(Мошкова Д. М., Лозовский Д. Л.) («Юрист», 2013, N 3)
О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ИМУЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СООТВЕТСТВИИ С РЕФОРМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ
Д. М. МОШКОВА, Д. Л. ЛОЗОВСКИЙ
Мошкова Дарья Михайловна, преподаватель кафедры финансового права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
Лозовский Дмитрий Львович, заместитель начальника юридического управления НИЯУ МИФИ, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены особенности правового положения имущества государственных высших учебных заведений в свете проводимой реформы образования. Авторами проведен сравнительный анализ действующего законодательства в данной сфере и законопроекта «Об образовании» в части, касающейся правового регулирования имущества образовательных учреждений. Особое внимание уделено праву высших учебных заведений выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества.
Ключевые слова: образовательные учреждения, имущество, право оперативного управления, право собственности, доходы, проект Федерального закона «Об образовании», аренда имущества.
On legal regime of the property of state educational institutions in accordance with the reform of education D. M. Moshkova, D. L. Lozovskij
The article considers the peculiarities of legal status of state higher educational institutions in light of the current reform of education. The authors made a comparative analysis of the current legislation in the said sphere and draft law «On the education» with regard to the legal regulation of the property of educational institutions. The special attention is drawn to the right of the higher educational institutions to act as a leasee and/or lessor of the property.
Key words: educational institutions, property, right of operative management, ownership right, revenues, draft Federal law «On the education», tenancy.
Имущественный режим прав образовательных учреждений относится к ограниченным вещным правам, производным от права собственности. При этом образовательные организации используют конструкцию организационно-правовой формы учреждения, права которого обладают известной спецификой, в первую очередь в их объеме и характере. Гражданским законодательством установлено, что имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления (ст. 120 ГК РФ). При этом у учреждения не может быть иного, кроме права оперативного управления, основания закрепления за ним соответствующего имущества. Особенности прав на имущество учреждений образования закреплены Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Так, согласно ст. 39 Закона «Об образовании» за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (здания, сооружения, имущество, оборудование), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица, которые находятся в оперативном управлении этого учреждения <1>. Следовательно, оно несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование закрепленной за этим учреждением собственности. Негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации. Важно отметить, что образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. ——————————— <1> Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» // Российская газета. 2011. 25 июля.
Следует отметить, что государственные и муниципальные образовательные учреждения, закрепленные за ними на праве оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения, общежития, а также клинические базы учреждений медицинского образования, находящиеся в оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, приватизации (разгосударствлению) не подлежат (п. 13 ст. 39). В ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусмотрено, что за высшим учебным заведением в целях обеспечения деятельности, предусмотренной его уставом, учредитель закрепляет на праве оперативного управления здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения. В свою очередь, негосударственные высшие учебные заведения могут быть собственниками имущества в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Высшие учебные заведения вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества. Так, например, высшие учебные заведения с согласия учредителя или самостоятельно, если они вправе распоряжаться соответствующим имуществом самостоятельно, на основании договоров имеют право предоставлять научным организациям в пользование движимое и недвижимое имущество, а также использовать на основании договоров движимое и недвижимое имущество, принадлежащее научным организациям на праве собственности, оперативного управления или хозяйственного ведения. Особо следует подчеркнуть, что согласно п. 8 ст. 27 того же Закона высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, и созданные государственными академиями наук высшие учебные заведения имеют право без согласия собственника их имущества с уведомлением соответствующего федерального органа исполнительной власти быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат данным высшим учебным заведениям. Денежные средства, оборудование и иное имущество, находящиеся в оперативном управлении данных высших учебных заведений, могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы создаваемых хозяйственных обществ в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации. Данные высшие учебные заведения в качестве вклада в уставные капиталы таких хозяйственных обществ также вносят право использования результатов интеллектуальной деятельности. Доходы от распоряжения долями (акциями) в уставных капиталах хозяйственных обществ, учредителями (участниками) которых являются данные высшие учебные заведения, часть прибыли хозяйственных обществ, полученной данными высшими учебными заведениями (дивиденды), поступают в их самостоятельное распоряжение, учитываются на отдельном балансе и направляются только на правовую охрану результатов интеллектуальной деятельности, выплату вознаграждения их авторам, а также на осуществление уставной деятельности данных высших учебных заведений. Итак, по общему правилу законодательство применительно к образовательным учреждениям устанавливает имущественный режим права оперативного управления, что служит основанием для применения такого режима и при закреплении имущества за такими учреждениями. Однако законодательство об образовании, являясь специальным по отношению к ГК РФ, в определении правовых оснований нахождения имущества у образовательных учреждений фактически закрепляет два самостоятельных имущественных режима: право оперативного управления и собственность. Таким образом, у образовательного учреждения в зависимости от содержания учредительных документов может быть использован режим права собственности. Следовательно, в указанных пределах Закон РФ «Об образовании» (п. 5 ст. 39) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (п. 2 ст. 27) устанавливают право собственности образовательного учреждения на имущество и иные объекты собственности. С другой стороны, права государственных образовательных учреждений на приобретаемое ими имущество не имеют самостоятельных оснований и производны от прав собственника имущества таких учреждений, независимо от оснований и средств, на которые соответствующее имущество приобретается. Несмотря на то что имущество образовательным учреждением приобретается за счет заработанных им от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности средств, основания приобретения и закрепления такого имущества за учреждением должны соответствовать правовому режиму, установленному п. 2 ст. 299 ГК РФ <3>. ——————————— <3> Гражданский кодекс РФ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
3 августа 2012 г. Правительство Российской Федерации внесло на рассмотрение в Государственную Думу проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» <4>. Законопроект призван заменить устаревший одноименный Закон и привести нормативно-правовое регулирование в сфере образования в соответствие с реалиями, сложившимися на сегодняшний день в Российской Федерации. ——————————— <4> Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности // URL: http://asozd2.duma. gov. ru.
По мнению разработчиков, «принятие законопроекта создаст правовые условия, обеспечивающие превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, в важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики» <5>. ——————————— <5> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // URL: http://asozd2.duma. gov. ru.
Учитывая, что законопроект призван заменить ранее действовавшие Закон Российской Федерации от 10 июля 2007 г. N 3266-1 «Об образовании» и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <6>, следует обратиться к вопросу правового положения имущества государственных высших учебных заведений. ——————————— <6> СПС «КонсультантПлюс».
Статья 107 законопроекта посвящена правовому регулированию имущества образовательных организаций. Статья существенно отличается от нормы, закрепленной в ныне действующем Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В соответствии с п. 1 ст. 107 законопроекта «образовательные организации должны иметь в собственности или на ином законном основании имущество, необходимое для осуществления образовательной деятельности, а также связанной с ней иной предусмотренной уставом деятельности». Действующая в настоящее время норма говорит о том, что за высшими учебными заведениями учредитель закрепляет на праве оперативного управления объекты имущественного комплекса. Негосударственным высшим учебным заведениям предоставлено право распоряжаться имуществом на праве собственности. Представляется, что норма, предложенная разработчиками законопроекта, является более удачной, поскольку не содержит ограничений в отношении объема и видов имущественных прав образовательных организаций высшего образования. Вместе с тем не следует забывать, что правовое регулирование в сфере имущественных отношений юридических лиц осуществляется гражданским законодательством, и прежде всего ГК РФ. Следовательно, для образовательных организаций, созданных в форме учреждений, в том числе и автономных, ситуация не изменится. Так, в соответствии с п. 2 ст. 299 ГК РФ имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступает в оперативное управление учреждения в том же порядке, который установлен нормативными актами для приобретения права собственности. Каких-либо исключений из этого правила законодательством не предусмотрено <7>. ——————————— <7> Верхова Н. Возникает ли у автономного учреждения право собственности на приобретаемые им объекты недвижимости? // Информационно-правовой портал «Гарант».
В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что «учреждение в силу статей 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности» <8>. ——————————— <8> Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
Таким образом, образовательные организации высшего образования, созданные в форме государственных учреждений, как бюджетных, так и автономных, продолжат использовать все имущество, в том числе и приобретенное за счет собственных средств, на праве оперативного управления. Важно отметить, что из текста законопроекта исключена норма, действующая ныне, в соответствии с которой «высшие учебные заведения вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества». Следует признать такое решение с точки зрения совершенствования единообразия правоприменительной практики положительным. В ряде решений арбитражных судов признавалось право государственных образовательных учреждений без согласия собственника сдавать в аренду закрепленные за ними на праве оперативного управления объекты имущественного комплекса (см.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.03.2007 N А58-2965/06-Ф02-1250/07 по делу N А58-2965/06; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25.06.2008 по делу N А56-27764/2007). В то же время в последние годы правоприменительная практика исходила из того, что государственные образовательные учреждения не вправе без согласия собственника выступать в качестве арендодателя (см.: Постановление ФАС Московского округа от 24.01.2011 N КГ-А40/16853-10 по делу N А40-153025\09-11-1069; Постановление ФАС Московского округа от 24.01.2011 N КГ-А40/16853-10 по делу N А40-153025/09-11-1069) <9>. ——————————— <9> СПС «КонсультантПлюс».
Учитывая, что имущество закрепляется за государственными учреждениями для достижения целей, определенных в уставе такого учреждения, практика совершения сделок с имуществом, в том числе передача его в аренду, без согласия собственника, по мнению авторов, является противоречащей действующей системе законодательства. Особо хотелось бы отметить норму, закрепленную в п. 5 ст. 28 законопроекта. В соответствии с предложенной редакцией «образовательная организация вправе передать на договорной основе третьим лицам… обеспечение потребностей обучающихся, в том числе в питании, оказании медицинской помощи…». Решение этого вопроса назрело достаточно давно. Суть сложившейся на сегодняшний день проблемы заключается в следующем. Образовательные организации обязаны обеспечить питанием и медицинским обслуживанием обучающихся. В случае с медицинским обслуживанием вопрос решен путем внесения изменений в действующий Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» <10>. Вопрос с обеспечением обучающихся питанием до настоящего момента остается открытым. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 286-ФЗ «О внесении изменений в статью 39 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Так, обеспечить обучающихся питанием можно двумя способами: собственными силами образовательной организации или привлечением сторонней специализированной организации. Первый способ является наиболее приемлемым, но, к сожалению, зачастую у образовательных организаций нет достаточных финансовых, кадровых, организационных ресурсов для его осуществления. Второй способ, с одной стороны, обладает значительными преимуществами, поскольку организация питания поручается специализированной организации, а с другой — имеет существенный недостаток. Образовательная организация, привлекая для обеспечения питания обучающихся стороннюю специализированную организацию, фактически передает ей свои помещения для осуществления соответствующей деятельности. Зачастую контролирующие органы государственной власти рассматривают подобную передачу как «скрытую аренду» и требуют устранения выявленных нарушений. Несмотря на наличие судебных решений, признающих право образовательных организаций поручать сторонним организациям обеспечение питанием обучающихся <11>, представляется, что внесение рассматриваемой нормы в законопроект окажет позитивное действие и снимет излишние административные барьеры в осуществлении образовательными организациями рассматриваемой деятельности. ——————————— <11> Постановление ФАС Поволжского округа от 3 декабря 2010 г. по делу N А72-19976/2009 // Картотека арбитражных дел. URL: http://kad. arbitr. ru.
В целом, анализируя нормы законопроекта об образовании, можно сделать вывод о том, что новый Закон призван обеспечить единообразие правового регулирования данной области. В положениях законопроекта можно выделить четкое закрепление принципа, сочетающего в себе государственное и договорное регулирование отношений в сфере образования, что, несомненно, отразится на правовом положении имущества образовательных учреждений. Таким образом, образование представляет собой созданную и управляемую государством систему. В то же время система образования должна быть основана на рыночных принципах, использовать экономические законы спроса и предложения.
