(Короткова О. И.) («Современное право», 2011, N 4)
О РАСПОРЯЖЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ НА КОТОРЫЕ НЕ РАЗГРАНИЧЕНА
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета.
Одной из важнейших проблем понимания природы предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством, является определение дефиниции «земельный участок» и установление порядка его передачи.
Ключевые слова: государственная собственность; управление; распоряжение; проблемы; земельные участки, собственность на которые не разграничена; органы государственной власти; цель, связанная со строительством; предоставление.
Problems of state organs in controlling land relations O. Korotkova
One of the major problems of understanding of the nature of granting of the ground areas for the purposes connected with building is definition of a definition «ground area» and an establishment of an order of its transfer.
Key words: state property; control; arrangement; problems; a plot of land, property which is not discriminated; the organs of state power; the aim connected with building; allocation.
В своих научных трудах Г. Ф. Шершеневич указывал на то, что теоретически движимые и недвижимые вещи различаются по тому признаку, способны ли они или нет к перемещению без повреждения сущности и без уменьшения ценности. Под недвижимостью понимается прежде всего часть земной поверхности и все то, что с нею связано настолько прочно, что связь не может быть порвана без нарушения вида и цели вещи <1>. ——————————— <1> См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. С. 96.
ГК РФ, относя земельный участок к числу объектов недвижимого имущества, тем не менее не содержит определения земельного участка, которое отражало бы, с одной стороны, место земельного участка в числе иных объектов недвижимости, а с другой — исключительные, присущие только ему свойства. Гражданско-правовая доктрина принципиально рассматривает земельный участок в качестве объекта гражданских прав как недвижимую вещь, но с непременной оговоркой о его определенных, порой весьма существенных свойствах как объекта вещных прав и особенностях участия в обороте <1>. ——————————— <1> См.: Витрянский В. В. Договор продажи предприятия // Вести. ВАС РФ. 1999. N 11.
Как отмечает О. В. Бурлаченко, земельный участок — это часть земной поверхности (в том числе покрытой лесом, многолетними насаждениями, иной растительностью), идентифицируемая установлением пространственных границ, вне зависимости от наличия или отсутствия почвенного слоя, на которой могут располагаться обособленные водные объекты <1>. ——————————— <1> См.: Бурлаченко О. В. Земельный участок в системе недвижимого имущества: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 16.
Согласно законодательству Российской Федерации к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. По мнению Н. Н. Осокина, выделение земельного участка из объекта земельных отношений ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны <1>. ——————————— <1> См.: Осокин Н. Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конф. 1995 — 1998 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 1999. С. 375.
Согласно суждению С. А. Бабкина, земельный участок — это пространство, заполненное определенной материей; при этом земельный участок представляет собой часть пространства, имеющую коническую форму, сужающуюся до точки к центру Земли и расширяющуюся в противоположном направлении. Границы этой фигуры располагаются в плотных слоях атмосферы <1>. ——————————— <1> См.: Бабкин С. А. Основные начала организации оборота недвижимости. М., 2001. С. 53 — 54.
По мнению Г. В. Чубукова, земля есть особая земельная недвижимость (т. е. не является вещью), поэтому все проживающие на российской земле народы должны (по праву своего рождения) признаваться сособственниками общенародного достояния, а земельный правопорядок и объем земельных прав определяться не гражданским законодательством, а на референдумах сособственников <1>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Г. В. Чубукова «Земельная недвижимость как правовая категория» включена в информационный банк согласно публикации — «Экологическое право» 2002, N 3. —————————————————————— <1> См.: Чубуков Г. В. Земельная недвижимость как правовая категория // Нотариус. 2003. N 4. С. 27.
Земля как природный ресурс может быть объектом рационального использования и охраны, а земельные участки — объектами вещных прав и оборота <1>. ——————————— <1> См.: Жернаков Д. В. Земельный участок как объект гражданского правоотношения // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 4. М., 2005. С. 380.
В соответствии со ст. 6 ЗК РФ земля и земельный участок признаются разными объектами земельных отношений. Согласно статьям 8 и 9 Конституции РФ земля является базисом жизни и деятельности народов России и представляет собой экономическое благо, основу благосостояния отдельных лиц и их групп. В связи с тем что в настоящее время происходят изменения различных институтов и нормативных актов, одной из актуальных проблем является вопрос правового регулирования земельных участков. Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений. Исходя из п. 1 ст. 3 ЗК РФ, под земельными понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Следовательно, предмет права имеет особенный характер: с одной стороны, земельные имущественные отношения регламентируются нормами гражданского и земельного законодательства; с другой стороны, применяется административный метод регулирования (когда земля выступает объектом управления со стороны государства) <1>. ——————————— <1> См.: Земельное право: Учеб. / Под ред. С. А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 6.
Статьей 29 ЗК РФ предусмотрено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом передачи соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 — 11 ЗК РФ. Согласно п. 2 ст. 16 ЗК РФ разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную), субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (муниципальную) осуществляется в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами. В связи с тем что регулирование порядка разграничения государственной собственности в настоящее время отсутствует, 30 июня 2006 г. был принят Закон Орловской области N 603-ОЗ «О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области — городе Орле» (далее — Закон Орловской области N 603-ОЗ). Статьей 1 (о полномочиях по распоряжению земельными участками) Закона Орловской области N 603-ОЗ установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области — городе Орле осуществляется органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области в сфере управления государственным имуществом. Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области — городе Орле устанавливается Коллегией Орловской области. Во исполнение Закона Орловской области N 603-ОЗ Коллегией Орловской области 11 июля 2006 г. было принято Постановление N 126 «Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области — городе Орле» (далее — Порядок распоряжения земельными участками). Пунктом 1.2 Порядка распоряжения земельными участками определено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области — городе Орле осуществляется органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области в сфере управления государственным имуществом в лице Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области (далее — Департамент). Статьей 42 Закона Орловской области от 30.05.2006 N 598-ОЗ «О внесении изменений в законодательные акты Орловской области», Постановлением Коллегии Орловской области от 11.07.2006 N 125 «Об утверждении Положения о Департаменте имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области» (далее — Постановление N 125) установлены полномочия Департамента. В силу п. 3.27.6 Положения о Департаменте имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области (утв. Постановлением N 125; далее — Положение) Департамент осуществляет полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в Орловской области. К числу таких полномочий относятся: — дифференциация земель для отнесения к собственности Орловской области; — предоставление земельных участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование физическим и юридическим лицам — правообладателям зданий, строений, сооружений; — передача земельных участков в собственность за плату физическим и юридическим лицам — собственникам зданий, строений, сооружений; — выделение земельных участков бесплатно в собственность граждан, имеющих земельные участки в пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании; — предоставление свободных земельных участков в аренду под строительство путем выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта; — формирование свободных земельных участков для их последующего выставления на торги (конкурсы, аукционы) под жилищное и другое строительство; — предоставление свободных земельных участков с учетом зонирования территорий для целей, не связанных со строительством (садоводство, огородничество, сельскохозяйственное использование и др.); — правовое обеспечение земельных отношений. Статья 30 ЗК РФ определяет порядок передачи земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов. В соответствии со ст. 31 ЗК РФ гражданин, заинтересованный в получении земельного участка для строительства, обращается в орган местного самоуправления с заявлением, в котором указывает назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. Пунктом 5.2 Порядка распоряжения земельными участками предусмотрено, что заявление гражданина либо юридического лица направляется Департаментом в администрацию г. Орла для осуществления действий по выбору земельного участка в соответствии с земельным законодательством. Далее орган местного самоуправления подготавливает акт о выборе земельного участка с проектом границ каждого из предполагаемых вариантов земельных участков и направляет его в течение 3 дней в Департамент. В соответствии с п. 6 ст. 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти — Департамент — принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка. Так, ИП «Т» обратился в Департамент с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка для эксплуатации и обслуживания автосалона по адресу: г. Орел, Кромское ш., д. 5. В связи с поступившим заявлением Департаментом направлено обращение в администрацию г. Орла о выборе земельного участка для эксплуатации и обслуживания автосалона, принадлежащего ИП «Т». Во исполнение обращения Департамента администрацией г. Орла произведен и оформлен актом от 13 декабря 2007 г. выбор испрашиваемого земельного участка. Постановлением администрации г. Орла от 13.12.2007 N 2946 согласован акт о выборе и утверждены границы земельного участка для эксплуатации и обслуживания автосалона без права строительства объектов капитального строительства. На основании Постановления администрации г. Орла от 13.12.2007 N 2946 Приказом Департамента от 24.03.2008 N 311 утвержден акт от 13 декабря 2007 г. о выборе земельного участка и предварительно согласовано место размещения земельного участка. 27 мая 2008 г. в Департамент поступило обращение ИП «Т» о предоставлении права строительства административного здания и пункта охраны на испрашиваемом земельном участке и внесении соответствующих изменений в Приказ Департамента от 24.03.2008 N 311 в части исключения запрета на возведение объектов капитального строительства на выбранном участке. Департаментом направлено обращение в администрацию г. Орла для решения вопроса о внесении изменений в Постановление администрации г. Орла от 13.12.2007 N 2946 и предоставлении ИП «Т» права возведения объектов капитального строительства. На основании обращения Департамента администрацией г. Орла осуществлен выбор земельного участка для строительства вспомогательных зданий и сооружений автосалона, результаты которого оформлены актом от 28 июля 2008 г. Информация о предоставлении земельного участка в порядке п. 3 ст. 31 ЗК РФ опубликована 1 августа 2008 г. в печатном издании «Город Орел». 8 августа 2008 г. ИП «Т» обратился в Департамент с заявлением об изменении вида разрешенного использования испрашиваемого земельного участка. Соответствующее обращение было направлено в администрацию г. Орла. По вышеперечисленным обращениям Постановлением администрации г. Орла от 23.09.2008 N 3087 внесены изменения в Постановление администрации г. Орла от 13.12.2007 N 2946: согласован акт от 28 июля 2008 г. о выборе земельного участка для строительства вспомогательных зданий и сооружений автосалона и изменен вид разрешенного использования земельного участка с «для эксплуатации и обслуживания автосалона» на «для размещения вспомогательных зданий и сооружений автосалона». Приказом Департамента от 03.10.2008 N 1217 внесены соответствующие изменения в Приказ Департамента от 24.03.2008 N 311; в новой редакции Приказа утвержден акт от 28 июля 2008 г. о выборе земельного участка для строительства вспомогательных зданий и сооружений автосалона и предварительно согласовано место размещения объектов строительства. На основании заявления ИП «Т» и всех перечисленных решений администрации г. Орла и Департамента Департаментом издан Приказ N 1444, которым в аренду ИП «Т» предоставлен земельный участок для строительства вспомогательных зданий и сооружений автосалона. Во исполнение данного Приказа Департамента с ИП «Т» заключен договор аренды на указанный земельный участок. Обременение земельного участка правом аренды зарегистрировано Управлением ФРС по Орловской области. В результате проверки Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры и оценки правовых актов, положенных в основу окончательного решения о распоряжении земельным участком в пользу ИП «Т» и заключения с ним договора аренды, выявлены нарушения установленной законом процедуры передачи земельного участка и изменения вида его разрешенного использования. В соответствии с действующим законодательством, регламентирующим предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, Департамент обязан обеспечить заблаговременную публикацию информации о предстоящей передаче земельного участка на праве аренды с указанием целей его использования. Предварительное согласование места размещения объектов в рассматриваемом случае не осуществляется, а в отношении испрашиваемого земельного участка проводятся кадастровые работы и государственный кадастровый учет. При рассмотрении первоначального заявления ИП «Т» о предоставлении земельного участка в аренду для эксплуатации и обслуживания автосалона администрацией г. Орла и Департаментом необоснованно применена процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов, установленная ст. 31 ЗК РФ, в рамках которой изданы Постановление администрации г. Орла от 13.12.2007 N 2946 и Приказ Департамента от 24.03.2008 N 311. При этом процедура предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, установленная ст. 34 ЗК РФ и подлежащая применению в рассматриваемом случае, реализована не была. Помимо этого, не обеспечена и процедура предоставления земельного участка, предусмотренная п. 5 ст. 30, ст. 31 ЗК РФ, нормами которых мотивированы Постановление администрации г. Орла от 13.12.2007 N 2946 и Приказ Департамента от 24.03.2008 N 311: на стадии выбора земельного участка не получены соответствующие заключения органов специальной компетенции о возможности использования участка в испрашиваемых целях, информация о предоставлении земельного участка не опубликована в официальном печатном издании. В порядке рассмотрения повторного и последующих обращений, по сути, являющихся заявлениями о предоставлении земельного участка для строительства вспомогательных зданий и сооружений автосалона, администрацией г. Орла согласно ст. 31 ЗК РФ произведен выбор испрашиваемого земельного участка, результаты которого оформлены актом от 28 июля 2008 г., согласованным Постановлением от 13.12.2007 N 2946 (в ред. от 23.09.2008 N 3087), а в последующем утвержденным Приказом Департамента от 24.03.2008 N 311 (в ред. от 03.10.2008 N 1217). Как установлено законодательством, администрация г. Орла обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории в соответствии с возможными вариантами их выбора. Департамент принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в возведении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение 3 лет. В нарушение приведенного выше порядка необходимые в рассматриваемом случае заключение Управления гражданской защиты по г. Орлу от 31.07.2008 N 125-08, санитарно-эпидемиологическое заключение от 6 августа 2008 г. и градостроительное заключение от 9 сентября 2008 г. N 8308-Гз, которыми установлена пригодность земельного участка для использования в испрашиваемых целях, т. е. фактически определен вид его разрешенного использования, получены после проведения процедуры выбора земельного участка, оформленного актом от 28 июля 2008 г. Таким образом, вид разрешенного использования указан в акте выбора земельного участка и официальной информации в СМИ о предстоящем предоставлении земельного участка при отсутствии заключений органов специальной компетенции о пригодности применения земельного участка для строительства вспомогательных зданий и сооружений автосалона. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вплоть до принятия в установленном порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 — 10 ст. 39 ГрадК РФ в части соответствующих требований. В нарушение приведенных норм закона изменение вида разрешенного использования земельного участка было проведено без публичных слушаний по данному вопросу. Таким образом, Орловской природоохранной межрайонной прокуратурой сделан вывод, что Приказ Департамента N 1444, в соответствии с которым заключен договор аренды земельного участка, принят на основании не соответствующих закону первоначально изданных приказов Департамента и постановлений администрации г. Орла, что влечет за собой отмену всех правовых актов. В рамках рассмотрения протестов и представления об устранении нарушений земельного законодательства Орловской природоохранной межрайонной прокуратурой приняты меры организационного и практического характера, направленные на устранение нарушений при предоставлении земельного участка, т. е. указанные приказы Департамента отменены. Но остается нерешенным вопрос о дальнейшей судьбе рассматриваемого земельного участка. Так, в силу действующего законодательства сформированный земельный участок, каковым и является анализируемый земельный участок, должен предоставляться по результатам проведенных торгов. Однако необходимо учитывать, что на нем начались работы по строительству вспомогательных зданий и сооружений автосалона. Безусловно, понятие «предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена» для целей, связанных со строительством, в ЗК РФ четко определено, тем не менее существующее положение в регулировании отношений, сопряженных с данным вопросом, порождает ряд неопределенностей при реализации права, в том числе в процессе правоприменения. Одной из важнейших проблем для понимания природы передачи земельных участков для целей, связанных со строительством, является определение понятия «земельный участок» и регламентация порядка его предоставления. В связи с тем, что правовая сущность любого государства характеризуется системностью и качеством формируемого законодательства, степенью обеспеченности и защищенности прав и свобод человека и гражданина, законодательство в данной сфере необходимо совершенствовать с учетом проблем и противоречий, возникающих в практическом применении, и игнорирование этих изменений в дальнейшем невозможно и недопустимо.
