(Бубнов С. В.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 12)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
С. В. БУБНОВ
Бубнов Сергей Владимирович, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России.
В статье рассматриваются различные точки зрения относительно понятия и содержания общественного порядка, отмечается, что общественный порядок связан с целым рядом смежных категорий, таких, как общественная безопасность, общественное благоустройство. В статье отмечается, что общественный порядок имеет важное значение для нормальной жизнедеятельности людей.
Ключевые слова: общественный порядок, личная безопасность, органы внутренних дел, общественное место, полиция, милиция, общественное благоустройство, публичное место, управление в сфере общественного порядка.
On the Question of a Concept of «Public order» in Administrative Law S. V. Bubnov
The article considers different points of view on a concept and meaning of public order. It is underlined that public order is connected with a whole number of closely related spheres such as social security and public services and amenities. According to the author, public order plays an important role for a normal human life activity.
Key words: public order, personal security, internal affairs agencies, public place, police, militia, management in the sphere of public order, public services and amenities, place of public resort.
Термины «общественный порядок», «личная безопасность граждан», «общественная безопасность» имеют широкое распространение в юридической теории и практике. Они часто употребляются как в международно-правовых документах, национальном законодательстве различных стран, так и в социально-экономической и юридической литературе. Это предполагает необходимость их теоретического осмысления, раскрытия содержания их обеспечения и охраны <1>. ——————————— <1> См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 67.
В литературных источниках по вопросам государства и права понятие общественного порядка принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкование. Исходя из положений общей теории права под общественным порядком в широком смысле понимается весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе <2>. Словарь современного русского литературного языка трактует понятие «порядок» как «состояние благоустроенности, надежности и организованности», противопоставляя его «беспорядку, хаосу» <3>. ——————————— <2> См.: Бельский К. С. Полицейское право. М., 2004. С. 225; Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 91. <3> См.: Словарь современного русского литературного языка. Т. 10. М.; Л., 1960. С. 234.
Общественный порядок коренится в самом характере производства, обусловливается в конечном счете системой производственных отношений, являясь в то же время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития <4>. ——————————— <4> См.: Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1982. С. 48.
Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства <5>. ——————————— <5> См.: Безденежных В. М. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел. М., 1999. С. 17.
Изложенные выше положения о понятии общественного порядка в широком смысле имеют определенное значение для его характеристики, однако содержащаяся в них трактовка права только как системы правил поведения, широкое толкование законодательства, позволяющее подменять законы инструкциями, не отражают современные представления о государстве и праве. В тоталитарном обществе человек был винтиком в механизме государства <6>. Права человека понимались с позиции установления их со стороны государства. В сфере общественного порядка практически не допускалось право обжалования незаконных действий должностных лиц <7>. ——————————— <6> См.: Колонтаевский Ф. Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности. М., 1995. С. 9. <7> См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 18.
В частности, долгие годы не предусматривалась возможность обжалования постановлений начальников органов внутренних дел, их заместителей о наложении административных взысканий за мелкое хулиганство. Вследствие этого, несмотря на демократическую фразеологию в определениях общественного порядка, демократия в этой сфере фактически отсутствовала <8>. ——————————— <8> Там же.
Развитие новых социально-экономических отношений положило конец возвышению государства над гражданским обществом. Согласно Конституции России защита и охрана человека должны стать главной функцией государства. Гражданское общество должно получить приоритет перед государством <9>. ——————————— <9> См.: Безденежных В. М. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел. М., 1999. С. 17.
В соответствии с Конституцией РФ государство гарантирует гражданам других стран, а также лицам без гражданства, проживающим на ее территории, независимо от их национальности и иных различий, гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы исходя из общепризнанных принципов и норм международного права (ст. 62). Конституционные нормы, воплотившие многие идеи, выработанные и нашей отечественной практикой, и мировым опытом защиты прав человека, стали реальностью и находились под надежной защитой. Исходя из этой задачи, следует определить новый подход к раскрытию сущности общественного порядка и выработке общегосударственных мер по его охране <10>. ——————————— <10> Там же.
Наряду с широкой трактовкой общественного порядка в законодательстве и юридической литературе его понятие употребляется и в более узком смысле, включающем не всю систему общественных отношений, а лишь определенные их совокупности, складывающиеся в различных областях социально-политической жизни и быта. Такой подход применяется при анализе различных сфер правоохранительной деятельности и определении объекта противоправного посягательства. Определение понятия общественного порядка в узком смысле имеет практическое значение в работе прокуратуры, судов, органов внутренних дел и иных государственных органов, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка, нацеливает их на предупреждение и пресечение конкретных преступлений и административных правонарушений, которые посягают на общественные отношения, складывающиеся в этой сфере. Некоторые авторы, кроме того, предлагают рассматривать общественный порядок в специальном аспекте <11>. ——————————— <11> Там же.
Так, С. Н. Бочаров под общественным порядком в специальном смысле понимает обусловленную потребностями общества и урегулированную правовыми нормами систему публичных общественных отношений, обеспечивающих личную неприкосновенность граждан и общественное спокойствие, гарантируемые принудительной силой государства, чем создаются нормальные условия для труда и отдыха людей, деятельности иных субъектов социальной действительности <12>. ——————————— <12> См.: Бочаров С. Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 40.
Считается, что понятие общественного порядка выражает позитивную оценку состояния общественных отношений. Основу общественного порядка составляют правомерные отношения, складывающиеся между людьми при удовлетворении их материальных, духовных потребностей <13>. ——————————— <13> См.: Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 19.
Некоторые исследователи считали, что в понятие «общественный порядок» следует включать и общественную безопасность. К примеру, О. Н. Горбунова писала: «…общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова» <14>. ——————————— <14> См.: Горбунова О. Н. К вопросу об определении понятия «общественный порядок» в советской науке административного права // Труды Иркутского госуниверситета. Иркутск, 1967. С. 118.
Аналогичной точки зрения придерживается и И. И. Веремеенко: «Общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития социализма систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни» <15>. ——————————— <15> См.: Веремеенко И. И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. N 3. С. 27.
Как отмечает Б. П. Кондрашов, общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности <16>. ——————————— <16> См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 18.
Вклад в теоретическую разработку административно-правовых проблем общественного порядка внесли такие ученые, как В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, А. В. Серегин, Ю. П. Соловей, К. С. Бельский и др. <17>. ——————————— <17> См.: Безденежных В. М. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел. М., 1999; Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону РФ «О милиции». М., 2000; Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004.
В опубликованных работах раскрыты составляющие общественный порядок элементы, в качестве которых выступают: цель его установления и поддержания, средства регулирования, содержание и др. реальные гарантии прочности. Цель установления и поддержания общественного порядка состоит в обеспечении личной безопасности граждан, общественной безопасности, в создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности <18>. ——————————— <18> См.: Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 19.
Как отмечает Ф. Е. Колонтаевский, на первый план здесь, в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, а также требованиями законодательства о милиции, выдвинута цель обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности, защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Средствами регулирования отношений в сфере общественного порядка являются нормы права и другие социальные нормы неюридического характера (нормы морали, обычаи, правила культуры поведения). Посредством правовых норм устанавливаются общеобязательные правила поведения, вводятся запреты на совершение определенных действий, устанавливается ответственность за правонарушения, определяются задачи, функции, полномочия, формы и методы деятельности государственных органов, их должностных лиц, общественных формирований по охране общественного порядка <19>. ——————————— <19> См.: Колонтаевский Ф. Е. Указ. соч. С. 10.
В сфере общественного порядка на пути формирования правового государства будет расширяться законодательное регулирование общественных отношений. При этом ведомственные нормативные акты, регламентирующие обязанности должностных лиц по исполнению законодательства и затрагивающие интересы граждан, например Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, Инструкция по организации работы участкового уполномоченного милиции, публикуются для сведения населения <20>. ——————————— <20> См.: Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. С. 123.
Наряду с этим все большее значение будут приобретать нормы морали, обычаи и другие социальные нормы неюридического характера. Их соблюдение обеспечивается массовым примером, силой общественного мнения и постепенно входит в привычку. Они являются одним из средств социальной ориентации, формирования жизненных установок, служат важнейшим побудительным мотивом должного поведения <21>. ——————————— <21> См.: Колонтаевский Ф. Е. Указ. соч. С. 10.
Следует согласиться с тем, что содержанием общественного порядка является система общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения норм права, морали и иных социальных норм. Реальный общественный порядок составляют не сами установления социальных норм, а фактически складывающиеся на их основе общественные отношения. В зависимости от вида регулирующих норм эти отношения могут быть правовыми и неправовыми. Следует отметить, что при анализе и оценке состояния общественного порядка неизбежно возникает вопрос, касающийся ряда его проявлений: во-первых, о совокупности позитивных общественных отношений, урегулированных социальными нормами; во-вторых, о реальном состоянии общественных отношений во всем многообразии, включая и различные негативные обстоятельства, а также вопрос о совершаемых в этой сфере преступлениях и административных правонарушениях <22>. ——————————— <22> Там же.
Основу общественного порядка составляют отношения, складывающиеся в общественных местах, т. е. в местах общения людей при удовлетворении их материальных, духовных потребностей, во время отдыха.
Библиографический список
1. Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. 2. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. 3. Бочаров С. Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. 4. Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. 5. Бельский К. С. Полицейское право. М., 2004. 6. Безденежных В. М. Обеспечение законности в административной деятельности органов внутренних дел. М., 1999. 7. Веремеенко И. И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. N 3. 8. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1982. 9. Горбунова О. Н. К вопросу об определении понятия «общественный порядок» в советской науке административного права // Труды Иркутского госуниверситета. Иркутск, 1967. 10. Колонтаевский Ф. Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности. М., 1995. 11. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. 12. Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. 13. Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону РФ «О милиции». М., 2000.
