Сквирский Илья Олегович, доцент кафедры конституционного и трудового права Запорожского национального университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье сделана попытка определения правовой природы общественного контроля. Автором анализируется сущность общественного контроля через призму категорий «власть» и «власть народа». Доказывается необходимость расширения предмета административного права Украины за счет общественных отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением общественного контроля.
Ключевые слова: контроль, общественный контроль, власть, субъекты публичной администрации, административное право.
Institute of public control in Ukraine and legal nature thereof
I. O. Skvirskij
An attempt to define the legal nature of public control is made in the article. The essence of public control through the prism of the categories «power» and «people’s power» is analyzed by the author. Necessity of enlarging the subject of administrative law of Ukraine through public relations arising because of organization and realization of public control is proved.
Key words: control, public control, power, subjects of public administration, administrative law.
Вопросы общественного контроля, его организации и осуществления остаются актуальной темой для научных дискуссий на протяжении многих лет. Общественному контролю посвящены работы как советских (Н. В. Блинов, В. И. Туранов, В. И. Туровцев, Е. В. Шорина и др.), так и современных украинских авторов (В. Н. Гаращук, С. Ф. Денисюк, А. Н. Музычук, Т. В. Троицкая и др.), которые пытаются дать объяснение названному институту, определить направления его дальнейшего развития, разработать предложения к законодательству, направленные на повышение его эффективности.
Подобная направленность научных исследований, безусловно, является не только актуальной, но и практически необходимой, поскольку общественный контроль является основой, главным составляющим элементом гражданского общества — социального образования, противоположного государству, которое побуждает последнее к созданию условий, необходимых для всестороннего развития и существования членов такого общества. Иначе говоря, гражданское общество выступает своеобразным противовесом государству, ориентирующимся на взаимовыгодное и бесконфликтное сосуществование с ним. Однако сформулированная мысль не означает, что гражданское общество существует только для того, чтобы ставить перед государством определенные требования. Наоборот, оно имеет целью также и сотрудничество с институтами публичной власти, предоставление им необходимой помощи и содействия в реализации возложенных на них задач. Одной из форм такого взаимодействия является общественный контроль.
Большинство ученых, которые интересуются данной проблематикой, указывают, что общественный контроль является одним из видов социального контроля, который осуществляется объединением граждан и самими гражданами [1, с. 149; 2, с. 209]. Он, по их мнению, характеризируется следующими особенностями: во-первых, численность общественных контролирующих организаций постоянно изменяется, и поэтому государство должно регулировать этот процесс на законодательном уровне, поскольку контрольные действия со стороны негосударственных структур, при условии отсутствия их правовой регламентации, фактически приравниваются к нелегитимному вторжению в разные сферы общественной (государственной) жизни; во-вторых, это дуализм субъекта контроля, где одна сторона предоставляет информацию, а другая обязана реагировать в соответствии с ее содержанием; в-третьих, деятельность субъектов общественного контроля, в сравнении с функционированием субъектов государственного контроля, является усеченной, поскольку общественность не уполномочена применять к объектам контроля принудительные меры [3].
Таким образом, общественный контроль — это наблюдение общественности за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностными лицами, а также за негосударственными организациями и иными субъектами, задействованными в реализации публичных функций, имеющее целью обеспечение законности и дисциплины в сфере публичного управления.
Как видим, основные положения института общественного контроля достаточно четко и ясно сформулированы в литературе. Однако некоторые вопросы, касающиеся данной проблематики, все-таки требуют более детального изучения. В данном случае речь идет об определении правовой природы института общественного контроля. Необходимость такого шага, по нашему мнению, связана со следующим:
во-первых, гарантируя частным лицам право на осуществление общественного контроля, государство может, однако, препятствовать его реализации. Следствием этого станет обращение граждан в суд с соответствующим иском, что предполагает правильное определение подсудности дела данной категории. В Украине на сегодняшний день функционирует разветвленная система судов общей юрисдикции, специализирующихся на рассмотрении гражданских, уголовных, хозяйственных, административных дел, а также дел об административных правонарушениях [4]. Данный факт переводит названную выше проблему (определение подсудности дела) из сферы теории в сферу практики. Неправильное определение подсудности спора не только ведет к отказу в приеме искового заявления, но и снижает эффективность судебной защиты прав и свобод граждан. Наибольшие сложности на сегодняшний день возникают в Украине в сфере разграничения гражданско-правовых, хозяйственных и административных споров;
во-вторых, нечеткость в понимании правовой природы правоотношений, возникающих в сфере организации и осуществления общественного контроля, негативно влияет также и на уровень научных исследований данного института. В данном случае речь идет о том, что изучением института общественного контроля занимаются представители разных научных специальностей. Подобная организация научных исследований, на наш взгляд, приводит к «размыванию» сущности названного института, «растаскиванию» его по различным отраслям правовой науки. В результате этого вопросы общественного контроля освещаются на страницах научной литературы по конституционному, административному, экологическому, финансовому, гражданскому праву;
в-третьих, четкость в понимании правовой природы института общественного контроля необходима и для законодателя, поскольку от решения данного вопроса будет зависеть определение способов регулирования соответствующих правоотношений.
Приступая к непосредственному решению задачи, вынесенной в название данной статьи, отметим, что на сегодняшний день большинство авторов уклоняются от прямого ответа на вопрос о том, нормы какой отрасли права регламентируют вопросы организации и осуществления общественного контроля в Украине. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что в отечественной правовой науке продолжает существовать концепция комплексных отраслей права и, как следствие, комплексного регулирования определенных групп (видов) общественных отношений. Не является в этом плане исключением и институт общественного контроля. Иными словами, признание факта существования комплексных правовых институтов, подотраслей и отраслей права избавляет от необходимости проводить глубокие научные исследования, направленные на установление действительной сущности тех или иных правовых образований.
Интересной в связи с изложенным представляется позиция Р. С. Мельника, который объясняет причины возникновения концепции комплексных отраслей права следующим образом. По его мнению, возникновение последней в советской правовой теории было связано с необходимостью отыскать способ преодоления методологического кризиса, который возник в правовой науке вокруг концепции деления советского права на отрасли исходя из предмета и метода правового регулирования. Объективная невозможность группирования отраслей советского права в соответствии с названными критериями, по мнению ученого, и породила признание факта существования комплексных правовых образований, в рамках которых согласно советской теории права невозможным было выделение «чистых» предмета и метода правового регулирования [5, с. 329].
К изложенному добавим лишь, что существование комплексных правовых образований было возможным также и в связи с отсутствием в СССР судов разных юрисдикций. Правоприменительная практика, как следствие, не ставила перед правовой наукой задание найти точные критерии разграничения тех или иных правоотношений, а раз так, то названная теория приобрела широкое признание.
Однако на сегодняшний день подобный подход к понимаю правовой природы отраслей (подотраслей, институтов) украинского права не выдерживает никакой критики, поскольку он является абсолютно неприменимым в сфере осуществления правосудия. Применительно к теме данной статьи сделанный вывод означает, что правовое регулирование института общественного контроля должно основываться исключительно на нормах одной правовой природы, т. е. или на нормах частного права, или на нормах публичного права.
Теория деления права на частное и публичное является довольно молодой для украинской правовой науки, поскольку, как известно, в советский период она полностью отрицалась, а раз так, то и не исследовалась на страницах научной литературы. Однако на сегодняшний день все больше и больше ученых возвращаются к ней, ищут в ее недрах объяснение процессов развития и становления отечественного права. В рамках данной статьи мы не будем углубляться в изучение названной теории, а остановимся лишь на выяснении места института общественного контроля в рамках указанных правовых образований.
Анализ научной литературы показывает, что основным критерием разграничения частного и публичного права называется интерес, который может быть частным или публичным. Соответственно, нормы частного права регулируют те правоотношения, в которых доминирует частный интерес, а нормы публичного — те, где на первое место выдвигается публичный интерес [6; 7]. Подобный подход выглядит достаточно убедительным, поскольку действительно участники любых общественных отношений могут преследовать только две цели — личную или общественную, в основе которых находятся частные или публичные интересы. В связи с изложенным возникает вопрос: а какую цель преследуют субъекты общественного контроля?
Отвечая на поставленный вопрос, необходимо прежде всего обратиться к Конституции Украины [8], в частности к ч. 2 ст. 5, где указано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ, который может осуществлять власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данное конституционное положение, по мнению Конституционного Суда Украины, необходимо понимать так, что в Украине вся власть принадлежит народу. Власть народа является первичной, единой и неотчуждаемой и осуществляется народом путем свободного волеизъявления через выборы, референдум, иные формы непосредственной демократии в порядке, определенном Конституцией и законами Украины [9].
На основании изложенного можно сделать вывод, что любые формы участия народа в государственной жизни являются проявлением его власти, которая, как и власть государства, должна основываться на положениях законодательных актов. Иными словами, в Украине признается существование фактически двух основных проявлений власти: власти народа и власти государства. Фактором, объединяющим власть народа и власть государства, является, по нашему мнению, публичный интерес, на реализацию и обеспечение которого, собственного говоря, и направлены силы названных властей. В свою очередь, это означает, что порядок реализации власти народа, как и власти государства, регулируется нормами публичного права.
Публичное право представляет собой достаточно сложное образование, состоящее из большого количества отраслей права, центральное место среди которых, безусловно, занимает административное право, имеющее своим назначением регулирование отношений, которые обеспечивают общие, общественные или, иначе говоря, публичные интересы в обществе [10, с. 65].
Украинское административное право ныне находится на стадии обстоятельного реформирования, связанного прежде всего с уточнением круга общественных отношений, регулируемых его нормами. Анализ научной литературы показывает, что украинские авторы достаточно по-разному смотрят на данный вопрос. Рассмотрим основные концепции предмета административного права, сформулированные украинскими авторами, которые можно объединить в три основные группы.
Представители первой группы считают, что предмет административного права образовывают общественные отношения управленческого характера, которые складываются в сфере исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти, внутриорганизационной деятельности других государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями, их органами внешних юридически властных полномочий [11, с. 20 — 21].
Второй подход к формированию предмета административного права характеризуется попыткой соединить в его рамках управленческие отношения и иные группы отношений, которые возникают с участием публичной администрации или вследствие такого участия. Наиболее четко данная концепция предмета административного права сформулирована в работах В. К. Колпакова и О. В. Кузьменко, которые считают, что административное право регулирует отношения публичного управления (публичное управление объединяет в себе государственное управление, муниципальное управление, общественное управление); отношения публичных услуг; отношения ответственности публичной администрации (административное судопроизводство); отношения ответственности за нарушение установленного порядка и правил (административно-деликтные отношения) [12, с. 24 — 31].
Авторы третьей концепции предмета административного права ориентируются в своих работах прежде всего на европейский опыт административно-правового регулирования общественных отношений, считая как следствие, что названная отрасль права призвана регулировать управленческие и публично-сервисные отношения, которые возникают между публичной администрацией и частными лицами [13, с. 245 — 247].
Выражая личное отношение к названным подходам, отметим, что, на наш взгляд, все они являются в той или иной мере несовершенными. Так, в первом случае авторами не учитывается тот факт, что наряду с государственным управлением в Украине существует и местное самоуправление, основой которого также являются нормы административного права [14]. Главной проблемой второй концепции является тот факт, что ее авторы пытаются распространить действие норм административного права на регулирование деятельности не только публичной администрации, но и административных судов. Подобный подход, на наш взгляд, определенным образом противоречит концепции разделения властей, которая предполагает как фактическую (организационную), так и юридическую независимость последних. Иными словами, не может одна отрасль права регулировать функционирование как органов исполнительной власти, так и органов судебной власти, представленных в данном случае административными судами. Попутно отметим, что, например, в Германии регулирование административного судопроизводства осуществляется при помощи норм административно-процессуального права [15].
В связи с изложенным более совершенным выглядит третий подход к определению предмета административного права, поскольку он в большей мере соответствует современным тенденциям развития украинского административного права, призванного обеспечивать процесс утверждения и реализации прав граждан. Однако некоторые неточности усматриваются, на наш взгляд, и в нем. В данном случае речь идет о том, что его авторы оставили за границами своего внимания вопросы осуществления общественного контроля за деятельностью публичной администрации. Нами было выше установлено, что общественный контроль, будучи одной из форм реализации власти народа, требует публично-правового регулирования, которое может быть осуществлено исключительно при помощи норм административного права.
Таким образом, предмет административного права не может быть ограничен лишь теми общественными отношениями, которые возникают в системе «публичная администрация — частные лица». Он должен быть дополнен также и отношениями, возникающими в противоположной плоскости, т. е. «частные лица — публичная администрация». Одним из видов таких отношений, как было указано выше, являются отношения, связанные с организацией и осуществлением общественного контроля, который, как следствие, характеризуется административно-правовой природой.
Литература
1. Державне управлiння: Навч. посiб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Смоленський, А. Ю. Васiна, Л. Ю. Гордiенко; За ред. А. Ф. Мельник. К.: Знання-Прес, 2003. 343 с.
2. Стеценко С. Г. Адмiнiстративне право Украiни: Навч. посiб. К.: Атiка, 2011. 624 с.
3. Денисюк С. Ф. Сутнiсть громадського контролю: спiввiдношення понять у теорii та законодавствi [Електронний ресурс] / С. Ф. Денисюк // Актуальнi проблеми державного управлiння. 2008. N 2(34) // URL: http://www. nbuv. gov. ua/portal/Soc_Gum/Apdu/2008_2/doc/5/07.pdf.
4. Про судоустрiй i статус суддiв: Закон Украiни вiд 07.07.2010 N 2453-VI // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 2010. N 41 — 42, N 43, N 44 — 45. Ст. 529.
5. Мельник Р. С. Система адмиiнiстративного права Украiни: Дис. на здобуття наук, ступеня докт. юрид. наук: спец. 12.00.07. Х., 2010. 415 с.
6. Корнута Р. Визначення поняття публiчного права в правi Украiни // Украiнський часопис мiжнародного права. 2003. N 2. С. 77 — 88.
7. Харитонова О. Поняття i ознаки публiчних правовiдносин // Вiсник Академii правових наук Украiни. 2002. N 1(28). С. 36 — 46.
8. Конституцiя Украiни // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1996. N 30. Ст. 141.
9. Рiшення Конституцiйного Суду Украiни у справi за конституцiйним поданням 60 народних депутатiв Украiни про офiцiйне тлумачення положень частини першоi статтi 103 Конституцii Украiни в контекстi положень ii статей 5, 156 та за конституцiйним зверненням громадян Галайчука Вадима Сергiйовича, Подгорноi Вiкторii Валентинiвни, Кислоi Тетяни Володимирiвни про офiцiйне тлумачення положень частин другоi, третьоi, четвертоi статтi 5 Конституцii Украiни (справа про здiйснення влади народом): рiшення Конституцiйного Суду вiд 05.10.2005 N 6-рп/2005 // Офiцiйний вiсник Украiни. 2005. N 41. Ст. 2605.
10. Виконавча влада i адмiнiтративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. К.: Вид. дiм «Iн-Юре», 2002. 668 с.
11. Административное право Украины. 2-е изд., перераб. и доп. [Учебник для студентов высш. учеб. заведений юрид. спец. / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцкий, В. Н. Гаращук и др.]; Под ред. проф. Ю. П. Битяка. Харьков: Право, 2003. 576 с.
12. Курс адмiнiстративного права Украiни: Пiдручник / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, I. Д. Пастух, В. Д. Сущенко та iнш. / За ред. В. В. Коваленка. К.: Юрiнком Iнтер, 2012. 808 с.
13. Державне управлiння: Европейськi стандарти, досвiд та адмiнiстративне право / В. Б. Авер’янов, В. А. Дерець, А. М. Школик та iн.; За заг. ред. В. Б. Авер’янова. К.: Юстiнiан, 2007. 288 с.
14. Мельник Р. С. Мунiципальне право у системi нацiонального права // Центральноукраiнський правничий часопис Кiровоградського юридичного iнституту ХНУВС: Збiрник наук. праць. Кiровоград, 2010. Спецiальний випуск. С. 31 — 36.
15. Schwabe Jurgen Verwaltungsprozessrecht: e. Einf. / Jurgen Schwabe. 3., neubearb. u. erw. Aufl. Dusseldorf: Werner, 1991. 134 s.
