоритетных проблем радикальных реформ <13>. Он был убежден в том, что Российское государство на первом этапе реформ (1992 — 1998 гг.) всецело защищало интересы только одной социальной группы — претендентов на роль крупных частных собственников, постоянно создавало новые социальные риски и не выполняло своей общественно-политической функции обеспечения основ социального перемирия и социальной устойчивости. ——————————— <13> Ракитский Б. В. Концепция социальной политики для современной России. М., 1998. С. 5, 8 — 10.
Правда, в такой запальчивости как-то нужно было прокомментировать конституционное (ч. 1, 2 ст. 19) установление института правового равенства (равноправия) граждан в вопросах государственной жизни на фоне провозглашения Конституцией РФ (1993 г.) России социальным государством (ч. 1 ст. 7). Ведь это означало, что равноправие граждан будет формировать юридические предпосылки для нормативного и практического решения всех вопросов социальной защиты населения. Именно отсюда стали проистекать притязания граждан к государству, его органам по поводу их социального положения, помощи в его улучшении и защиты. Без разъяснений остались также и одни из самых первых нормативных правовых актов, вышедших из недр Правительства РФ, свидетельствующих о социально-защитительных намерениях Российского государства (Постановления Правительства РФ от 19 февраля 1992 г. N 121 «Об утверждении Положения о Республиканском (федеральном) и территориальных фондах социальной поддержки населения и мерах по обеспечению деятельности этих фондов» и от 20 февраля 1992 г. N 109 «Об улучшении материально-технической базы учреждений, предприятий и организаций системы социальной защиты населения»). Не возвращаясь к дискуссии о роли социального государства, уместно лишь напомнить высказывание правоведа С. А. Иванова в этой связи. Он, в частности, писал, что социальное государство «невозможно построить без сформирования социальных рыночных отношений и без специально созданной системы социальной защиты населения, определив в ней роль государства по возможности четче» <14>. ——————————— <14> Материалы дискуссии «Защита прав человека в условиях перехода к рынку» // Государство и право. 1993. N 6. С. 21.
Что же происходило на деле? Что нельзя было не заметить, например, когда анализировалось российское социальное рыночное хозяйство, теория и этика экономического порядка, правовое поле экономических отношений в России в 1992 — 1998 гг.? Прежде всего нельзя было не заметить отсутствия в период начавшихся реформ концептуально сформулированных социальных рыночных отношений, когда о социальной защите населения говорилось лишь в контексте возможного социального взрыва. И это было понятно, потому что начало реформ, как отмечал К. Тотьев, связывалось с максимальным сокращением присутствия государства в хозяйственной и социальной системах <15>. Да и четких представлений о взаимодействии государства и гражданина в этот период также не было <16>, а провозглашение страны социальным государством носило скорее декларативный характер, утверждал, к примеру, М. Лепихов <17>. ——————————— <15> Тотьев К. Государственная и естественная монополии. Взгляд на проблему // Закон. 1995. N 4. С. 60. <16> Социальное государство и защита прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1994. С. 9. <17> Лепихов М. Социальное государство и правовое регулирование социальной защиты населения // Право и жизнь. 2000. N 31. С. 28.
Особенно это было заметно на примере реализации социально-экономических прав человека, закрепленных в ст. 38 — 41 и 43 Конституции РФ, подмечала Т. К. Миронова, указывающая на особые обязанности, возлагаемые конституцией на государство с тем, «чтобы права человека охранялись властью закона» <18>. ——————————— <18> Миронова Т. К. Развитие законодательства о социальном обеспечении: новые подходы // Государство и право. 1995. N 2. С. 42.
Г. А. Коробов, осуществивший сравнительный анализ Конституций СССР (1977 г.), РСФСР (1978 г.) и Российской Федерации (1993 г.), пришел к выводу, что нынешнее государство не занимается широким гарантированием социально-экономических прав, а лишь создает условия для их реализации через структуры государственной власти <19>. Вместе с тем в качестве общей юридической гарантии, заявляет автор, предусматривается право граждан обращаться за защитой этих прав в соответствующие органы (ст. 33 Конституции РФ) и суд (ст. 46). То есть государство не снимало с себя обязанности защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 45). ——————————— <19> Коробов Г. А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1994. С. 9.
С. В. Поленина верно подмечает то обстоятельство, что этого признания было явно недостаточно, потому что органы законодательной и исполнительной власти РФ в начале 90-х годов медленно работали над новым регулированием тех предметов ведения, которые были отнесены Российской Федерацией ст. 71 и 72 Конституции РФ <20>. Она приводила весьма веский аргумент, касающийся проблемы социальной защиты, которая, как и социальное обеспечение, находилась в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72), а регулирование прав граждан на различные виды социального обеспечения (как составляющей всей системы прав и свобод человека и гражданина) находилось в ведении исключительно Российской Федерации. ——————————— <20> Поленина С. В. Федеральные договоры и структура законодательства России // Государство и право. 1993. N 1. С. 3 — 12.
Эти противоречия были настолько очевидными и настолько значимыми при обсуждении проблем совершенствования российского законодательства, регулирующего отношения в сфере социальной защиты, что на них специально обратил свое внимание Президент РФ Б. Н. Ельцин, выступая на Общероссийском конгрессе по правовой реформе <21>. Позже, в конце 90-х годов, специалисты-правоведы отмечали, что для Российской Федерации все эти годы проблема социальной защиты граждан оставалась спорной и противоречивой <22>, особенно если учесть, что в период социально-экономического кризиса 1992 — 1998 гг. социально-рыночные отношения сформированы не были, а именно они создавали, по мысли Ю. А. Тихомирова, предпосылки обеспечения подлинных социально-экономических прав граждан страны <23>. ——————————— <21> Речь Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина на Общероссийском конгрессе по правовой реформе // Российская юстиция. 1996. N 5. С. 3. <22> Путило Н. В. Социальные права граждан и законодательство // Журнал российского права. 1998. N 8; Сафронов В. Н. Социальное законодательство США (историко-правовые аспекты) // Государство и право. 1999. N 1 и др. <23> Тихомиров Ю. Правовое регулирование сферы экономики субъектами Федерации // Право и экономика. 1994. N 21 — 22. С. 145 — 147; Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5.
Правительство Российской Федерации, исполнительные и законодательные органы субъектов Федерации настаивали на том, что реальные экономические возможности государства в 1992 — 1998 гг. могут обеспечить лишь минимальные социальные гарантии. М. Б. Попова довольно точно заметила, что властные структуры в этот период вполне устраивал узкий подход к пониманию содержания и направленности социальной защиты населения со стороны государства. По ее оценке, уже в 1992 — 1994 гг. в официальных кругах вместо применяемого ранее термина «социальная защита» стало вводиться понятие «социальная поддержка», что не могло не означать смену курса российского руководства по вопросам социальной защиты <24>. ——————————— <24> Попова М. Б. Социальная дифференциация и бедность населения. Петрозаводск, 1998. С. 104.
Нет необходимости детально объяснять, что понятие «социальное обеспечение» не являлось адекватным понятию «социальная защита». К тому же можно вполне согласиться с мнением С. В. Кадомцевой, обосновавшей положение, что социальное обеспечение отражало в себе одну из «форм развития института социальной защиты, где преобладали принципы непосредственно государственной организации социальной защиты с очень ограниченным использованием» <25>. ——————————— <25> Кадомцева С. В. Социальная защита населения. М., 1999. С. 49.
Таким образом, практически все 90-е годы у Российского государства отсутствовала общая программа социальной политики, механизмы реализации которой неминуемо вызвали бы к жизни по-настоящему обновленческий процесс в законодательной сфере. Скорее всего, более ускоренно произошла бы ревизия «наличного» законодательства, регулирующего социально-экономические аспекты, стала возможной приостановка процедуры «выдавливания» права из регулятивного поля и т. п. Лучший вариант виделся в отделении правовых норм, которые определяющим образом воздействовали на формирование социальных рыночных отношений и социально-защитительной сферы от тех, которые влияли на них слабо, и особенно от тех, которые в массовом порядке нарушались как по причине своей неосуществимости, так и в силу отсутствия эффективного механизма реализации. Дискурс, в котором с разной степенью включенности участвовали специалисты различных отраслей знаний: юристы, социологи, политологи, экономисты, философы и историки, продолжавшийся все эти годы, в значительной степени был услышан властными структурами различных уровней, но, к сожалению, с заметным опозданием. Важные системообразующие документы социального характера, способствующие реализации государством функции социальной защиты в один из самых сложнейших периодов истории российской государственности (1992 — 1998 гг.), были нацелены не на длительную перспективу, а на решение чрезвычайных задач.
——————————————————————
Вопрос: Сотрудница хочет прервать отпуск по уходу за ребенком (ребенку 8 месяцев) и на один месяц выйти на работу. А затем снова вернуться в отпуск по уходу за ребенком. Не будет ли это нарушением трудового законодательства? Если нет, то как это правильно оформить? И как правильно начислить пособия за то время, когда сотрудница будет работать, и за то время, когда она снова будет в отпуске? («Право и экономика», 2007, N 5)
Вопрос: Сотрудница хочет прервать отпуск по уходу за ребенком (ребенку 8 месяцев) и на один месяц выйти на работу. А затем снова вернуться в отпуск по уходу за ребенком. Не будет ли это нарушением трудового законодательства? Если нет, то как это правильно оформить? И как правильно начислить пособия за то время, когда сотрудница будет работать, и за то время, когда она снова будет в отпуске?
Ответ: В соответствии со ст. 256 ТК РФ по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет. Этот отпуск она может использовать полностью или по частям, т. е. она может подать заявление и прервать отпуск, на месяц выйти на работу и снова подать заявление о предоставлении отпуска. Полагаем, что нарушения трудового законодательства в этом случае не будет при наличии соответствующих заявлений работницы и приказов по организации. Порядок и сроки выплаты пособия по государственному социальному страхованию в период указанного отпуска определяются федеральными законами. Эти вопросы находятся в компетенции Фонда социального страхования. Вместе с тем, по нашему мнению, в период временного прекращения отпуска (на период работы) пособие выплачиваться не должно. По заявлению женщины во время нахождения в отпуске по уходу за ребенком она может работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию. Так как ст. 93 ТК РФ не содержит ограничений по времени сокращения нормальной продолжительности рабочего времени для получения неполного рабочего дня (смены) или неполной рабочей недели, то работнице достаточно сократить нормальную продолжительность рабочей недели, к примеру, на час (а не временно прекращать отпуск), чтобы получать пособие по государственному социальному страхованию.
