ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ: ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ЭВОЛЮЦИИ В ГРАЖДАНСКОМ КОДЕКСЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Р. Н. МАЙОРОВ
——————————— <*> Majorov R. N. Right of operative management of institutions: certain aspects of evolution in the Civil code of the Russian Federation.
Майоров Роман Николаевич, Рязанский филиал Московского университета МВД России.
В статье рассматриваются основные этапы эволюции конструкции права оперативного управления учреждений в Гражданском кодексе Российской Федерации. По мнению автора, в российском гражданском праве оперативное управление не получило системного развития и единых признаков у всех типов учреждений.
Ключевые слова: вещное право, вещные права, учреждения, право оперативного управления.
The article considers fundamental stages of evolution of construction of right of operative management of institutions in the Civil code of the Russian Federation. The author believes that in the Russian civil law operative management did not receive either systemic development or uniform features of all the types of institutions.
Key words: property law, property rights, institutions, rights of operative management.
До кодификации гражданского законодательства 1960-х годов за государственными организациями, наделенными государством имуществом для осуществления хозяйственной и иной деятельности, не признавалось какого-либо имущественного права. Только в Основах гражданского законодательства 1961 г. и в ГК РСФСР 1964 г. оно стало именоваться правом оперативного управления. В первоначальной редакции Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) было установлено, что учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения (п. 1 ст. 296). Подобная формулировка не оставляла сомнений в содержании права оперативного управления учреждений — оно, как и право собственности, включало правомочия владения, пользования и распоряжения. Законодательно устанавливались не ограничения самого права, а пределы его осуществления, которые могли быть определены в законе либо обусловливались целью деятельности (т. е. правоспособностью — уставом учреждения) или заданием собственника либо назначением имущества (т. е. его физическими или юридическими свойствами). Возникновение права оперативного управления на конкретное имущество собственника обусловливалось моментом передачи имущества учреждению, если иное не было установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Основанием возникновения права оперативного управления в данном случае выступало решение о закреплении за учреждением имущества, которое обладало частноправовым характером, но облекалось в форму публичного акта власти, а способом возникновения права оперативного управления выступала традиционная для вещных прав передача имущества (п. 1 ст. 299 ГК РФ). Прекращение права оперативного управления обусловливалось как общими основаниями для любых вещных прав, так и таким специальным, как решение собственника об изъятии имущества у учреждения при условии его правомерности (п. 3 ст. 299 ГК РФ). При этом закон не связывал прекращение права оперативного управления в связи со сменой собственника, прямо устанавливая, что при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество (п. 2 ст. 300 ГК РФ), что отвечало такому признаку вещных прав, как следование. В ГК РФ не определялся порядок осуществления правомочия владения имуществом, отдельные нормы касались пользования и распоряжения. Только в одном случае законодатель упоминал о порядке владения, когда указывал, что имущество, которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, должно учитываться на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). В отношении пользования имуществом (или порядка его осуществления) учреждению вменялось, во-первых, пользоваться имуществом собственника-учредителя и, во-вторых, использовать его по назначению (п. 2 ст. 296 ГК РФ), при этом не предполагалась возможность использования не по назначению, но в соответствии с заданием собственника, но и не исключалось это. При нарушении учреждением порядка пользования переданным ему имуществом собственник приобретал право изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Наиболее подробно ГК РФ был определен порядок распоряжения имуществом, которое в зависимости от источника поступления (основания возникновения права оперативного управления) разделялось на два режима. Право оперативного управления на имущество, которое закреплялось за учреждением собственником или которое приобреталось за счет средств, выделенных учредителем по смете, не включало в себя правомочие распоряжения, поскольку в п. 1 ст. 298 ГК РФ было прямо указано, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться этим имуществом. Подобная формулировка выглядела несколько алогичной в отношении нормы п. 1 ст. 296 ГК РФ, в которой указывалось, что все-таки правомочие распоряжения в праве оперативного управления есть. Исправление этой ситуации обеспечивалось вторым режимом имущества учреждения, а именно возможностью самостоятельно распоряжаться доходами, полученными учреждением от разрешенной учредительными документами деятельности, а также приобретенным за счет этих доходов имуществом. Необходимо отметить, что образовательное учреждение и высшие учебные заведения все-таки были вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества, т. е. распоряжаться им (п. 11 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1, п. 4 ст. 27 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ). Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ, разделившим государственные и муниципальные учреждения на два типа — бюджетные и автономные, было внесено изменение в порядок осуществления учреждениями правомочия распоряжения и правовой режим имущества учреждений. Бюджетные учреждения сохранили прежний порядок осуществления права распоряжения и разделение имущества на «бюджетное» и «внебюджетное», а вот право оперативного управления новоявленных автономных учреждений, чье бюджетное имущество было дополнительно поделено на две категории — 1) недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество и 2) остальное имущество, претерпело изменение. Впервые учреждение получило право самостоятельного распоряжения, т. е. без согласия собственника, бюджетным имуществом, не относящимся к недвижимому и особо ценному движимому, если иное не установлено законом. В остальном право оперативного управления учреждений в ГК РФ не претерпело изменений. С введением Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ третьего типа государственных и муниципальных учреждений — казенных — право оперативного управления учреждений приобрело некоторую системность. Ключевое изменение коснулось порядка осуществления права распоряжения. В п. 1 ст. 296 ГК РФ было внесено изменение, смысл которого заключался в том, что учреждения распоряжаются имуществом с согласия собственника этого имущества, если иное не установлено законом. Таким образом, в качестве общего правила была установлена обусловленность распоряжения имуществом согласием собственника-учредителя. Второе существенное изменение заключалось в том, что задание собственника как предел осуществления права оперативного управления утратило свое значение. Право оперативного управления частных учреждений сохранило прежний правовой режим и, несмотря на общую презумпцию распоряжения имуществом с согласия собственника-учредителя (посредством специального запрета для них), не получило такую возможность в отношении имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (абз. 1 п. 1 ст. 298 ГК РФ). Не изменился принципиально и правовой режим имущества автономных и бюджетных учреждений, которые вопреки общей презумпции согласия собственника при распоряжении учреждением имущества сохранили возможность отчуждения без такового имущества, не относящегося к недвижимому и особо ценному движимому (абз. 1 п. 2, абз. 1 п. 3 ст. 298 ГК РФ). И только правовой режим имущества казенных учреждений полностью соответствует общей презумпции, поэтому любым имуществом казенное учреждение вправе распоряжаться только с согласия собственника имущества (п. 4 ст. 298 ГК РФ), в том числе и тем, которое поступило от приносящей доходы деятельности, которым автономные и бюджетные учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, т. е. без согласия собственника (абз. 2 п. 2, абз. 2 п. 3 ст. 298 ГК РФ). Таким образом, настоящее состояние в ГК РФ права оперативного управления (в части распоряжения имуществом) всех четырех типов учреждений свидетельствует об отсутствии единой модели (конструкции) данного ограниченного вещного права.
