(Кирилловых А. А.) («Законодательство и экономика», 2009, N 2)
СОВРЕМЕННОЕ ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ЗАЩИТА ВЕЩНЫХ ПРАВ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Жилищное право на протяжении последних десятилетий не раз подвергалось критике. Правовые институты, составляющие костяк законодательства о жилье, не выдерживали проверку временем, ход общественных отношений требовал необходимости кардинальной перестройки нормативной базы регулирования жилищных правоотношений. На смену Жилищному кодексу РСФСР 1983 г. (далее — ЖК РСФСР) <1>, выполнявшему возложенные на него задачи более 20 лет, пришел Жилищный кодекс РФ (далее — ЖК РФ) <2>, вступивший в силу 1 марта 2005 г. По своей сути данный нормативный акт отражает тенденции сегодняшнего дня в сфере жилищных правоотношений. Вместе с тем с утратой юридической силы ЖК РСФСР безвозвратно канули в Лету и некоторые правовые институты и нормы, замены которым в ЖК РФ не нашлось. Правоприменительная практика еще недостаточно полно сформулировала все проблемные места ЖК РФ. Весьма пристальное внимание следует обратить на вопросы обеспечения отдельных прав собственников и лиц, имеющих жилые объекты на основе иных вещных прав. При этом в Конституции РФ <3> закреплен приоритет права собственности, обеспечена гарантия его охраны и защиты. ——————————— <1> Ведомости ВС РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883. <2> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14. <3> Российская газета. 1993. N 237.
В качестве основной формы охраны прав, гарантированной Конституцией, является их судебная защита (п. 1 ст. 46). В прежнем жилищном законодательстве достаточно четко формулировались способы защиты права собственности, в том числе в случае, когда умаление (нарушение) прав связано лишь с формальным лишением собственника (иного владельца) принадлежащего ему жилого помещения. Данные отношения сводились к сугубо жилищным, поскольку до введения в действие части первой Гражданского кодекса РФ (1994 г.) (далее — ГК РФ) <4> определяли способ защиты жилищных прав граждан. ——————————— <4> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
На это были направлены нормы, формулирующие в качестве способа восстановления нарушенных жилищных прав выселение лиц, самоуправно занявших не принадлежащее им жилое помещение. В соответствии со статьей 99 ЖК РСФСР лица, самоуправно занявшие жилое помещение, выселялись без предоставления им другого жилого помещения в порядке, предусмотренном частью второй статьи 90 Кодекса. При этом в статье 90 есть лишь одно указание: выселение производится в судебном порядке. Допускалось выселение и в административном порядке с санкции прокурора. Юридическая сторона нарушения прав собственника (иного владельца) определялась достаточно просто: для признания нарушения права необходим был сам факт самовольного занятия помещения не уполномоченным на это лицом. Порядок упрощался за счет административных механизмов защиты именно жилищных прав, поскольку юридическая практика того периода не предусматривала защиту именно права собственности, потребность развития данного института была определена гораздо позднее и в ином отраслевом правопорядке. В отсутствие экономически значимых объектов в руках государства его право собственности оставалось незыблемым. Вместе с тем с развитием института частной собственности (в том числе на жилые помещения) возможности его защиты вышли за пределы чисто жилищных правоотношений и перетекли в плоскость гражданско-правовых. Поэтому в настоящее время защита прав собственника жилого помещения в ситуации самовольного захвата его объекта права связывается с нарушением не его жилищных прав, а именно права собственности как универсального вещно-правового института. В связи с этим должны определяться способы и формы защиты вещных прав на жилое помещение. Жилищный кодекс РФ отдает приоритет гражданскому законодательству в вопросе охраны собственника от всякого препятствия к реализации его «триады прав», нарушение которой в данном случае связано именно с невозможностью владения, что предусматривает гражданско-правовые инструменты защиты. В соответствии с таким подходом при определении формы и способа защиты, а также оснований соответствующего требования собственник должен отойти от норм жилищного права как неприменимого к возникшим правоотношениям. Понятие «лицо, самовольно занявшее жилое помещение» не употребляется в новом жилищном законодательстве, а значение, которое придавало ему жилищное законодательство РСФСР, имело несколько иной смысл, устанавливающий сферу его применения. В настоящий период правовые способы защиты жилищных прав в отдельных случаях получают свое правовое обеспечение в нормах гражданского права. Право собственности на жилое помещение рассматривается как неотъемлемый объект права на вещь, защита которого реализуется в соответствующем гражданско-правовом институте. Регулирование порядка защиты вещных прав (права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления) осуществляется главой 20 части первой ГК РФ (ст. ст. 301 — 306). В указанных нормах раскрыты главные средства защиты прав, носящие в основном относительную природу. Содержание жилищного законодательства в качестве средства защиты прав собственника (иного владельца) предусматривает выселение лица. О выселении как мере защиты идет речь в случаях: — выселения гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено или который нарушает правила пользования жилым помещением (ст. 35 ЖК РФ); — выселения граждан из специализированных жилых помещений (ст. 103); — выселения бывшего члена жилищного кооператива (ст. 133). Поэтому в качестве основного способа защиты жилищное право рассматривает выселение лица, утратившего правовые основания на пользование жилым помещением. Иск о выселении в традиционной структуре защиты жилищных прав в своей основе содержит требование об освобождении помещения лицом, занимающим данное помещение без установленных оснований, что определяет условие виндикационного иска — истребование имущества из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК РФ). Вместе с тем требование о выселении лица устанавливает, что выселяемый до предъявления к нему соответствующего требования имел правовые основания занятия жилого помещения. К таким основаниям можно отнести, например, ордер или договор найма жилого помещения. В этом случае отношения между собственником (иным владельцем) и нанимателем регулировались ордером (договором) и имели относительный характер, четко устанавливающий их участников. С другой стороны, к отношениям, вытекающим из договора, применяется обязательственный способ защиты. Поэтому вещно-правовые механизмы не могут применяться. Между тем и в том и другом случае такое положение рассматривалось бы как использование ненадлежащего способа защиты права. Здесь следует учесть некоторые принципиальные положения. По мнению многих ученых, жилищное право долгое время рассматривалось как часть гражданского права. Такая доктринальная «привязка» определяет и особенности современного жилищного законодательства. Связь жилищного и гражданского законодательства достаточно тесная и предполагает совместное решение множества вопросов. Кроме того, отдельные юридико-технические модели построений соответствующих связей предлагают взаимоисключение некоторых институтов как общего, так и специального правопорядка. Известные подходы, предложенные законодателем, определяют и способы защиты (охраны) нарушенных прав в жилищной сфере. При этом проблема вынужденных пробелов решается «компенсаторными» нормами смежных отраслевых источников. По этому пути пошло жилищное законодательство, предоставляя приоритет нормам гражданского права в вопросе решения проблем реализации собственниками своих прав в отношении жилых помещений. Статья 11 ЖК РФ, перечисляя способы защиты жилищных прав, в качестве одного из них определяет восстановление положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения. Восстановление права можно рассматривать как универсальное средство защиты имущественных прав, получившее развитие, например, в нормах Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) <5>. В статье 60 ЗК РФ законодатель более подробно указывает случаи нарушений права, к которым применим указанный способ защиты. К их числу отнесено также самовольное занятие земельного участка. ——————————— <5> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
В ситуации, когда законодатель достаточно четко устанавливает случаи нарушения права, выразившиеся в определенных действиях, возможно при соблюдении общих принципов правоприменения восполнить нормативный пробел приемом аналогии. При этом не берется в расчет статья 7 ЖК РФ, разрешающая вопрос о «конкуренции» норм жилищного и гражданского законодательства. Наиболее сходные случаи необходимо воспринимать достаточно условно, перенося на возникшие правоотношения только логически обоснованную модель регулирования. Самоуправное занятие жилого помещения может рассматриваться как аналогичный случай Земельного кодекса, что и обосновывает применение адекватного способа защиты вещного права. Поэтому в ситуации самовольного занятия помещения иным лицом собственник вправе воспользоваться конструкцией негаторного иска. В основе такого иска находится средство защиты, указанное в абзаце 3 ст. 12 ГК РФ: «восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения». В соответствии со статьей 304 ГК РФ собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, даже если эти нарушения не были соединены с лишением владения. Согласно статье 305 указанные права принадлежат также лицу, не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве оперативного управления. В данном случае лицо, самовольно занявшее жилое помещение, не препятствует осуществлению собственником иных составных частей права собственности, т. е. право распоряжения и право владения. Утрачивается лишь право пользования, которое выражается в отсутствии свободного доступа к помещению его законного владельца. Нарушение прав собственника заключается именно в отсутствии доступа в помещение, поскольку каких-либо иных юридически значимых препятствий для правообладателя не установлено. Юридическое значение имеет сам факт нахождения лица в жилом помещении без установленных на то оснований. Предмет оснований для предъявления исковых требований формулируется как нарушение собственником его субъективных прав в виде лишения пользования и владения жилым помещением, что применительно к содержанию негаторного способа определяется как защита прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения. Такие нарушения проявляются в препятствии лицом, незаконно вселившемся в помещение, осуществления соответствующих полномочий со стороны законного владельца. В этом случае правомочие владения подлежит защите независимо от основания притязаний со стороны самоуправно вселившегося лица. Кроме того, составными элементами требования являются освобождение жилого помещения от ответчика и запрет пользоваться данным помещением, что определяет резолютивную часть содержания требований собственника. Таким образом, защита вещных прав на жилые помещения предусматривает необходимость обращения к нормам гражданского законодательства, устанавливающего наиболее приемлемые способы защиты. Само жилищное законодательно ограничено в выборе правовых средств обеспечения прав собственников. Несомненное значение имеет соблюдение возможностей досудебного решения вопроса о защите права. Вместе с тем в Жилищном кодексе РФ ничего ни сказано о таком способе защиты имущественных прав на жилье, как самозащита права, в ситуации самовольного захвата жилого помещения являющаяся оперативным средством достижения необходимого для собственника результата. Нормы международного права (Международный пакт о гражданских и политических правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. <6>) устанавливают: никто не может подвергаться произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность жилища. Каждый человек имеет право на защиту от такого вмешательства или таких посягательств (ст. 17). Данная позиция в общем виде воспроизведена в части 2 ст. 3 ЖК РФ. ——————————— <6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12.
Право собственности, как и иное вещное право, предполагает в своей природе свободное волеизъявление собственника (иного законного владельца) в отношении своего имущества. Нарушение установленной триады правомочий влечет умаление (уменьшение) их объема. Разница только в том, что причина такой ситуации — внешний фактор в виде препятствия свободного правопользования собственника. Возможность устранить данные препятствия самостоятельно, с одной стороны, предусматривает реализацию права самозащиты, закрепленного статьей 14 ГК РФ. С другой стороны, его осуществление не должно выходить за установленные рамки: способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Г. Ф. Шешко считает, что правом на защиту от проникновения в жилище согласно статье 3 ЖК РФ обладают лица, занимающие его на законных основаниях. Данное правило не подлежит применению в отношении граждан, самовольно занявших помещение <7>. Поэтому самозащита вещного права не будет являться нарушением (ограничением) жилищных прав граждан в смысле норм статьи 46 Конституции РФ и соответствующих положений Жилищного кодекса РФ. По мнению Т. Ю. Астаповой, «…собственник может спокойно выйти и за пределы самозащиты путем похищения или отобрания насильственным путем вещи, так как добросовестный приобретатель и в этом случае ничего не сможет сделать, а самоуправно действовавшее лицо, в свою очередь, никаких неблагоприятных частноправовых последствий не понесет» <8>. ——————————— <7> См.: Шешко Г. Ф. О праве собственности на жилые помещения: как это решено жилищным законодательством // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 9. <8> Астапова Т. Ю. Защита прав владения в современном гражданском праве // Жилищное право. 2006. N 6.
Напротив, самовольное занятие (без установленных законом оснований) жилого помещения должно рассматриваться как самоуправство со стороны вселившегося лица. Самозащита права как неюрисдикционная форма защиты менее формализована, и совершение тех или иных действий собственника по отношению к лицу, незаконно занимающему жилое помещение, в большинстве случае может получить лишь правовую оценку как выходящих за пределы реализации гражданских прав. Между тем использование данного способа не исключает возможность разрешения спора путем обращения в суд как продолжения права на защиту. Поэтому обращение за защитой нарушенного права в суд — одна из гарантий соблюдений формального подхода в решении вопроса о правах собственника в отношении жилого помещения.
