(Рябов А. А., Яговкина В. А.) («Финансовое право», 2014, N 1)
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА СОВЕРШЕНИЕМ СДЕЛОК БЮДЖЕТНЫМИ И АВТОНОМНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ
А. А. РЯБОВ, В. А. ЯГОВКИНА
Рябов Алексей Александрович, директор экспертно-правового департамента Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, кандидат юридических наук, доцент.
Яговкина Вита Александровна, доцент кафедры государственного регулирования экономики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, старший консультант АНО «Институт реформирования общественных финансов», кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена проблемам осуществления контроля, в том числе финансового, за совершением сделок с заинтересованностью и крупных сделок государственными и муниципальными учреждениями, чьи денежные средства представляют собой децентрализованные фонды публичных финансов. Также в статье исследуются вопросы ответственности руководителей учреждений за нарушение правил совершения таких сделок, в том числе на основании примеров из судебной практики.
Ключевые слова: децентрализованные фонды денежных средств, бюджетные и автономные учреждения, сделки, ответственность руководителя.
Some aspects of effectuation of control of execution of transactions by budgetary and autonomous establishments A. A. Ryabov, V. A. Yagovkina
The article concerns problems of effectuation of control including financial one of execution of transactions of interest and large-scale transactions by state and municipal establishments, the monetary means of which present decentralized funds of public finances. The article also studies the issues of responsibility of heads of establishments for violation of the rules of effectuation of such transactions including on the grounds of examples from judicial practice.
Key words: decentralized funds of monetary means, budgetary and autonomous establishments, transactions, responsibility of a head.
В ходе реформы бюджетного сектора одним из основных ее моментов стало повышение финансовой и имущественной самостоятельности бюджетных и автономных учреждений. Ранее все финансовые вопросы государственных и муниципальных учреждений решались под жестким контролем со стороны учредителя в пределах утвержденной сметы учреждения, такой порядок на сегодняшний день характерен только для казенных учреждений. Бюджетные и автономные учреждения получили значительно больше свободы в осуществлении хозяйственной и финансовой деятельности, в т. ч. и в вопросах ведения деятельности, приносящей доход. Поскольку средства государственных и муниципальных учреждений, в т. ч. полученные ими от приносящей доход деятельности, являются децентрализованными государственными (муниципальными) фондами денежных средств и находятся в собственности публично-правового образования, то способы распоряжения указанными средствами влияют на формирование и использование публичных финансов. Ранее субсидиарная ответственность лежала на собственнике, который нес ее бремя за счет средств соответствующего бюджета, но теперь публичный собственник учреждений не отвечает за их действия. Указанные юридические лица самостоятельно несут всю полноту ответственности за свою деятельность, а их руководители отвечают перед учреждением за ущерб, причиненный ему при совершении определенных видов сделок. Таким образом, исследование вопросов ответственности руководителей бюджетных и автономных учреждений перед учреждением по отдельным видам сделок может послужить более глубокому изучению института государственных и муниципальных финансов, находящихся в оперативном управлении бюджетных и автономных учреждений. В ходе реформы были введены законодательные ограничения для крупных сделок и сделок с заинтересованностью для государственных и муниципальных учреждений в целях сохранения финансового контроля за движением значительных объемов средств учреждений, а также для создания основы для привлечения к ответственности руководителей бюджетных и автономных учреждений в законодательство. Лицо, которое нарушило правила совершения данных видов сделок, должно понести определенную законодательством ответственность, а сделка может быть признана недействительной. Это сближает правовое регулирование финансовых и имущественных аспектов деятельности данного вида некоммерческих юридических лиц с правовым регулированием деятельности коммерческих юридических лиц, для которых характерно наличие внутреннего контроля за некоторыми видами совершаемых ими сделок. Крупные сделки, а также сделки с заинтересованностью бюджетных учреждений должны получить одобрение учредителя, для чего учредители в целях придания единообразия процессу одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью обычно принимают нормативные акты, которыми утверждается порядок принятия решения об одобрении сделок с заинтересованностью и крупных сделок с участием подведомственных им учреждений, а также сама процедура одобрения сделок. В основном такие акты касаются порядка одобрения сделок с заинтересованностью (например, Приказ Минфина России от 05.10.2010 N 121н «Об утверждении Порядка принятия решения об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству финансов Российской Федерации, в совершении которых имеется заинтересованность, определяемая в соответствии с критериями, установленными статьей 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях» <1>), но есть акты, посвященные в том числе одобрению крупных сделок (например, Постановление Правительства РФ от 23.05.2013 N 436 «Об отдельных вопросах согласования (одобрения) некоторых сделок, совершаемых федеральным государственным бюджетным учреждением «Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт» <2>). ——————————— <1> Финансовая газета. 20.01.2011. 20 января. N 3. (В статье использована СПС «КонсультантПлюс».) <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 22. Ст. 2819.
Следует обратить внимание на то, что регулирование данных видов сделок и ответственности руководителей учреждений не имеет единой нормативной базы, хотя подходы законодателя в данной сфере в принципе схожи. Отличие состоит в том, что в отношении бюджетных учреждений используется термин «конфликт интересов», который более широк, чем «заинтересованность в совершении сделки», а в законодательстве об автономных учреждениях речь идет только о сделках с заинтересованностью. Правила, касающиеся совершения сделок с заинтересованностью бюджетными учреждениями, распространяются на все некоммерческие организации в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <3>. Данная норма касается всех юридически значимых действий, которые могут трактоваться как влекущие возникновение конфликта интересов, но для целей данной статьи следует обратить внимание лишь на те положения, которые относятся к совершению сделок. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.
Если буквально спроецировать указанную статью Закона на отношения с участием бюджетных учреждений, то можно сделать вывод, что лицами, заинтересованными в совершении бюджетным учреждением сделок с другими организациями или гражданами, признаются руководитель (заместитель руководителя) бюджетного учреждения, а также лицо, входящее в состав органов управления бюджетным учреждением или органов надзора за его деятельностью, если указанные лица состоят с этими организациями или гражданами в трудовых отношениях, являются участниками, кредиторами этих организаций либо состоят с этими гражданами в близких родственных отношениях или являются кредиторами этих граждан. Еще в качестве признака заинтересованности в Законе упоминается ситуация, когда указанные организации или граждане являются поставщиками товаров (услуг) для бюджетного учреждения, крупными потребителями услуг, производимых им, а также владеют имуществом, которое полностью или частично образовано некоммерческой организацией, или могут извлекать выгоду из пользования, распоряжения ее имуществом. Очевидно, что не все из перечисленного применимо к бюджетному учреждению. Например, хотя законодательство позволяет формировать органы управления бюджетного учреждения достаточно свободно, не устанавливая жестких требований к составу органов управления, на практике к таковым обычно относится только руководитель бюджетного учреждения. Иные органы, в т. ч. органы внутреннего надзора, в бюджетном учреждении не формируются, в отличие от автономного учреждения, где существует такой коллегиальный орган, как наблюдательный совет. Признаки заинтересованности, связанные с имуществом некоммерческой организации, также вряд ли на практике применимы к бюджетному учреждению, поскольку имущество закреплено за учреждением на праве оперативного управления, а его собственником является учредитель. В остальных упомянутых случаях заинтересованность в совершении бюджетным учреждением тех или иных действий, в т. ч. в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и бюджетного учреждения, а единственным лицом, которое на практике может быть привлечено к ответственности в данном случае, является руководитель бюджетного учреждения. В соответствии с указанной статьей заинтересованные лица обязаны соблюдать интересы бюджетного учреждения, прежде всего в отношении целей его деятельности, которые зафиксированы в уставе учреждения, и не должны использовать возможности учреждения или допускать их использование в иных целях, помимо предусмотренных учредительными документами учреждения, т. е. уставом. Таким образом, если руководитель учреждения имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть учреждение, а также в случае иного противоречия интересов в отношении существующей или предполагаемой сделки, он обязан сообщить о своей заинтересованности до момента совершения такой сделки органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя, в роли которого выступает орган государственной власти или местного самоуправления. Этот орган должен предварительно одобрить сделку. Если эти правила были нарушены и сделка совершена с нарушением установленных законодательством требований, то она может быть признана недействительной в судебном порядке, а руководитель при этом несет ответственность в размере убытков, причиненных им учреждению. Таким образом, руководитель должен возместить вред самому бюджетному учреждению, а не бюджету, хотя учреждение владеет своим имуществом и денежными средствами на праве оперативного управления, а собственником является учредитель. В отличие от нормы ст. 27 указанного Федерального закона, которая распространяется на все виды некоммерческих юридических лиц, ст. 9.2 этого же Закона закрепляет правила совершения крупных сделок только бюджетными учреждениями. Крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. При этом для бюджетного учреждения крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с Законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, однако уставом бюджетного учреждения может быть предусмотрен меньший размер крупной сделки. На практике обычно при определении размеров крупной сделки, подлежащей контролю и одобрению, при закреплении данного положения в уставе учреждения учредитель не отклоняется от предлагаемого законом ограничения в 10% в целях соблюдения достаточного уровня финансовой и имущественной самостоятельности учреждения и стимулирования его к ведению деятельности, приносящей доход. Крупная сделка, совершенная без предварительного согласия учредителя, может быть признана недействительной, но только по иску самого бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения. Таким образом, иск о признании сделки недействительной в данном случае не могут предъявить даже лица, являющиеся контрагентами по данной сделке, или лицо, которое считает эту сделку нарушающей его права. При этом в соответствии с указанным Законом руководитель бюджетного учреждения несет перед возглавляемым им юридическим лицом ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки с нарушением требований, независимо от признания сделки недействительной. Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <4> установлено, что крупной сделкой автономного учреждения признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных денежных средств, отчуждением имущества, которым в соответствии с указанным Федеральным законом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает десять процентов балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки (ст. 14 данного Федерального закона). Как и в случае с бюджетными учреждениями, на практике обычно учредитель не снижает в уставе размер сделки, считающейся крупной. Министерство финансов РФ письмом от 11.07.2012 N 02-06-07/2679 <5> пояснило порядок расчета стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности бюджетного или автономного учреждения при определении минимальной величины крупной сделки. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 45. Ст. 4626. <5> Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, признаки крупной сделки бюджетного и автономного учреждения схожи, в обоих случаях учредитель в уставе может закрепить иной размер крупной сделки — меньший, нежели предусмотрел законодатель. Однако в отличие от бюджетного учреждения, где требуется предварительное одобрение крупной сделки учредителем, крупная сделка автономного учреждения совершается с предварительного одобрения такого органа управления, как наблюдательный совет учреждения, который обязан рассмотреть предложение руководителя автономного учреждения о совершении крупной сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета автономного учреждения, если уставом учреждения не предусмотрен более короткий срок. Так же как и в случае с бюджетным учреждением, крупная сделка, совершенная с нарушением требований, может быть признана недействительной, но только по иску самого автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения. При этом независимо от признания сделки недействительной руководитель автономного учреждения несет перед юридическим лицом ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований законодательства. Что касается конфликта интересов, то законодательство предусматривает только ограничения по совершению сделок с заинтересованностью для автономных учреждений (ст. 16 указанного Федерального закона) и прямо указывает на лиц, которые признаются заинтересованными. Это члены наблюдательного совета автономного учреждения, руководитель автономного учреждения и его заместители, если они, их супруги (в т. ч. бывшие), родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, дяди, тети (в т. ч. братья и сестры усыновителей этих лиц), племянники, усыновители, усыновленные: 1) являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем; 2) владеют (каждый в отдельности или в совокупности) двадцатью и более процентами голосующих акций акционерного общества или превышающей двадцать процентов уставного капитала общества с ограниченной или дополнительной ответственностью долей либо являются единственным или одним из не более чем трех учредителей иного юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем; 3) занимают должности в органах управления юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем. Заинтересованное лицо до совершения сделки обязано уведомить руководителя автономного учреждения и наблюдательный совет автономного учреждения об известной ему совершаемой сделке или известной ему предполагаемой сделке, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным. При этом установлено исключение: порядок, предусмотренный для сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, не применяется при совершении сделок, связанных с выполнением автономным учреждением работ, оказанием им услуг в процессе его обычной уставной деятельности, на условиях, существенно не отличающихся от условий совершения аналогичных сделок. Следовательно, необходимо соблюдение двух условий для того, чтобы установить заинтересованность в совершении сделки автономного учреждения: — наличие связи между указанными лицами в автономном учреждении и его контрагенте; — совершение сделки не должно быть связано с основной уставной деятельностью учреждения. Заинтересованное лицо, нарушившее указанную обязанность об уведомлении о заинтересованности в совершении сделки, несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных ему в результате совершения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, с нарушением требований законодательства, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, если не докажет, что оно не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении. Такую же ответственность несет руководитель автономного учреждения, не являющийся лицом, заинтересованным в совершении сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки. Таким образом, можно выявить несколько отличий в требованиях, предъявляемых к совершению сделки с заинтересованностью автономным и бюджетным учреждением. Для автономного учреждения таковой может быть признана только сделка, которая совершается в рамках дополнительных видов деятельности, предусмотренных в уставе, а для бюджетного учреждения сделкой с заинтересованностью будет считаться любая сделка, в которой имеется наличие связи между руководителем и контрагентом. Кроме того, в случае совершения сделки с заинтересованностью автономным учреждением шире круг лиц, которые несут ответственность за причинение убытков в результате совершения сделки, — это руководитель и члены наблюдательного совета, причем руководитель отвечает даже в том случае, если сам непосредственно не был заинтересован в совершении сделки, но знал или не мог не знать о конфликте интересов. Следует обратить внимание, что в этом случае бремя доказывания отсутствия соответствующей информации у руководителя лежит на самом руководителе. Сделка автономного учреждения, в совершении которой имеется заинтересованность, так же как и крупная сделка, совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения, который обязан рассмотреть предложение о совершении такой сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом учреждения не предусмотрен более короткий срок. При этом решение об одобрении сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, принимается большинством голосов членов наблюдательного совета, не заинтересованных в совершении этой сделки. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете автономного учреждения большинство, решение об одобрении сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, принимается учредителем автономного учреждения. Порядок оспаривания такой сделки аналогичен оспариванию крупной сделки: если такая сделка совершена с нарушением требований, она может быть признана недействительной по иску самого учреждения или его учредителя, но не иных лиц, если другая сторона сделки не докажет, что она не знала и не могла знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее одобрения. Как видно из норм законодательства, круг лиц, имеющих право оспорить совершение крупной сделки или сделки с заинтересованностью, ограничен самим учреждением или его учредителем, никакие иные лица не могут требовать признания указанных сделок недействительными, даже сами контрагенты по таким сделкам, что позволяет сохранить стабильность хозяйственного оборота. Так, например, Апелляционным определением Московского городского суда от 24.12.2012 по делу N 11-29065 <6> было оставлено в силе решение суда первой инстанции, которым было отказано в признании недействительным договора уступки прав требования как заключенного с нарушением п. 13 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и применения последствий недействительности сделки. Истец-банк обосновывал свое требование тем, что оспариваемая сделка является крупной и на ее заключение не было получено согласие собственника имущества Российской академии сельскохозяйственных наук. Однако суды подчеркнули, что крупная сделка, совершенная бюджетным учреждением без согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, может быть признана недействительной только по иску бюджетного учреждения или его учредителя, а следовательно, банк не вправе оспаривать договор уступки права требования (цессии) по такому основанию, как отсутствие согласия на заключение сделки собственника имущества учреждения. ——————————— <6> СПС «КонсультантПлюс».
При этом достаточно часто учреждения заявляют иски о признании совершенной ими крупной сделки или сделки с заинтересованностью недействительной в качестве встречного иска, т. е. только после того, как контрагент предъявляет какие-либо требования по исполнению заключенного договора. Так, физическое лицо, которое являлось одновременно и директором учреждения, и стороной по сделке, предъявило иск к бюджетному учреждению о взыскании арендной платы. Лишь после этого бюджетное учреждение предъявило встречный иск о признании сделки недействительной по причине заинтересованности лица в ее совершении и нарушении порядка согласования такой сделки с учредителем. Решением суда первой инстанции, подтвержденным Апелляционным определением Саратовского областного суда от 10.07.2013 по делу N 33-4145, сделка была признана недействительной. Было установлено, что в результате на использование личного автомобиля в служебных целях директором произведены расходы средств федерального бюджета и средств от приносящей доход деятельности в сумме 2254034,51 руб. <7>. В деле N 33-4697 (см. Апелляционное определение Саратовского областного суда от 21.08.2013) также бюджетное учреждение стало защищать свои права и предъявило иск о признании сделки недействительной только после того, как контрагент по сделке — заинтересованное лицо предъявило иск о взыскании арендной платы <8>. ——————————— <7> СПС «КонсультантПлюс». <8> СПС «КонсультантПлюс».
Что касается согласия учредителя на совершение сделки, следует принять во внимание, что в соответствии с законодательством учредителем учреждения выступает само публично-правовое образование, а не орган государственной власти или местного самоуправления. Однако непосредственно все полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения осуществляет орган исполнительной власти или местного самоуправления соответствующего уровня (см., например, ч. 3 ст. 6 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). В результате на практике часто полномочия учредителя распределяются между несколькими органами исполнительной власти или местного самоуправления, например, между отраслевым органом, осуществляющим управление в определенной сфере деятельности (образование, здравоохранение, культура и т. п.), и органом, осуществляющим управление государственным или муниципальным имуществом. Следовательно, возникает вопрос, согласие какого именно органа необходимо, чтобы исполнить требования законодательства об одобрении сделки бюджетного или автономного учреждения, то есть фактически осуществить предварительный финансовый контроль за распоряжением частью децентрализованного фонда публичных финансов. Представляется, что это зависит от закрепления в учредительных документах (уставе) бюджетного или автономного учреждения того или иного органа государственной власти или местного самоуправления в качестве лица, осуществляющего полномочия учредителя. Если в уставе указаны два органа — отраслевой и по управлению имуществом, то для придания сделке легитимности следует получить согласие на ее совершение от обоих органов. Если же в качестве учредителя фигурирует только один орган, то, как показывает судебная практика, фактическое осуществление тех или иных полномочий в отношении имущества или финансов учреждения иным органом для признания сделки действительной юридического значения иметь не будет, они могут на практике привлекаться в дело только в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.07.2011 по делу N А19-20030/2010 <9>). ——————————— <9> СПС «КонсультантПлюс».
Примером отказа в оспаривании сделки автономного учреждения в связи с отсутствием согласия учредителя может служить Кассационное определение Пермского краевого суда от 11.05.2011 по делу N 33-4422, которым было признано, что заявить требование о недействительности сделки автономного учреждения, в совершении которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением требований ст. 17 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», прокурор может только в защиту интересов лиц, указанных в Законе, т. е. автономного учреждения или его учредителя, тогда как в процессе это было сделано в защиту интересов публично-правового образования в целом. Прокурор же возражал по вопросу наличия согласия на сделку комитета имущественных отношений района. По мнению суда, учредителем автономного учреждения в соответствии с представленными документами являлось только управление образования муниципального района, а его согласие на сделку было получено, следовательно, наличие или отсутствие согласия комитета имущественных отношений юридически значимым не является <10>. ——————————— <10> СПС «КонсультантПлюс».
Также имеет значение соблюдение порядка одобрения совершаемой сделки. Для бюджетных учреждений необходимо согласие учредителя, который утверждает порядок и процедуры такого согласования, однако когда речь идет об автономном учреждении, где требуется одобрение наблюдательного совета, а не учредителя, на практике может потребоваться оценка правильности соблюдения процедуры согласования сделок. Например, Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 07.08.2013 по делу N А05-9917/2012 было отказано в удовлетворении требования учредителя учреждения о признании недействительным договора аренды аттракционов по причине несоблюдения процедуры согласования крупной сделки. Суд счел достаточным подтверждением одобрения наблюдательным советом сделки утверждение им плана инвестиционных вложений учреждения, который содержал перечень аттракционов, предлагаемых учреждением для принятия в аренду, в т. ч. спорный аттракцион <11> (см. также аналогичное Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.08.2013 по делу N А05-9915/2012 <12>). ——————————— <11> СПС «КонсультантПлюс». <12> СПС «КонсультантПлюс».
Что касается судебной практики по привлечению к ответственности руководителей государственных и муниципальных учреждений в целях возмещения ими ущерба, причиненного в результате совершения крупных сделок или сделок с заинтересованностью, то в основном требования о привлечении к ответственности указанных лиц предъявляются в соответствии с нормами трудового права о порядке возмещения вреда, причиненного работодателю работником, а нормы законодательства об учреждениях не применяются на практике (см., например, Апелляционное определение Вологодского областного суда от 07.06.2013 N 33-2647/2013 <13>), соответственно, такие споры всегда рассматривались в судах общей юрисдикции, а не в арбитражных судах. Как можно заметить при анализе судебной практики, даже дела непосредственно по оспариванию крупных сделок и сделок с заинтересованностью государственных и муниципальных учреждений рассматриваются и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами, т. е. единой выработанной позиции по подведомственности таких споров на практике нет. ——————————— <13> СПС «КонсультантПлюс».
Однако возникает вопрос, возможно ли рассмотрение спора, основанного на применении к руководителю учреждения или члену наблюдательного совета автономного учреждения соответствующих норм Федеральных законов «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях» о возмещении ущерба, причиненного им учреждению в результате совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, в арбитражном суде и, как следствие, применимо ли к таким спорам Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 62 «О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица» (далее — Постановление Пленума ВАС РФ N 62) <14>. ——————————— <14> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2013. N 10.
В настоящее время финансовая и имущественная самостоятельность бюджетных и автономных учреждений достаточно высока, в т. ч. за счет предоставления им возможности осуществлять приносящую доход деятельность и самостоятельно распоряжаться полученными от нее средствами. Это позволяет говорить о том, что, совершая сделки, которые не относ ятся к их основной деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг или выполнению государственных и муниципальных работ за счет средств соответствующего бюджета, учреждения осуществляют экономическую деятельность. Причем это может относиться как к сделкам, которые приносят учреждению прямой доход, так и к сделкам, которые направлены на увеличение имущества учреждения. Таким образом, представляется, что совершение бюджетными и автономными учреждениями крупных сделок и сделок с заинтересованностью вне рамок их основной деятельности, финансируемой из бюджета, является экономической деятельностью, следовательно, данные дела будут подведомственны арбитражным судам, и в таком случае на них может распространяться действие Постановления Пленума ВАС РФ N 62. В самом Постановлении Пленума ВАС РФ N 62 в п. 9 указано, что с учетом положений п. 4 ст. 225.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) споры по искам о привлечении к ответственности лиц, входящих или входивших в состав органов управления юридического лица, в т. ч. в соответствии со ст. 277 Трудового кодекса Российской Федерации, являются корпоративными, дела по таким спорам подведомственны арбитражным судам (п. 2 ч. 1 ст. 33 АПК РФ) и подлежат рассмотрению по правилам главы 28.1 АПК РФ. В соответствии со ст. 225.1 АПК РФ к корпоративным спорам относят споры, связанные с созданием юридического лица, управлением им или участием в юридическом лице, являющемся коммерческой организацией, а также в некоммерческом партнерстве, ассоциации (союзе) коммерческих организаций, иной некоммерческой организации, объединяющей коммерческие организации и (или) индивидуальных предпринимателей, некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации. Следовательно, если признать, что споры по возмещению вреда, причиненного руководителем бюджетного или автономного учреждения или членом наблюдательного совета автономного учреждения в результате совершения крупной сделки или сделки с заинтересованностью, подведомственны арбитражным судам и на них распространяется действие Постановления Пленума ВАС РФ N 62, то необходимо признать и то, что на дела с участием некоммерческих организаций (бюджетных и автономных учреждений) будут распространяться процессуальные правила рассмотрения коммерческих споров, что повлечет запрет применения к таким спорам норм Трудового кодекса РФ. Таким образом, в данном случае ключевым моментом для определения возможности применения к спорам правил подведомственности и процессуальных особенностей рассмотрения дел становится не субъект отношений, а экономический характер осуществляемой им деятельности. Кроме того, на наш взгляд, еще одним подтверждением сходства природы отношений, регулируемых нормами о совершении крупных сделок отдельными видами юридических лиц, а также корпоративной природы отношений по совершению крупных сделок учреждениями, является признанная практикой возможность применения законодательства об автономных учреждениях по аналогии к корпоративным отношениям. Так, в рекомендациях Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Северо-Кавказского округа <15> указано, что исходя из правового подхода, выработанного в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 07.06.2011 N 18439/10 (применение гражданского законодательства по аналогии в регулировании корпоративных отношений), по смыслу положений Закона о сельскохозяйственной кооперации в системной взаимосвязи и нормативном единстве с другими правилами действующих российских законов сделки, заключаемые с соблюдением требований п. 3 ст. 38 Закона о сельскохозяйственной кооперации, относятся к категории крупных, к которым, как совершенным с нарушением порядка заключения крупных сделок, по аналогии применяется наряду с нормами законодательства о хозяйственных обществах п. 2 ст. 15 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Таким образом, судам предлагается использовать нормы, регулирующие порядок совершения отдельных категорий сделок некоммерческими организациями, а именно автономными учреждениями, для рассмотрения споров из корпоративных отношений с участием коммерческих юридических лиц. ——————————— <15> Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2012. N 3 (9).
В соответствии с п. 1 Постановления Пленума ВАС N 62 лицо, входящее в состав органов юридического лица, обязано действовать в интересах юридического лица добросовестно и разумно (п. 3 ст. 53 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). В случае нарушения этой обязанности директор по требованию юридического лица и (или) его учредителей (участников), которым законом предоставлено право на предъявление соответствующего требования, должен возместить убытки, причиненные юридическому лицу таким нарушением. Действие упомянутого в Постановлении п. 3 ст. 53 ГК РФ, на толкование которого направлено Постановление, распространяется не только на коммерческие, но и на все юридические лица, в т. ч. на бюджетные и автономные учреждения. Однако представляется, что при применении к рассматриваемой категории споров данного Постановления невозможно будет использовать п. 7 данного документа, который гласит, что не является основанием для отказа в удовлетворении требования о взыскании с директора убытков сам по себе тот факт, что действие руководителя, повлекшее для юридического лица негативные последствия, в т. ч. совершение сделки, было одобрено решением коллегиальных органов юридического лица, а равно его учредителей, поскольку директор несет самостоятельную обязанность действовать в интересах юридического лица добросовестно и разумно (п. 3 ст. 53 ГК РФ). Как указывалось выше, законодательство закрепляет обязанность руководителя получить одобрение сделки со стороны учредителя или наблюдательного совета автономного учреждения, причем действительность сделки и обязанность руководителя возместить причиненный в результате совершения сделки учреждению ущерб прямо связаны именно с соблюдением процедуры согласования. Таким образом, соответствующие нормы Федеральных законов «О некоммерческих организациях» и «Об автономных учреждениях» являются специальными по отношению к п. 3 ст. 53 ГК РФ. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что споры по оспариванию крупных сделок и сделок с заинтересованностью бюджетных и автономных учреждений, а также по возмещению вреда, причиненного в результате совершения таких сделок руководителями учреждений и членами наблюдательного совета автономных учреждений, должны рассматриваться в арбитражных судах, а к последней категории дел возможно применять положения Постановления Пленума ВАС РФ N 62. Таким образом, совершение бюджетными и автономными учреждениями крупных сделок и сделок с заинтересованностью влияет на формирование, распределение и использование децентрализованных государственных и муниципальных фондов денежных средств, а повышение уровня финансовой самостоятельности указанных учреждений влечет за собой усиление финансового контроля со стороны публично-правового образования за отдельными категориями сделок подведомственных учреждений.
Литература
1. Приказ Минфина РФ от 05.10.2010 N 121н «Об утверждении Порядка принятия решения об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству финансов Российской Федерации, в совершении которых имеется заинтересованность, определяемая в соответствии с критериями, установленными статьей 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях» // Финансовая газета. 20.01.2011. N 3. (В статье использована СПС «КонсультантПлюс».) 2. Постановление Правительства РФ от 23.05.2013 N 436 «Об отдельных вопросах согласования (одобрения) некоторых сделок, совершаемых федеральным государственным бюджетным учреждением «Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 22. Ст. 2819. 3. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145. 4. Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 45. Ст. 4626. 5. Апелляционное определение Московского городского суда от 24.12.2012 по делу N 11-29065 // СПС «КонсультантПлюс». 6. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.07.2011 по делу N А19-20030/2010 // СПС «КонсультантПлюс». 7. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.08.2013 по делу N А05-9915/2012 // СПС «КонсультантПлюс». 8. Апелляционное определение Вологодского областного суда от 07.06.2013 N 33-2647/2013 // СПС «КонсультантПлюс». 9. Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 62 «О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2013. N 10. 10. Рекомендации Научно-консультативного совета при Федеральном арбитражном суде Северо-Кавказского округа // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2012. N 3 (9).
