ИМУЩЕСТВЕННЫЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
С. А. КОЗЛОВА
Козлова Светлана Анатольевна, адвокат, член Воронежской межтерриториальной коллегии адвокатов. Специалист по гражданскому праву, реформе государственных учреждений. Родилась 4 ноября 1973 г. в г. Воронеже. В 1999 г. окончила Московский институт экономики, менеджмента и права, в 2007 г. — Российскую академию правосудия (г. Москва).
С учетом нового законодательства рассматривается право оперативного управления образовательных учреждений. Обосновывается, что право оперативного управления может быть дифференцировано на виды в зависимости от того, насколько ограничено входящее в его состав правомочие распоряжения.
Ключевые слова: право оперативного управления, государственное образовательное учреждение, казенное, бюджетное, автономное учреждение.
Property regime of state educational institutions S. A. Kozlova
The article deals with issues concerning the right of operative management in terms of new legislation. The author argues that the right of operative management can be divided into various types depending on how limited the right of disposal is.
Key words: right of operational management, state educational institution, treasury, budget, independent institution.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» призван сформировать основу законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, нацелен на усиление имущественной самостоятельности образовательных учреждений.
Право оперативного управления образовательных учреждений
В соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными учреждениями, в том числе учреждениями общественных объединений и религиозных организаций). Государственным является образовательное учреждение, созданное Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Муниципальным является образовательное учреждение, созданное муниципальным образованием. Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Федеральный закон N 7-ФЗ)). Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. С 1 января 2011 г. полное финансовое обеспечение образовательной деятельности (после перехода в соответствующий правовой статус) за счет бюджетных средств осуществляется только в отношении казенных учреждений, а финансовое обеспечение бюджетных и автономных образовательных учреждений — в виде субсидий в пределах выполнения государственного (муниципального) задания на основе федеральных (региональных) нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. Имущественный режим прав государственных образовательных учреждений тяготеет к ограниченным вещным правам, производным от права собственности. При этом образовательные организации используют конструкцию организационно-правовой формы учреждения, права которого обладают известной спецификой, в первую очередь в их объеме и характере. Гражданским законодательством установлено, что имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления (ст. 120 ГК РФ). При этом у учреждения не может быть иного, кроме права оперативного управления, основания закрепления за ним соответствующего имущества. Особенности прав на имущество учреждений образования закреплены Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <1>. ——————————— <1> Такая позиция, в частности, была подтверждена ФАС Московского округа. См.: Постановление кассационной инстанции ФАС Московского округа от 29 марта 1999 г. N КГ-А40/732-99.
Как справедливо было отмечено в литературе, новая редакция ст. 298 ГК РФ, вступившая в силу с 1 января 2011 г., предусматривает четыре различных по объему и содержанию правомочия распоряжения по праву оперативного управления — свой вариант для каждого типа учреждения [1]. Вещно-правовая конструкция права оперативного управления является «национальным продуктом» российской цивилистической мысли советского периода и возникла как форма управления государственной собственностью, переданной для выполнения функций созданным государственным организациям, не имеющим собственного имущества. Адекватную правовую форму закрепления государственного имущества за организациями теоретически разработал и обосновал академик А. В. Венедиктов [2]. С юридической точки зрения назначение права оперативного управления состояло в создании основы для разделения права собственности и гражданской правосубъектности, для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником, при наличии исключительно государственной собственности на средства производства. Как было точно замечено одним из специалистов, «право оперативного управления, как оно установлено и регулируется действующим гражданским законодательством, неразрывно связано с гражданской правосубъектностью и выступает в качестве вещно-правового института советского гражданского права» [3]. В Концепции развития законодательства о юридических лицах, разработанной Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, рекомендовано сохранение на нынешнем этапе совершенствования Гражданского кодекса РФ конструкции учреждения как юридического лица, не являющегося собственником имущества. В то же время отмечено, что в будущем следует ориентироваться на модернизацию гражданско-правового положения учреждения в качестве собственника своего имущества, отвечающего по обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом. При этом ряд организаций может лишиться прав юридического лица — имеется в виду, что учреждения смогут вступать в гражданско-правовые отношения только в качестве органов (законных представителей) соответствующих публично-правовых образований. По общему правилу законодательство применительно к гражданско-правовой конструкции учреждений устанавливает имущественный режим права оперативного управления, что служит основанием для применения такого режима и при закреплении имущества за такими учреждениями. Так, в соответствии со ст. 39 Закона «Об образовании» за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника). В установленном законодательством Российской Федерации порядке закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями земельные участки. Объекты собственности, закрепленные учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Государственная и (или) муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах своих полномочий. Изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором. Обновленный Гражданский кодекс РФ предусматривает, по сути, пять видов субъектов — носителей права оперативного управления: (1) частное учреждение; (2) автономное учреждение; (3) бюджетное учреждение; (4) казенное учреждение; (5) казенное предприятие. При этом каждое юридическое лицо (кроме частного учреждения) является или государственным, или муниципальным [1]. Таким образом, право оперативного управления дифференцировано на виды в зависимости от того, насколько ограничено входящее в его состав правомочие распоряжения. Что касается владения и пользования, то они являются одинаковыми во всех разновидностях права оперативного управления. Статьи 297 и 298 ГК РФ устанавливают пределы распоряжения имуществом соответственно различных типов учреждения, определяющие не только содержание и объем правомочия распоряжения каждым из видов субъектов, но также возможность и степень участия при этом собственника имущества. В свою очередь, правомочие распоряжения каждого вида субъектов дифференцировано в зависимости от определенных свойств имущества, источника получения этого имущества или иных вводимых законодателем критериев. В соответствии со ст. 296 «Право оперативного управления» ГК РФ учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения или казенного предприятия, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению. В соответствии со ст. 298 «Распоряжение имуществом учреждения» ГК РФ частное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Частное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, если такое право предусмотрено в его учредительном документе, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за учреждением, возникает у этого учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника. Права государственных образовательных учреждений на приобретаемое ими имущество не имеют самостоятельных оснований и производны от прав собственника имущества таких учреждений, независимо от оснований и средств, на которые соответствующее имущество приобретается. Несмотря на то что имущество образовательным учреждением приобретается за счет заработанных им от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности средств, основания приобретения и закрепления такого имущества за учреждением должны соответствовать правовому режиму, установленному п. 2 ст. 299 ГК РФ.
Согласование (одобрение) некоторых сделок
Согласно положениям Постановления Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» на учредителей федеральных бюджетных учреждений возложены обязанности по разработке и утверждению правил согласования некоторых сделок. Приказом Минобрнауки России от 18 ноября 2010 г. N 1188 утверждено четыре приложения, положения которых нужно будет соблюдать федеральным бюджетным учреждениям при совершении некоторых сделок, а именно: Порядок предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, крупных сделок; Порядок принятия решения об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, в совершении которых имеется заинтересованность; Порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением Министерством образования и науки Российской Федерации либо приобретенным федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных Министерством образования и науки Российской Федерации на приобретение такого имущества; Порядок согласования передачи некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежных средств (если иное не установлено условиями их предоставления) и иного имущества, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.
Порядок согласования крупных сделок
Разработанный Минобрнауки России Порядок устанавливает Правила предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением крупных сделок. Напомним, крупной сделкой признается сделка (несколько взаимосвязанных сделок), связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей этого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Согласно этим Правилам бюджетное учреждение перед заключением крупной сделки должно представить пакет документов в Минобрнауки России, которое их проверяет и затем принимает решение об одобрении крупной сделки или об отказе в ее заключении.
Порядок принятия решения об одобрении сделки
Этим Порядком утверждены Правила принятия решения об одобрении сделок (с участием федерального бюджетного учреждения, находящегося в ведении Минобрнауки России), в совершении которой имеется заинтересованность. В соответствии со ст. 27 Федерального закона N 7-ФЗ заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, влечет конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации. Напомним, лицами, заинтересованными в совершении коммерческой организацией тех или иных действий, в том числе сделок, с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) некоммерческой организации, а также лицо, входящее в состав ее органов управления или органов надзора за ее деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются их участниками или кредиторами либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются их кредиторами. При этом указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для некоммерческой организации, крупными потребителями товаров (услуг), производимых некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения имуществом некоммерческой организации (ст. 27 Федерального закона N 7-ФЗ). Заинтересованные лица обязаны соблюдать интересы некоммерческой организации прежде всего в отношении целей ее деятельности и не должны использовать возможности некоммерческой организации или допускать их использование в иных целях, помимо предусмотренных учредительными документами некоммерческой организации (ст. 27 Федерального закона N 7-ФЗ). Как и при согласовании крупных сделок, в Минобрнауки России представляется пакет документов для принятия им решения об одобрении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.
Порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом
Данным Порядком устанавливаются Правила согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением Минобрнауки России либо приобретенным им за счет средств, выделенных Минобрнауки России на его приобретение. Для согласования с Минобрнауки России сделки нужно представить определенные документы. Решение о предварительном согласовании совершения крупной сделки, одобрении и согласовании сделки Минобрнауки России оформляет письмом. По результатам рассмотрения представленных учреждением документов Минобрнауки России вправе принять решение об отказе в согласовании заключения сделки в случае: выявления в представленных документах неполных, необоснованных или недостоверных сведений; отсутствия достаточного обоснования целесообразности заключения сделки; несоответствия сделки целям и видам деятельности учреждения; если совершение крупной сделки приведет к невозможности осуществления учреждением деятельности, цели, предмет и виды которой определены его уставом; если планируемая к заключению сделка противоречит нормам законодательства Российской Федерации. Приложением 4 к Приказу N 1188 установлен Порядок согласования передачи денежных средств и иного имущества некоммерческим организациям, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным бюджетным учреждением собственником или приобретенного федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества. Во всех случаях передачи имущества федеральных бюджетных учреждений им следует руководствоваться Порядком согласования передачи денежных средств и иного имущества. Решение о согласовании передачи имущества оформляется Минобрнауки России. Таким образом, институт права оперативного управления как система норм создает правовую модель производного ограниченного вещного права, способную быть адаптированной законодателем к различным конструкциям юридических лиц. Собственник, создавая на базе своего имущества юридическое лицо (в частности, образовательное учреждение того или иного типа), использует соответствующую модификацию права оперативного управления, предусмотренную законом для данного вида субъекта, с присущим ей набором и объемом вещных правомочий, а также степенью участия собственника в распоряжении имуществом. Высказанная в литературе довольно убедительная точка зрения [4] о том, что право самостоятельного распоряжения имуществом от приносящей доход деятельности автономного образовательного учреждения есть обособленное, отличное от других, вещное право, содержание которого по объему уже права собственности, но шире права хозяйственного ведения и оперативного управления, не может быть реализована на практике, так как зарегистрировано будет одно из имеющихся в законодательстве вещных прав. Однако нерешенные вопросы остаются и исследования разновидностей вещных прав должны быть продолжены. Так, неясна природа отношений, в которых образовательное учреждение от приносящей доход деятельности приобретает, например, квартиры для преподавателей и в последующем производит им их отчуждение. Последний вопрос хотелось бы обсудить с коллегами.
Список литературы
1. Азанова М. В. О природе вещного права автономного учреждения на доходы от предпринимательской деятельности // Реформы и право. 2009. N 3. С. 7 — 11. 2. Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. I. М.: Статут, 2004. 3. Рахмилович В. А. Избранное. М.: Юстицинформ, 2005. 4. Сморчкова Л. Н. Новый правовой подход к хозяйствованию с имуществом образовательного учреждения // Право и образование. 2011. N 3.
