(Кирилловых А. А.) («Законодательство и экономика», 2010, N 7)
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ НОРМ О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
В статье юрисконсульта Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподавателя Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) А. А. Кирилловых проводится анализ действующей нормативной базы, касающейся вопросов социальной защиты граждан. Автор показывает технические проблемы формирования отдельных правовых институтов, отражения их в социальном законодательстве, предлагает пути систематизации накопленного опыта правового регулирования отношений по социальному обеспечению.
В соответствии со статьей 7 Конституции РФ 1993 г. <1> Российская Федерация провозгласила себя социальным государством, проводящим политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социально ориентированная экономика, целью которой выступает удовлетворение потребностей человека в материальных и духовных благах, социальное развитие становятся приоритетом государственного строительства страны в ближайшей перспективе. Гарантии социальной защиты граждан находятся в сфере этих приоритетов, что находит отражение в нормах действующего законодательства и в положениях Основного Закона. ——————————— <1> Российская газета. 1993. 25 дек.
Положения Конституции РФ о социальной направленности Российского государства обеспечиваются конкретными правовыми регуляторами как на конституционном уровне, так и на уровне специальной правовой базы, имеющей в основном охранительно-защитный характер и принятой в развитие конституционных установлений. Согласно статье 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Социальное обеспечение — одно из основных направлений развития любого демократического, правового государства. Мировая практика моделей социальной защиты определяется либо высокой ролью государства в процессе регулирования механизмов социального управления, либо меньшей степенью государственного вмешательства в социально-экономические процессы, отражающие неолиберальный подход в установленной сфере. Россия, постепенно входящая в систему рыночной экономики, активно воспринимает новые вызовы построения социальных связей на основе взаимодействия общества и государства. Публичные функции в этой сфере должны обеспечивать развитие самостоятельных институтов гражданского общества, учитывая приоритеты социального государства. Полноценное развитие законодательства в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, безусловно, является одним из направлений по реализации социальной политики <2>. ——————————— <2> Социальная политика — проводимая государством политика, курс действий в отношении осуществления социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов. См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006.
При этом в законодательстве различаются виды социальной защиты в зависимости от условий и форм (натуральной или денежной) и порядка предоставления, категорий граждан, подлежащих социальной защите, и т. п. В связи с этим прежде всего следует обратить внимание на вопросы технического нормотворчества, имеющие непосредственную связь с формированием социальной сферы в либеральном формате. Основные изменения последнего времени в сфере обеспечения социальных функций государства и модернизации системы социального обслуживании сопровождались необходимостью приведения нормативно-правовой базы в соответствие с целями реформирования социального сектора. В числе основных направлений в этой сфере явились положения Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, установившего «монетизацию» льгот для соответствующих категорий граждан. В целях приближения государственных социальных услуг к потребителю, обеспечения их адресного характера и более эффективного использования финансовых ресурсов некоторые виды натуральной помощи были заменены денежной компенсацией. В рамках таких новелл были проведены изменения в законодательство о социальном обеспечении, нормы которого претерпели важные технические изменения, оказавшие принципиальное влияние на их содержание. В частности, по тексту отдельных статей слова «социальной защиты» заменены на слова «социальной поддержки»; «льготы», «льготы и компенсации» — на «социальные гарантии». Кроме того, внесены некоторые изменения в конструкции нормативных положений. Результаты корректировки положений законодательства нашли свое обобщенное выражение и в наименовании глав (разделов) соответствующих законов, определяющих с 1 января 2005 г. не меры «социальной защиты», а меры «социальной поддержки». Однако в этой части до сих пор страдает и терминология нормативных актов, которые одну и ту же, по сути, социальную услугу определяют в одном случае как «социальную защиту», а в другом — как «социальная поддержка». Соотношение этих двух на первый взгляд фактически равнозначных по содержанию терминов приводит в итоге к различным толкованиям. Косвенным подтверждением сказанного может служить обозначенная законотворческая практика, которая в связи с принятием Закона N 122-ФЗ породила волну изменений в законах, где наименования институтов и наименования норм, содержащие слова «социальная защита», заменены на «социальную поддержку». Правда, действия законодателя в этой части нельзя назвать последовательными, поскольку начатая работа по технической «инвентаризации» норм так и не была полностью завершена. В ряде нормативных актов сохранились изначально принятые формулировки и обозначения. Попробуем определить понятие социальной поддержки, вокруг которого развернулась активная законотворческая деятельность. Социальная поддержка — это система мер, обеспечивающая социальные гарантии отдельным категориям граждан. В целях реализации социальных гарантий граждан законодательство о социальном обеспечении к такой системе мер, как правило, относит установление особых условий труда (повышенная оплата, сокращенная продолжительность рабочего времени), медицинское обслуживание, обеспечение лекарственными средствами, предоставление санаторно-курортного лечения, выплата пособий по временной нетрудоспособности, предоставление служебных жилых помещений, меры поддержки при возникновении профессиональных заболеваний и т. п. В каждой сфере социального обеспечения совокупность норм о конкретных мерах защиты формируется в социально-охранительный институт, имеющий собственную сферу регулирования. Мы сознательно отступим от рассмотрения всех вопросов социального обеспечения, которое охватывает пенсии, пособия и иные социальные выплаты. Это отдельный и весьма значительный пласт нормативной базы в действующем законодательстве. Не будем отрицать, что социальное обеспечение формирует широкий комплекс общественных отношений, но в рамках этих отношений следует определить, на наш взгляд, наиболее проблемные моменты, связанные в первую очередь с построением системы нормативных актов о социальном обеспечении и структуры самого нормативного материала. Для начала следует выделить принципы построения законодательства о социальном обеспечении. Законодатель предпочитает формировать социально-правовую базу, во-первых, по принципу разграничения отдельных видов социальных гарантий, что отражается в некоторых нормативных актах. К их числу можно отнести, например, Федеральные законы от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ «О социальных гарантиях граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» <3>, от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» <4>, от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» <5>, от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <6> и т. п. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 128. <4> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 349. <5> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1993. N 16. Ст. 551. <6> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.
Во-вторых, законодателем выделены виды отдельных направлений в рамках защитно-правовых механизмов. К такому критерию отражения правовой базы тяготеют Федеральные законы от 15 мая 1991 г. N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» <7>, от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» <8>, от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» <9>, от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» <10> и др. ——————————— <7> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699. <8> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 5850. <9> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. <10> СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3033.
В основе выбранных законодателем критериев формирования нормативной базы отсутствуют принципы ее построения, происходит хаотичное увеличение нормативных актов. Не лучшим образом ситуация обстоит и в других социально значимых областях общественной жизни, например медицине или образовании. За период с 1991 г. в Российской Федерации были приняты Федеральные законы, посвященные различным аспектам медицинской деятельности: от 28 июня 1991 г. N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» <11>, от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» <12>, от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека» <13>, от 9 июня 1993 г. N 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» <14>, от 22 июля 1993 г. N 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <15>, от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» <16>, от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ «О лекарственных средствах» <17>, от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <18>, от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» <19>, от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» <20>. ——————————— <11> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920. <12> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913. <13> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 62. <14> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1064. <15> СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212. <16> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219. <17> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006. <18> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650. <19> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2681. <20> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141.
Между тем отмеченный пласт медицинского законодательства характеризуется однородной структурой формирования нормативных актов, избирательным характером, что свидетельствует о необходимости дальнейшего развития нормативной базы. Незавершенность законодательства о здравоохранении дополняется отсутствием принципов системы построения нормативных актов в данной сфере. Кроме того, в систематизации нормативного материала об охране здоровья граждан следует соблюдать пропорцию частного и публичного, что не всегда воспринимается законодателем <21>. ——————————— <21> Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. 2007. N 1.
Законодательство о здравоохранении определяет права пациентов в отдельных направлениях медицинской деятельности (трансплантология, психиатрия и т. п.), что связывается с более широким пониманием права на охрану здоровья, связанную как с предупреждением, так и с лечением заболеваний, и это определяет важнейшие социальные задачи цивилизованного демократического государства <22>. ——————————— <22> См.: Правовые основы здравоохранения в России / Под ред. Ю. Л. Шевченко. М., 2001. С. 3 — 5.
Несмотря на призывы учитывать отечественную и мировую практику регулирования отношений в области охраны здоровья <23> идет активное реформирование отрасли здравоохранения, которое сопровождается множеством законопроектов, насчитывающих сегодня около 120. В их числе особое значение приобретают законопроекты «О здравоохранении в Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лекарственных средствах»; «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи»; «О медицинских изделиях», «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации». ——————————— <23> См.: Герасименко Н. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. N 2. С. 5.
В формировании системы здравоохранения законодателем тем не менее не учитываются современные тенденции развития социальных отраслей. Наряду с государственной и муниципальной активно формируется и частная система здравоохранения, требующая целостного правового регулирования. Несмотря на то что закрепленные в Конституции РФ и Основах законодательства РФ об охране здоровья принципы развития здравоохранения создали основу для принятия целого пакета отдельных законов, действующая правовая база нуждается в серьезном пересмотре и восприятии базовых нормативных установок <24>. ——————————— <24> См.: Никульникова О. В. Государственное управление здравоохранением в России. Энгельс: Регион, 2001. С. 78.
Отсутствие закона «О здравоохранении в Российской Федерации» рассматривается в качестве основной причины, что вполне справедливо, возникновения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, а кроме того, сдерживающего фактора для полноценного развития региональных актов о здравоохранении <25>. ——————————— <25> См.: Ерохина Т. В. К вопросу о проблемах правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1.
Такие нормативные акты, как представляется, необходимы, поскольку составляют основу (базу) для формирования стройной и продуманной системы нормативных актов. Тем не менее законодательство о системе здравоохранения требует учета стратегических приоритетов формирования правового поля, адекватного современному этапу развития страны. В числе определения основных контуров совершенствования нормативной базы предлагается, в частности, принятие законов: «О профессиональной врачебной деятельности в Российской Федерации» (включая правовые механизмы страхования рисков); «О системе государственного медицинского страхования, финансирования здравоохранения и медицинской деятельности в Российской Федерации»; «О внесении дополнений и исправлений в пункт 2 статьи 41 Конституции РФ» в части разделения системы здравоохранения на государственную, муниципальную и частную; «О правах и ответственности пациентов в Российской Федерации»; «О медицинской и фармацевтической рекламе в Российской Федерации» <26>. ——————————— <26> См.: Носков Б. П., Брусник Е. В. Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспечение национальных проектов в сфере образования // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1.
Кроме того, медицинская помощь может рассматриваться как составная часть социального обеспечения, включая особые гарантии в законодательстве в части социального пакета услуг в отношении отдельных категорий граждан. Так, статья 28 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан гарантирует гражданам, проживающим в районах, признанных в установленном законодательством порядке экологически неблагополучными, обеспечение иммунобиологическими препаратами и изделиями медицинского назначения на льготных условиях. Как представляется, отмеченные проблемы законодательства о здравоохранении во многом созвучны с проблемами социального законодательства, где весьма значительное число нормативных актов не имеют должного правового эффекта, а необходимые документы не успевают за общим потоком правовой информации. Основой любой реформы законодательства выступает изменение экономической формации, преобразование которой в настоящий момент определяет преобладание рыночных отношений и развитие открытой экономики. Такие мероприятия неизбежно требуют гармонизации национального законодательства с нормами международного права. В свете обозначенных проблем нелишним будет обратить внимание на методы их решения, в числе основных из которых выступает систематизация законодательства. Систематизация законодательства — упорядочение нормативных правовых актов, приведение их в согласованную, взаимоувязанную систему по отраслям законодательства, позволяющую провести максимально полный учет нормативных актов в целях информирования заинтересованных лиц о действующих правовых нормах <27>. ——————————— <27> См. Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26 января 2001 г. N 10 «Об утверждении Инструкции о порядке ведения фондов правовой информации в системе судебного департамента».
Наряду с материальными и социальными условиями жизни общества содержание системы законодательства определяет сущность самого государства, определенный этап исторического развития, характеризующий политический строй и структуру важнейших государственных функций. Органическое свойство законодательства, определяющее практику его систематизации, характеризует и явление, и процесс его развития. В литературе под системой законодательства предлагается понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые, исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач, обладают согласованностью действий и внутренним единством <28>. ——————————— <28> См.: Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М.: Инфра-М-Норма, 1997. С. 318; Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328.
Роль теории в определении подходов к систематизации трудно переоценить. Она, безусловно, занимает основное место в ряду аргументов и инструментария при оценке и сопоставлении применимости конкретных форм систематизации нормативной базы в соответствующей сфере. Сама же систематизация дает целостное представление о праве в его статике и динамике, что важно для учета его поступательного развития. Системность как качество законодательства оценивается специалистами через эффективность его применения в процессе воздействия на общественные отношения и одновременно характеризует развитие правовой системы через деятельность по упорядочению нормативного материала <29>. ——————————— <29> См.: Пиголкин А. С. Теория государства и права: Учебник. М.: Городец, 2003.
Потребность систематизации законодательства (как совокупности нормативных актов) связывается с классификацией правового материала в целях обеспечения его доступности и удобства пользования субъектами и правореализации <30>. ——————————— <30> См.: Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007.
Наряду с существующими формами систематизации особое место занимает консолидация <31> законодательства, рассматриваемая учеными как подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу <32>. ——————————— <31> Консолидация — это форма систематизации, в процессе которой десятки нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. <32> См.: Пиголкин А. С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003.
Вполне справедливо отмечается тесная связь консолидации с ревизией норм, осуществление которой происходит фактически постоянно <33>. ——————————— <33> Богдановская И. Ю. Особенность систематизации в странах общего права // Право и политика. 2007. N 7.
Укрупненный нормативный акт, создаваемый при консолидации различных актов, является результатом своеобразного вида правотворчества, поскольку признается и утверждается в качестве нового, самостоятельного источника права. Тем не менее такой нормативный «продукт», как правило, не привносит новых норм, не меняет содержания правового регулирования, что, на наш взгляд, значительно обедняет работу законодателя в части функциональной эффективности создаваемого нормативного акта. Например, практика законотворчества англосаксонской системы права, представленная в виде немногочисленных кодексов, составляет компиляцию законов и прецедентов <34>, что обобщает накопленный опыт, консолидируя весьма обширную судебную практику. Поэтому такие акты, названные кодексами, в отличие от европейских кодексов представляют собой консолидированные нормативные акты по характеру, структуре и юридической технике. ——————————— <34> Богдановская И. Ю. Указ. соч.
В отличие от консолидации, например, кодификация законодательства в общем виде представляет его коренную переработку с разработкой новых норм и принципов законодательства, адаптированных под вызовы времени и ход общественных отношений. Поэтому более эффективным, с нашей точки зрения, является использование элементов кодификационной работы, способной отразить также правовые институты, не нашедшие должную регламентацию в действующем правовом массиве. Консолидация нормативных актов с оттенками их кодификации определяет нормативный метод, способствующий компактному закреплению сформированной совокупности нормативных актов с элементами обеспечения их согласованности, устранения дублирования, пробелов и коллизий. Большую помощь в этом могла бы оказать и практика, способная оценить проблемы законодательства и дать направления, поле деятельности законодателю. В потребности систематизации законодательства, как правило, заложены основания для его дифференциации и отраслевого обособления, что зачастую служит аргументом в пользу создания отдельного, кодифицированного нормативного акта. Отрасль законодательства выступает элементом его системы, отражающим совокупность изданных от имени государства нормативных актов, объединенных по какому-либо определенному предмету регулирования сходных общественных отношений. Учет принципа системности в работе по совершенствованию структуры законодательства и его норм отражает одно из главных свойств права и его предназначение, независимо от исторической, или социальной, или экономической ситуации в обществе. Формирование завершенных нормативных актов основывается на принципах единства исторического и логического, выделяемых в качестве важнейших моментов диалектической связи функций права <35>. Действительно, законодатель должен учитывать предыдущий опыт развития права, его объективных форм, принципов становления нормативной базы и одновременно логику перспектив его развития, соотношения действующей правовой действительности с практикой ближайшего будущего. ——————————— <35> См.: Палазян А. С. Принципы систематизации функций права // Юридический мир. 2009. N 2.
Только создание нормативных актов на «опережение» хода общественных отношений, постоянно усложняющихся количественно и содержательно, признается в качестве идеальной модели, к которой должен стремиться законодатель. Специалисты давно указывают на ретроспективность норм (т. е. отражающих отношения уже возникшие и действующих в данный момент) в некоторых сферах российского законодательства <36>. ——————————— <36> См.: Лавров М. В. О проблемах развития правового регулирования в сфере корпоративных отношений и корпоративного контроля // Юрист. 2006. N 9.
Не случайно отдельные ученые отмечают: например, в рамках образовательного права законодатель действует только под влиянием «ситуационной логики», что увеличивает его коллизионность, учитывая подзаконный характер нормативно-правового массива <37>. ——————————— <37> Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. N 1. С. 18.
Попутно отметим: в сфере образования, где уже давно ведутся разговоры об острой потребности систематизации законодательства, ее оформляющего, такая форма систематизации, как консолидация, остается без внимания в нормотворческой практике, что справедливо ставится в упрек законодателю <38>. ——————————— <38> См.: Козырин А. Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства. Т. 3. 2008 (декабрь). Вып. 2.
Разбросанность норм образовательного права, представляющего, кстати, весьма существенный пласт социального законодательства, фактически парализует работу по приведению в систему образовательного законодательства. Соглашаясь с обоснованными претензиями ученых, в свою очередь, отметим, что консолидация образовательных норм могла бы служить промежуточным этапом на пути к созданию полноценного кодифицированного акта в образовании (Кодекса об образовании). Консолидация, как представляется, позволяет объединить нормативный материал, а кодификация поможет его целенаправленно переработать. Мы не будем отрицать, что Законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» являются системообразующими актами в образовательной сфере, представляющими ось, вокруг которой вращаются многочисленные нормативные документы, как правило, инструктивного характера. Однако в большей степени указанные Законы служат индикаторами проблемных мест в правовой базе образования, поскольку их содержанием не охватывается значительная часть именно образовательных отношений, недостаток отражения которых активно компенсируется инструктивными документами. Определенная «инвентаризация» именно таких документов (писем, инструкций, положений) с обобщением практики заложенного в них правового регулирования в одном или нескольких актах была бы весьма полезна. Такая работа на начальном этапе кодификации могла бы перерасти в упомянутых образовательных Законах в самостоятельный раздел (главу), посвященный регулированию образовательных отношений. Часть из актов образовательного законодательства (к которому уже традиционно относят и различные письма, инструкции и директивы) касается вопросов, предоставляющих различного рода льготы и меры социальной поддержки участникам образовательных правоотношений. Это, на наш взгляд, лишний раз подтверждает административно-хозяйственный характер образовательных законов, в которых не оставлено место для регулирования социальных отношений, даже с учетом ряда норм, охватывающих (заметим: весьма поверхностно!) такие отношения. Их перенесение в специализированный акт, наряду с аналогичными институтами других законов, позволило бы значительно «расчистить» нормативный материал сообразно предмету их регулирования. Однако все не так просто. Мнения специалистов уходят достаточно далеко, выдвигая на первый план административно-хозяйственную природу образовательных норм. На таком характере образовательного законодательства, как правило, настаивают и ученые <39>, возводя его, правда, в некоторых случаях в подотрасль административного права <40>. При этом все же ключевым принципом обособления институтов образовательного законодательства от административно-правового регулирования выступает сокращение его объема за счет исключения из традиционной особенной части конкретных сфер государственного управления <41>. ——————————— <39> См.: Козырин А. Н. Указ. соч. <40> Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. Воронеж, 1998. С. 313. <41> Самсонов В. Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа. Харьков, 1991. С. 79, 80.
Такие механические движения в сформированной системе, на наш взгляд, недопустимы и требуют основательной проработки. Рассуждая в подобном ключе, можно наряду с образовательной сферой обособить и другие области общественных отношений. В результате такого нормативного отпочкования целые массивы (блоки) управленческих норм о культуре, науке и т. п. не просто поменяют «прописку», а вынуждены будут образовать самостоятельную отрасль законодательства. Еще в советский период среди ученых отмечался обратный эффект систематизации, в любом случае не позволяющий достичь исчерпывающего законодательного регламентирования <42>. ——————————— <42> Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962. С. 88, 89.
Такое мнение, хоть и отчасти, разделяет профессор Е. А. Суханов, который создание новой отрасли так называемого образовательного права называет мало научно обоснованным <43>. ——————————— <43> Научные труды Российской академии наук. Вып. 2. Т. 2. С. 763.
Создание кодекса об образовании лишь только на потребности выделения своей специфики вряд ли может найти поддержку у большинства специалистов. В качестве оснований могут и должны выступать более веские аргументы. Некоторые специалисты в отдельных отраслях являются противниками резких колебаний в правовой системе, которые ощущаются в виде принятия новых системообразующих нормативных актов. Кроме того, в противовес здравому смыслу (судя по количеству принимаемых нормативных актов) определяется современная законотворческая практика, что подтверждает критика тотального законодательного регулирования <44>. Увлечение нормотворчеством, по справедливому утверждению Ю. А. Тихомирова, дает основания усомниться в эффективности деятельности законодателя и порождает серьезные проблемы в различных областях, в том числе, например, в сфере управления <45>. ——————————— <44> См.: Экштайн К. Основные права и свободы: Учеб. пособие. М.: NOTA BENE Медия Трейд Компания, 2004. С. 27 — 33. <45> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007.
Однако в числе аргументов если и не коренной переработки, то существенного изменения правового регулирования все чаще видятся динамичные социально-экономические процессы, которые как объективные причины (например, переходное состояние общества) подстегив аются отсутствием надлежащей систематизации <46>. ——————————— <46> См.: Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2007.
В дореволюционной литературе систематизация, например, общественного права связывалась неизбежной потребностью «коренного пересмотра и совершенной переработки» <47>. ——————————— <47> Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875. С. 157.
В науке не без оснований определяются и элементы, характеризующие и сопровождающие правотворческие процессы. В силу своей природы и функции, как полагает Л. Б. Тиунова, система актов должна развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости и целостности, в ней следует отражать оптимальные условия для стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности <48>. ——————————— <48> Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. С. 55, 56.
Система законодательства как множество взаимосвязанных элементов формируется по мере развития политико-правовой общественной жизни. Система законодательства ранее представляла построение нормативных актов по отраслевому и комплексному признакам в зависимости от компетенции издавших их органов, содержания и структуры норм <49>, при этом вопрос о первичности акта или норм, содержащихся в нем, в элементах системы законодательства не получил должного ответа <50>. ——————————— <49> Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971. С. 64. <50> Система советского законодательства. М., 1980. С. 9.
В связи с этим нелишним будет напомнить, что нормативные предписания, содержащиеся в рамках формализованного документа, представляющего форму объективации права, являются составной частью системы права, если не противоречат другим нормативным предписаниям, в каком бы виде они ни были представлены. Отметив проблемы развития нормативной базы в здравоохранении и образовании, все же вернемся к сфере социального обеспечения, где существуют пересекающиеся и во многом аналогичные с обозначенными выше проблемы. В литературе в дополнение к обозначенному нами большому объему нормативного материала справедливо отмечается изобилие нормативных актов о социальном обеспечении, фактически утративших юридическую силу, что становится заметным и в практике создания кодификационных актов. Принятие новых законов не охватывает весь предмет их правового регулирования, что ведет к их неполноте, пробельности и трудностям в правоприменении. Такие аргументы ставятся, например, Ю. В. Вавилиной в поддержку принятия Кодекса социального обеспечения, который позволит устранить отмеченные недостатки. Временный характер актов о социальном обеспечении во многом определяется их подзаконным характером, а также периодической сменой их содержания <51>. Такие проблемы можно обнаружить и в других областях правового регулирования. В качестве основания для систематизации, например, банковского законодательства С. В. Рыбакова видит большое число законов, оформляющих банковскую сферу <52>. ——————————— <51> См.: Баранов В. Н., Толстик В. А. Кодификационный процесс и результат (Международная научно-практическая конференция «Кодификация законодательства: теория, практика, техника», Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) // Журнал российского права. 2009. N 4. <52> Рыбакова С. В. К вопросу о систематизации банковского законодательства // Банковское право. 2006. N 2.
Громоздкость нормативной базы без ее фундаментального пересмотра подкрепляется копированием целых правовых институтов при принятии аналогичных по предмету регулирования законов. Ярким примером нагромождения и единообразной законодательной практики является конструирование норм о юридической ответственности за нарушение требований медицинского законодательства. Такие нормы (положения) содержатся, в частности, в статье 24 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», статье 16 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», статье 16 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов», статье 50 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», главе VII Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», статье 27 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РСФСР», разделе IV Закона РФ «О трансплантации органов и (или) тканей человека», статье 59 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». В литературе при этом справедливо указывается: конкретные виды и размеры ответственности закреплены далеко не в каждой из названных выше норм (разделов), а многие из них содержат просто оговорку <53>. ——————————— <53> См.: Чашин А. Н. История, состояние и перспективы кодификации медицинского законодательства России // Медицинское право. 2007. N 1.
Здесь мы можем отметить не только дублирование и параллельность норм, но и их отсылочный характер, что еще в большей степени затрудняет применение законодательства. Параллельно действующие нормы идентичного содержания можно обнаружить в большинстве актов как отмеченного медицинского, так и законодательства о социальном обеспечении. Следующим аспектом рассматриваемой проблемы является общая концепция социального обеспечения. Российская модель регулирования социальных функций государства в известной мере отличается от западных аналогов. В Германии, например, в качестве отдельной подотрасли трудового права выделено право социального обеспечения. При этом единые принципы построения правовой системы обособили социальное право в отдельное структурное образование, которое, в свою очередь, нашло закрепление в Социальном кодексе. Германский опыт регулирования, несомненно, можно считать полезным примером систематизации нормативных актов в социальной сфере. Следует, однако, подчеркнуть: в качестве оснований для создания кодифицированного акта германский законодатель руководствовался тесной связью трудовых и социально-экономических прав работников. Перерасти в полноценный и самостоятельный акт социально-экономическим правам и гарантиям позволил, на наш взгляд, избыточный удельный вес нормативных актов о социальном обеспечении. Практика германского законодательства до недавнего времени была схожа с российской правовой традицией современного нормотворчества, когда многочисленные нормативные акты, принимавшиеся даже без четкого выделения предмета своего регулирования, сопровождались дублированием, коллизиями нормативной базы, составлявшей законодательство о социальном обеспечении. Постоянным спутником их были противоречивость и, естественно, сложность практического применения. Как представляется, предмет права социального обеспечения, по крайней мере в России, в настоящий момент уже выходит за рамки трудоправовых отношений. Это уже не просто совокупность материальных норм о конкретных видах социальных благ, а также механизм их реализации. Такая точка зрения встречается и в литературе при обосновании механизма финансовых отношений в социальной сфере. В связи с этим право социального обеспечения, как полагает С. В. Запольский, включает в себя правовой режим назначения и выплаты пенсий и пособий, что служит основанием возникновения соответствующих финансовых обязательств между пенсионными фондами, органами социальной защиты и гражданами <54>. ——————————— <54> Запольский С. В. Наука финансового права — от статики к динамике // Финансовое право. 2008. N 9.
Следует все же указать на ряд принципиальных моментов, отражающих российский опыт и проблемы современной правовой основы обеспечения социальной функции государства, так тесно переплетающейся с регулированием права каждого гражданина на социальное обеспечение. Некоторые отношения, связанные с социальной защитой граждан, изжили себя с течением времени, появились новые, обособление и закрепление которых еще предстоит сделать законодателю. Развитие и одновременно усложнение системы социального обеспечения происходит за счет появления новых видов социальной поддержки, например, интенсивного и всестороннего развития социального страхования. На смену патернализму государства в различных сферах общественной жизни приходят рыночные начала, отражающие в современном экономическом укладе элемент общественного участия в заботе о своих членах (гражданах). На этом фоне финансовая основа (страховая или нестраховая) социального обеспечения выступает в качестве основного разграничителя в предоставлении материальных благ и для создания системы иных элементов, с помощью которых смогут получить реализацию нормы о социальном обеспечении. Формирование норм, регулирующих отношения по предоставлению обществом своим членам материальных благ в случаях наступления социальных рисков, видится некоторым авторам в качестве предпосылок возникновения социального права как новой и самостоятельной отрасли права <55>. Как представляется, вопросы должного регулирования социального страхования также не должны обойти стороной внимание законодателя. ——————————— <55> См.: Жильская Л. В. Социальное государство с точки зрения права // История государства и права. 2006. N 1.
Именно направленность законодательства (в существующем его объеме), определяющая его социальную сущность, позволяет ученым выделять социальное законодательство, включая в него нормы различных отраслей права, либо большие массивы норм однородного предмета регулирования <56>. ——————————— <56> Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4.
На примере законодательства о социальной защите инвалидов специалисты отмечают достаточно широкую компетенцию по регулированию данной сферы в федеральных законах, представляющих различные отрасли права (государственного, муниципального, права социального обеспечения), что создает ощутимые трудности в работе по систематизации социального блока правовых норм. Добавляют проблем смежные нормативные отраслевые акты о здравоохранении, образовании, труде, занятости указанных категорий граждан <57>. ——————————— <57> См.: Свинцов А. А., Радуто В. И. Социальная защита инвалидов. Десятилетний опыт регулирования // Социальное и пенсионное право. 2006. N 4.
Такое взаимопроникновение норм различных отраслевых актов в части социальных норм значительно усложняет и работу законодателя. Их анализ неизбежен и требует последовательных действий. С другой стороны, в ряде нормативных актов, имеющих, на наш взгляд, принципиальный характер в силу закрепления, например, механизмов финансирования мероприятий по социальной поддержке граждан, имеются технические проблемы в используемой терминологии. Так, бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ <58>) в мероприятия по социальному обеспечению граждан включает социальные выплаты гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (ст. 74.1) <59>. ——————————— <58> Российская газета. 1998. 12 авг. <59> Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения (ст. 74.1).
При этом вторая часть указанной нормы исключает меры социальной поддержки населения из таких видов финансовых обязательств, как пенсии, пособия и другие социальные выплаты. Иначе говоря, законодатель косвенно разграничил денежные (материальные) формы социального обеспечения и фактически обособил меры социальной поддержки населения, признавая натуральный характер их предоставления. Нормативные акты содержат также и механизмы осуществления социально-охранительной деятельности, полномочия компетентных органов в установленной сфере предоставления отдельным категориям граждан набора социальных услуг. Нелишним, на наш взгляд, будет отметить Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» <60>, которым урегулированы отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации (преамбула Закона). ——————————— <60> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.
Нельзя не указать и на ряд терминологических моментов в действующих законах, определяющих виды социальной помощи. Основным профильным законом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» <61>, который под социальным обслуживанием понимает деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (ст. 1). ——————————— <61> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.
Следовательно, понятие «социальная поддержка» является составной частью понятия «социальное обслуживание». При этом Закон определяет законодательство о социальном обслуживании, которое состоит из собственно Закона о социальном обслуживании, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Другая проблема — содержание сформированной системы нормативных актов о социальном обеспечении. Существует целый ряд законов, регулирующих условия, порядок предоставления и конкретные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан. В настоящий период нормативно выделены категории граждан, в отношении которых законодатель предпочел самостоятельное правовое регулирование в сфере социальной поддержки. К таковым, в частности, отнесены: — граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г.; — граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; — граждане-инвалиды; — дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; — граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; — ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда; — граждане, занятые на работах с химическим оружием. В ряде законов содержатся нормы о социальной поддержке отдельных категорий граждан. Такие нормы носят эпизодический и фрагментарный характер, но встречаются в большинстве актов. Как правило, это одна или несколько статей в соответствующем законе. В некоторых законах, например Законе РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» <62>, существует лишь указание на предоставление мер социальной поддержки реабилитированным лицам (ст. 12). Эти меры получают развитие в нормах указанного Закона. ——————————— <62> Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1428.
Тем не менее с технической точки зрения конструирование этих норм определяется либо прямым указанием на конкретные виды помощи или (как в данном случае) суммы компенсации, либо указанием на них путем отсылки к подзаконным нормативным актам (в первую очередь постановлениям Правительства РФ). Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» <63> Правительство РФ обеспечивает реализацию гарантий правовой защиты и социальной поддержки военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и гражданского персонала (ст. 11). Нормы такого же порядка мы можем встретить и в ряде других нормативных актов. ——————————— <63> СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711.
Следует обозначить наименования таких конструкций, а также законы, их содержащие, среди которых социальная поддержка граждан, проживающих на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения (ст. 25 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» <64>), социальная поддержка сотрудников органов внешней разведки Российской Федерации и членов их семей (ст. 22 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «О внешней разведке» <65>), меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров и следователей (ст. 45 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <66>), социальная поддержка специалистов государственной ветеринарной службы Российской Федерации (ст. 6 Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 «О ветеринарии» <67>); социальная поддержка сотрудников органов федеральной службы безопасности (ст. 18 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» <68>), социальная поддержка работников организаций почтовой связи (ст. 30 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ «О почтовой связи» <69>), права и социальная поддержка обучающихся, воспитанников, права работников образовательных учреждений и меры их социальной поддержки (ст. ст. 50 и 55 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» <70>), меры социальной поддержки социальных работников (ст. 36 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» <71>), социальная поддержка работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) и других категорий лиц (ст. 21 Федерального закона от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» <72>), социальная поддержка членов семей спасателей (ст. 32 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» <73>), гарантии социальной поддержки безработных (ст. 28 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» <74>), меры социальной поддержки (ст. 15 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» <75>), социальная поддержка работников культуры (ст. 55 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (утв. Верховным Советом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1) <76>), социальная поддержка лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом, социальная поддержка медицинских, ветеринарных и иных работников, непосредственно участвующих в оказании противотуберкулезной помощи (ст. ст. 14 и 15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» <77>), социальная поддержка военнослужащих и других граждан, участвующих в защите Государственной границы (ст. 41 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» <78>), виды психиатрической помощи и социальной поддержки, гарантируемые государством (ст. 16 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» <79>), меры социальной поддержки, предоставляемые донору, Дополнительные меры социальной поддержки, предоставляемые донору, меры социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России» (ст. ст. 9 — 11 Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» <80>), предоставление социальных гарантий персоналу УИС (ст. 36 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» <81>), социальная поддержка ВИЧ-инфицированных — несовершеннолетних (ст. 19 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <82>), право граждан на социальную поддержку при возникновении поствакцинальных осложнений (ст. 18 Федерального закона от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» <83>), социальная поддержка и правовая защита медицинских и фармацевтических работников (ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г. N 5487-1) <84>). ——————————— <64> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <65> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 143. <66> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. <67> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857. <68> СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269. <69> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3697. <70> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <71> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198. <72> СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3033. <73> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503. <74> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915. <75> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3534. <76> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615. <77> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2581. <78> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594. <79> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913. <80> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1064. <81> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1316. <82> СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212. <83> СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736. <84> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Эти нормы носят в основном бланкетный (отсылочный) характер и не несут особой смысловой нагрузки, по крайней мере в части конкретных мер социальной поддержки. В определенной степени указанные Законы представляют комплексные нормативные акты, включающие в себя помимо отмеченных норм о социальной поддержке также и иные положения. Такая закономерность в построении нормативного материала отражает в его структуре кодификационные элементы, с выделением присущих кодексу общей и особенной части. Можно вести речь о всеобъемлющем характере правовой базы о социальном обеспечении. Следовательно, анализ нормативных актов, содержащих нормы о социальном обеспечении в широком смысле слова, позволяет выделить три основные их категории (вида): — системообразующие (отраслевые) законы о социальной защите; — профильные законы о социальной защите, выделяющие отдельные категории граждан или сферы, на которые распространяются их нормы; — непрофильные законы, содержащие отдельные субинституты (главы, разделы) либо отдельные нормы, посвященные мерам социальной поддержки отдельных категорий граждан. Предлагаемая нами категоризация в качестве принципа построения использует объем норм (их удельный вес) о социальной поддержке в действующих нормативных актах. Между тем проведенное обобщение отнюдь не претендует на установку в качестве ориентира законодателю. Во многом оно представляет беглый обзор действующей правовой действительности в социальном обеспечении в совокупности с оценкой смежных, пограничных областей социальной сферы. Тем не менее, проведя анализ системы законодательства о социальном обеспечении в обозначенном выше аспекте, можем сделать следующие выводы. 1. Сложность построения полноценной системы законодательства о социальном обеспечении определяется, на наш взгляд, отсутствием нормативного акта, который бы послужил «отправной точкой» для законодателя, некоторым правовым ориентиром, указывающим направления поступательного движения. Здесь следует, на наш взгляд, отметить удачную практику советского законотворчества, использовавшего в качестве базы построения нормативного материала в отдельных сферах Основы законодательства, что было воспринято в начале 90-х годов в целом ряде нормативных актов. В числе примера таких актов можно отметить Основы лесного законодательства Российской Федерации (утв. Верховным Советом РФ 6 марта 1993 г. N 4613-1) <85>, Основы законодательства Российской Федерации об охране труда (утв. 6 августа 1993 г. N 5600-1) <86>, Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. 9 октября 1992 г. N 3612-1) <87>, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. 11 февраля 1993 г. N 4462-1) <88>, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. 22 июля 1993 г. N 5487-1) <89> и т. п. Такое законодательство было оправданно в условиях «переходного» периода, поскольку отражало потребность заполнения правового вакуума до создания полноценной правовой базы. ——————————— <85> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 15. Ст. 523. <86> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 35. Ст. 1412. <87> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615. <88> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357. <89> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Мы не будем поддерживать или отрицать важность и эффективность такой практики, но тем не менее отметим, что эта работа была весьма удачной, свидетельством чему выступают некоторые акты, которые до сих пор действуют и являют пример хорошего качества законотворческой деятельности. Исключение, пожалуй, составляет сфера здравоохранения, где законодатель в некоторой степени отступил от отраслевого характера Основ (действующих в настоящий период) и пошел по пути создания многочисленных, в большинстве своем сиюминутных актов. Можно было бы попытаться в рамках систематизации сгруппировать, разложить на отдельные институты обозначенный материал о социальном обеспечении, вынести «за скобки» все дублирующие нормы. Такие мероприятия можно проводить при разработке или создании консолидированного акта, содержащего в своей основе системообразующие (отраслевые) законы. Профильные законы о социальных гарантиях отдельным категориям граждан в части дублирования норм следует переработать наряду с одновременной адаптацией и изъятием соответствующих норм из непрофильных законов. 2. Необходимо формирование правовой базы с учетом минимального количества подзаконных нормативных актов и ликвидацией уже отживших свое, фактически утративших силу. Для реализации этой задачи нелишним будет провести оценку бланкетных (отсылочных) норм, предлагающих для решения соответствующего вопроса обращаться к подзаконным нормативным актам (постановлениям Правительства РФ, актам профильных органов исполнительной власти (Минздравсоцразвития России, Пенсионного фонда РФ и т. п.)). Эти документы, как правило, являются основными источниками информации о социальных гарантиях. Впоследствии был бы полезен отказ от отсылочных (бланкетных) норм или наличие их в минимальном объеме. 3. Формируемый материал должен содержать четкий механизм реализации социальных гарантий путем закрепления норм о порядке, условиях предоставления соответствующих их видов. Отчасти это может быть достигнуто за счет анализа практики реализации норм, а также за счет качества упомянутых выше подзаконных нормативных актов, отражающих реальную правовую действительность. 4. В последующем на основе консолидации правовых актов, устранения пробелов, противоречий и дублирования норм возможно за счет инструментов кодификации завершить работу по созданию нормативной базы путем ее перестройки и качественной переработки с закреплением в Кодексе социального обеспечения.
Библиография
Баранов В. Н., Толстик В. А. Кодификационный процесс и результат (Международная научно-практическая конференция «Кодификация законодательства: теория, практика, техника», Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) // Журнал российского права. 2009. N 4. Богдановская И. Ю. Особенность систематизации в странах общего права // Право и политика. 2007. N 7. Герасименко Н. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования охраны здоровья населения Российской Федерации // Здравоохранение. 2003. N 2. Ерохина Т. В. К вопросу о проблемах правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1. Жильская Л. В. Социальное государство с точки зрения права // История государства и права. 2006. N 1. Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2007. Запольский С. В. Наука финансового права — от статики к динамике // Финансовое право. 2008. N 9. Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962. Козырин А. Н. Современные проблемы систематизации образовательного законодательства. Т. 3. 2008 (декабрь). Выпуск 2. Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М.: Инфра-М-Норма, 1997. Лавров М. В. О проблемах развития правового регулирования в сфере корпоративных отношений и корпоративного контроля // Юрист. 2006. N 9. Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007. Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001. Научные труды Российской академии наук. Вып. 2. Т. 2. Носков Б. П., Брусник Е. В. Состояние нормативно-правовой базы и правовое обеспечение национальных проектов в сфере образования // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1. Палазян А. С. Принципы систематизации функций права // Юридический мир. 2009. N 2. Пиголкин А. С. Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003. Пиголкин А. С. Теория государства и права: Учебник. М.: Городец, 2003. Правовые основы здравоохранения в России / Под ред. Ю. Л. Шевченко. М., 2001. Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. 2007. N 1. Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг // Журнал российского права. 2006. N 4. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006. Рыбакова С. В. К вопросу о систематизации банковского законодательства // Банковское право. 2006. N 2. Самсонов В. Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа. Харьков, 1991. Свинцов А. А., Радуто В. И. Социальная защита инвалидов. Десятилетний опыт регулирования // Социальное и пенсионное право. 2006. N 4. Система советского законодательства. М., 1980. Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971. Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1. Воронеж, 1998. Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. Чашин А. Н. История, состояние и перспективы кодификации медицинского законодательства России // Медицинское право. 2007. N 1. Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875. Экштайн К. Основные права и свободы: Учеб. пособие. М.: NOTA BENE Медия Трейд Компания, 2004. Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. N 1.
