(Ахметьянова З. А.) («Безопасность бизнеса», 2011, N 3)
О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ИМУЩЕСТВА УЧРЕЖДЕНИЙ <*>
З. А. АХМЕТЬЯНОВА
——————————— <*> Ahmetyanova Z. A. On the lawful regime of the property of the establishments.
Ахметьянова Замира Асраровна, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук.
В статье с учетом изменений российского законодательства об учреждениях и положений Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации анализируются особенности правового положения имущества учреждений. Автор исследует содержание имущественных прав учреждения и обосновывает целесообразность четкого законодательного закрепления правового режима доходов учреждения от приносящей доходы деятельности.
Ключевые слова: учреждение, право оперативного управления, право самостоятельного распоряжения, приносящая доходы деятельность.
In the article taking into account of changes in the Russian legislation about the establishments and positions of the Concept of the development of the civil legislation of the Russian Federation are analyzed the special features of the lawful position of the property of establishments. The author investigates the content of the property rights of establishment and substantiates the expediency of the clear legislative fastening of the lawful regime of the incomes of establishment from the activity bringing incomes.
Key words: establishment, right of operational control, right of independent order, the bringing incomes activity.
Имущество учреждения закрепляется за ним собственником соответствующего имущества на праве оперативного управления, которое представляет собой субъективное гражданское право, т. е. юридически обеспеченные вид и меру возможного поведения его обладателя в отношении имущества, закрепленного за ним его собственником. В отличие от права собственности право оперативного управления, во-первых, зависит от власти собственника имущества; во-вторых, базируется на праве собственности и от него зависимо; в-третьих, подразумевает, что создание и существование субъекта оперативного управления возможно постольку, поскольку собственник признает такое его существование необходимым и целесообразным; в-четвертых, допускает, что собственник имущества может обязать субъекта права оперативного управления исполнить задание собственника и использовать имущество строго по его назначению. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <1> (далее — Концепция) предлагается определить право оперативного управления как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством, а также в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. При этом оговаривается, что объем ограничений права оперативного управления может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на который данное право распространяется. В качестве же объектов права оперативного управления могут выступать как движимые, так и недвижимые вещи, за исключением земельных участков, водных объектов и участков недр. Такая организационно-правовая форма юридических лиц, как учреждение, является наиболее оптимальной для участников гражданского оборота, наделенных ограниченным объемом прав, необходимым им лишь для обеспечения основной своей деятельности. Действующее законодательство признает учреждением некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ <2>; ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях» <3>). ——————————— <1> URL: www. privlaw. ru (дата обращения: 17.08.2010). <2> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <3> Федеральный закон от 12 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
В ГК РФ указывается, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, ее субъектом, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). При этом государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным, а с 1 января 2011 г. — автономным, бюджетным или казенным <4>. ——————————— <4> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Российская газета. 2010. 12 мая.
Частные учреждения на сегодняшний день практически не изменили свой статус — финансируются собственником имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления, отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых собственник имущества несет субсидиарную ответственность (п. 2 ст. 120 ГК РФ). При этом нормативное регулирование деятельности частных учреждений, помимо ГК РФ, осуществляется и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Похожие нормы предусматривает ГК РФ и для бюджетных учреждений, некоторые особенности правового положения которых урегулированы ст. 161 БК РФ <5>. Однако статус таких учреждений с 1 января 2011 г. претерпевает некоторые изменения, прежде всего в отношении вопроса о привлечении к ответственности по долгам такого субъекта собственника его имущества. Предполагается, что такое учреждение будет отвечать по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом — как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет доходов от приносящей доходы деятельности. Исключение составит лишь недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за таким учреждением собственником имущества или приобретенное им за счет выделенных собственником средств. ——————————— <5> Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Несколько иначе определяет законодатель правовой статус автономного учреждения, которое отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним (с 1 января 2011 г. — находящимся у него на праве оперативного управления) имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником этого имущества или приобретенного таким учреждением за счет выделенных собственником средств. Субсидиарной ответственности по долгам автономного учреждения у собственника имущества нет. Казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (как и частное учреждение), а при их недостаточности собственник имущества будет нести субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения. Имущество учреждения формируется прежде всего за счет имущества, закрепляемого за ним его собственником. Частные и бюджетные учреждения финансируются собственником их имущества, порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом. С 1 января 2011 г. названные правила будут применяться в отношении частных и казенных учреждений; применительно же к бюджетным учреждениям законодатель предусматривает несколько иные нормы: в соответствии со ст. 6 БК РФ финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения будет осуществляться за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Содержание права оперативного управления имуществом включает в себя традиционные для любого вещного права правомочия — владения, пользования, распоряжения. Однако степень реализации названных правомочий различна в зависимости от правового статуса обладателя данного субъективного права; при этом значение имеет и вид, и тип учреждения. Авторы Концепции относительно принадлежащего учреждению правомочия распоряжения полагают, что право оперативного управления может быть дифференцировано на виды именно в зависимости от того, насколько ограничено входящее в его состав правомочие распоряжения. В частности, объем правомочия распоряжения может быть дифференцирован по виду осуществляемой деятельности — приносящей доходы деятельности или деятельности по заданию и за счет собственника. Кроме того, распоряжение может быть свободным, осуществляемым без согласия собственника, и ограниченным, осуществляемым с согласия собственника. При этом они допускают, что распоряжение некоторыми объектами может быть запрещено, но полностью лишить субъекта права оперативного управления права распоряжения нельзя. В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. С 1 января 2011 г. вступают в силу внесенные в названную статью изменения, согласно которым учреждение владеет, пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Автономное учреждение не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным таким учреждением за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества. Остальным же закрепленным за ним имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (п. 1 ст. 298 ГК РФ, п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» <6>), т. е. распорядительные полномочия автономного учреждения несколько шире по сравнению с аналогичными полномочиями бюджетного учреждения. ——————————— <6> Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
С 1 января 2011 г. учреждению предоставляется право распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником на праве оперативного управления, с согласия собственника этого имущества, если иное не установлено законом. Однако у частного, автономного, бюджетного и казенного учреждения распорядительные полномочия разнятся. Так, частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Автономное и бюджетное учреждения не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным или бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества. В отношении же иного имущества, находящегося у автономного или бюджетного учреждения на праве оперативного управления, ограничений нет, учреждения вправе распоряжаться им по общему правилу самостоятельно. Казенное учреждение вправе отчуждать либо совершать иные распорядительные действия в отношении закрепленного за ним имущества исключительно с согласия собственника. Деятельность учреждений не связана с материальным производством и носит прежде всего некоммерческий характер. Однако учреждение вправе заниматься приносящей доходы деятельностью, соответствующей целям его создания; такое право может быть предоставлено учреждению в соответствии с его учредительными документами. В связи с совершенствованием правового положения учреждений законодатель предусматривает некоторые изменения и в отношении их деятельности, приносящей доходы. Так, частное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право предусмотрено в его учредительном 15 документе, а полученные при этом доходы и приобретенное за счет них имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Автономное или бюджетное учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это, во-первых, служит достижению целей, ради которых учреждение создано, во-вторых, соответствует этим целям, в-третьих, указано в учредительных документах учреждения; все полученное в результате осуществления такой деятельности поступает в самостоятельное распоряжение учреждения. Казенное учреждение также может осуществлять приносящую доход деятельность, если это разрешено его учредительными документами, однако доходы от такой деятельности поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Поскольку на доходы, полученные учреждением в результате осуществления им приносящей доходы деятельности, а также приобретенное за счет них имущество не распространяется режим имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, получается, что у учреждения на определенные виды имущества (доходы и приобретенное за счет них имущество) появляется особое ограниченное вещное право — право самостоятельного распоряжения. Возникает оно в силу прямого указания закона, охватывает традиционную для вещных прав триаду правомочий и реализуется его субъектом самостоятельно. Однако относительно правовой природы рассматриваемого права среди отечественных исследователей единства мнения нет. Так, одни авторы полагают, что право самостоятельного распоряжения — это особое вещное право учреждения, но сами доходы и приобретенное за счет них имущество по-прежнему принадлежат учреждению на праве оперативного управления <7>, другие, что полученные учреждением доходы и приобретенное за счет них имущество поступают в хозяйственное ведение учреждения <8>, третьи, что полученные доходы и приобретенное за счет них имущество принадлежат учреждению на праве собственности <9>. Однако полагаем, что формулировка п. 2 ст. 298 ГК РФ не оставляет сомнений в том, что право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами от собственной приносящей доходы деятельности является самостоятельным вещным правом, которое отличается при этом и от права собственности, и от права хозяйственного ведения, и от права оперативного управления. Такой позиции придерживаются также А. И. Карномазов, А. В. Коновалов, Г. А. Кудрявцева, Ю. К. Толстой, В. В. Чубаров, Л. В. Щенникова и др. <10>. ——————————— <7> Формакидов Д. А. Концепция развития законодательства Российской Федерации о вещных правах. Пермь, 2008. С. 99 — 100; Хатунцев О. А. Ограниченные вещные права и их специфика в системе органов внутренних дел. Уфа: Полиграфист, 2000. С. 71; Якимов А. А. Проблема правовой природы имущества учреждений, приобретенного за счет внесметных доходов // Юрист. 2005. N 6. С. 7 — 10. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Том 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права» (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (издание третье, переработанное и дополненное). —————————————————————— <8> Гражданское право: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2005. Т. 2: Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права. С. 172. Автор главы — Е. А. Суханов; Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005. С. 250 — 251; Козлова Н. В. Некоммерческие организации: благотворительность или предпринимательство? // Законодательство. 1998. N 1. С. 45; Леонтьева О. Б. Вещные права образовательных организаций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 36 — 37. <9> Баринова Е. А. Вещные права в системе субъективных гражданских прав // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. ст. / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М.: Норма, 2003. Вып. 6. С. 170; Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс Российской Федерации: Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, частей первой, второй, третьей / Под ред. Т. Е. Абовой, М. М. Богуславского, А. Ю. Кабалкина, А. Г. Лисицына-Светланова. М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 297 — 299 (автор комментария — В. П. Мозолин); Сараев Д. В. Имущественные права учреждений // Юрист. 2002. N 9. С. 44. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации — КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005 (издание третье, исправленное, дополненное и переработанное). —————————————————————— <10> Карномазов А. И. Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом // Юрист. 2002. N 7. С. 28; Коновалов А. В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001. С. 59 — 61; Кудрявцева Г. А. Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций: проблемы правоприменения // Юридический мир. 2002. N 3. С. 60; Гражданское право: Учебник: В 3 ч. / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М.: Теис, 1996. Ч. 1. С. 357. Автор главы — Ю. К. Толстой; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О. Н. Садиков. М.: Инфра-М, 2002. С. 480 (Автор комментария — В. В. Чубаров); Щенникова Л. В. Вещное право: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2006. С. 114 — 115.
Право самостоятельного распоряжения имуществом учреждения характеризуется основными признаками субъективного вещного права: 1) есть юридическая связь субъекта (учреждения) с вещью (доходами и приобретенным за счет них имуществом), определенное господство над ней; 2) объектом права являются доходы учреждения и приобретенное за счет них имущество; 3) у учреждения есть возможность удовлетворить свой интерес без посредства других лиц; 4) все иные лица обязаны не препятствовать учреждению в осуществлении им принадлежащих ему правомочий; 5) данное право пользуется абсолютной вещно-правовой защитой, в т. ч. против собственника имущества; 6) характеризуется таким вещно-правовым признаком, как право следования. Следовательно, есть основания квалифицировать данное право как особое ограниченное вещное право, принадлежащее учреждению. Определить его можно как ограниченное вещное право учреждения, предоставляющее его обладателю определенные вид и меру возможного поведения в отношении имущества, полученного в виде доходов от разрешенной приносящей доходы деятельности и учитываемого учреждением на отдельном балансе.
