(«Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 3)
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ КАДАСТРОВ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ
А. А. ВАРЛАМОВ
Варламов Анатолий Александрович, член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, профессор Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук (г. Москва).
В статье рассматриваются проблемы развития российской системы земельно-имущественных кадастров, показаны направления использования многоцелевых систем земельного кадастра и кадастра недвижимости, преимущества и недостатки этих информационных систем. Раскрыта логическая последовательность развития кадастровой системы в России. Делается вывод о необходимости формирования государственного кадастра недвижимости, подкрепленного рядом ведомственных и отраслевых кадастров и реестров (градостроительный, лесной, водный, реестры, недр, земель сельскохозяйственного назначения, плодородия и т. д.).
Development of russian in inventory of land and property complex
A. A. Varlamov
The article deals with the problems of the Russian system of land and property inventories, shows the direction of multi-purpose systems, land cadastre and real estate cadastre, the advantages and disadvantages of these information systems. Reveals the logical sequence of development of the cadastral system in Russia. The conclusion about the necessity of forming the state real estate cadastre, supported by a number of departmental and sectoral inventories and registers (urban development, forestry, water, registers, mineral resources, agricultural land, fertility, etc.).
Key words: real estate, information systems, inventory, inventory accounting, technical accounting, registry.
Земельный кадастр и кадастр недвижимости — это единые многоцелевые системы, позволяющие обеспечить необходимой информацией комплекс управленческих задач: планирование использования земель, их перераспределение, контроль над их использованием и охраной, землеустройство, разрешение земельных споров, налогообложение, защита прав на землю и т. п.
Документация современных кадастров обычно включает следующее:
— идентификация участка;
— адрес;
— имя и адрес владельца;
— описание землевладения (площадь, качество, количество);
— описание зданий (возраст, площадь, материалы, оборудование);
— рыночная информация о продажной цене или арендной плате;
— информация об оценке;
— информация о налогах (например, в Дании, Норвегии, Швеции, Германии, России).
Использование такой многоцелевой кадастровой системы позволяет решать проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни, а именно:
— регистрация объектов недвижимости;
— формирование ипотеки;
— управление земельными ресурсами;
— проведение сделок с недвижимостью и формирование земельного рынка;
— создание социально-справедливой системы налогообложения;
— контроль над использованием земельных ресурсов;
— территориально-пространственное планирование;
— информирование общественности;
— охрана земель и т. д.
Такие многоцелевые кадастровые системы имеют следующие преимущества:
1) существенное удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся объектов земельно-имущественного комплекса, проведение всевозможных сделок с ними;
2) обеспечение гарантий и защиты прав землевладельцев и других лиц, имеющих юридическое отношение к земле;
3) существенное уменьшение числа земельных споров и обращений в суды, что улучшает психологический и социальный климат в обществе, способствует уменьшению числа судебных дел и связанных с этим затрат;
4) обеспечение условий для систематической оценки и налогообложения земельных участков и другой недвижимости;
5) осуществление контроля над землепользованием;
6) формирование системы земельного надзора и контроля и другие преимущества.
Также многоцелевая кадастровая система полезна для целей административного управления. Систематические сбор информации о субъектах и объектах земельных отношений, ведение кадастровых карт, регистрация состава недвижимости обеспечивают возможность решения административных задач.
Участки земли и строения, образующие в совокупности земельно-имущественный комплекс любой страны, составляют большую часть общенационального достояния, с которым связаны значительные налоговые поступления. Таким образом, все данные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, предприятиям, владениям и другим объектам земельно-имущественного комплекса, необходимо увязать в единую информационную систему.
Логическим (и экономически целесообразным) завершением процесса формирования многоцелевой кадастровой системы в России является создание на основе государственного земельного кадастра (ГЗК) государственного кадастра недвижимости (ГКН). Основанием для такого вывода является следующее:
1) объектом ГЗК и ГКН является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования;
2) в соответствии с законодательством при ведении ГЗК и ГКН формируются кадастровые объекты, осуществляется государственный кадастровый учет на эти объекты и прав на них по единой общегосударственной системе. Под первичным учетным кадастровым объектом понимают земельный участок и иные объекты недвижимости, прочно связанные с этим участком, имеющие конкретные характеристики;
3) ГЗК и ГКН обеспечивают административную и территориальную целостность, адресную регистрацию и учет конкретных объектов и субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, происходящих с ними;
4) это единственные из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, имеющих вертикальную государственную организационную структуру с подразделениями в административных районах и городах, информационно охватывая всю территорию страны;
5) ГЗК и ГКН являются единственным условием правового обеспечения доказательства существования конкретного объекта и права на него. Факт возникновения, существования или прекращения объекта или права на него, занесенный в ГЗК и ГКН, в дальнейшем можно оспорить только в судебном порядке;
6) регулируют в законодательном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями земельных участков и прочно связанных с ними иных объектов недвижимости, а также отношения с государственными органами, возникающие в процессе признания и удостоверения государством факта существования и прекращения существования кадастровых объектов;
7) определяют пространственное положение и идентификацию земельных участков и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно для застроенных территорий;
8) определяют разнородную по структуре и составу ведомственную информацию и обеспечивают ей территориальную привязку;
9) в соответствии с федеральным законодательством обеспечивают взаимодействие между держателями кадастровой информации и ее пользователями (органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами), а также порядок ее предоставления [6].
До декабря 2008 года в стране сформировались схожие информационные системы: система государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним, информация о которых собиралась в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), и система государственного кадастра недвижимости, формирующей Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ). Причем оба этих ресурса содержали во многом одинаковые сведения и одновременно являлись источником их взаимного пополнения и уточнения посредством постоянного обмена информацией. Так, документы кадастрового учета являются обязательными для осуществления государственной регистрации прав на объект, а сведения, содержащиеся в ЕГРП о вещных правах конкретных правообладателей, их ограничениях (обременениях), подлежали обязательному внесению в Государственный кадастр недвижимости.
Технический учет объектов недвижимости (как третья система информации об объектах недвижимости), осуществляемый в целях государственного управления, обеспечивает реализацию публичных функций государства и органов местного самоуправления. В отличие от государственной регистрации прав, которая осуществляется в заявительном порядке, то есть в конечном счете, как и сами сделки, добровольно, технический учет недвижимости обусловлен обязательностью наличия соответствующей информации у уполномоченных государственных органов.
Анализ функционирования систем раздельного кадастрового и технического учетов объектов недвижимости, а также системы регистрации прав и сделок с ними позволил выделить следующие проблемы в их функционировании:
1) одновременное существование информационных систем, осуществляющих практически одни и те же функции в отношении объектов недвижимости;
2) не были разграничены финансовые составляющие коммерческой и государственной деятельности при проведении работ по учету объектов недвижимости;
3) отсутствие у правообладателей личной правовой обязанности измерения и постановки объекта на кадастровой учет для последующего формирования государственных информационных систем;
4) публичная правовая природа существовавших учетных и регистрационных систем не соответствовала заявительному принципу формирования кадастра недвижимости, так как она формирует систему частных, а не публичных правоотношений, что не соответствует целям государственного управления;
5) сложность использования баз данных информационных систем для целей государственного и муниципального управления (за исключением сведений о налогооблагаемой базе) в силу их неполноты и рассредоточенности в различных ведомствах;
6) возможность существования объекта недвижимости без наличия прав на него в период между внесением данных в кадастр и в реестр прав;
7) финансирование органов по государственной регистрации прав и кадастровому учету осуществлялось за счет федерального бюджета, по техническому учету — за счет муниципальных средств и коммерческой деятельности;
8) системы ведения реестров и кадастров крайне громоздки;
9) наличие большого количества исключений из основного законодательного положения [7];
10) наличие большого количества федеральных и региональных нормативных актов (более 2 тысяч федеральных и 20 тысяч региональных законов в сфере земельных отношений), их определенное несоответствие гражданскому законодательству.
Как видно из изложенного, основные проблемы учетных систем были обусловлены их двойственностью. При этом двойственность проявляется как в самом наличии двух систем — кадастрового и технического учета, плохо информационно и методологически связанных между собой, так и в наличии коммерческой и государственной составляющих, то есть в двойственности правовой основы (публичной и частной) и двойственности целей функционирования и финансирования учетных систем. Очевидно, что сохранение существующего положения являлось фактором, затрудняющим государственное и муниципальное управление земельно-имущественным комплексом.
Создание в Российской Федерации единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета было направлено на интеграцию соответствующих информационных систем и объединение данных об объектах недвижимости, унификацию процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера.
Таким образом, в России осуществляется процесс последовательного развития кадастровой системы, иногда противоречиво и с недостатками, но в целом достаточно динамично. Так, по нашему мнению, к недостаткам можно отнести переход от объемного содержания понятия «земельный участок» к плоскостному его содержанию, что значительно обедняет это понятие, уменьшает объем информации о земельном участке. Нецелесообразным, на наш взгляд, был отказ от кадастрового учета участков леса, недр, водных объектов как объектов недвижимости. Значительным тормозом в развитии кадастровой системы в России является сохранение заявительного принципа ведения кадастра в сфере управления земельно-имущественным комплексом. Вызывают вопросы требования к уровню профессиональной подготовки кадастровых инженеров, процедура получения квалификационного аттестата и т. д.
Наличие нескольких государственных информационных систем в одной сфере (особенно такой сложной, как земельно-имущественная) вызывает ряд перечисленных негативных последствий. Кроме того, необходимо иметь в виду государственный характер ведения ГКН, то есть государство организует и финансирует сбор той информации, которая нужна государству. Очевидно, что дополнительная информация, которая требуется определенному ведомству, региону, муниципальному образованию, субъекту хозяйственной деятельности, должна формироваться в определенные ведомственные, отраслевые и территориальные кадастры и реестры, ведение которых должно финансироваться заинтересованными ведомствами, органами управления территориями и хозяйствующими субъектами.
Такое разграничение определяется разными целями управления и пользования земельными ресурсами:
— государство — идентификация земельных участков, регистрация прав и сделок с объектами недвижимости, защита юридических прав субъектов земельно-имущественных отношений, фискальная политика;
— субъекты хозяйственной деятельности — получение прибыли (рентного дохода) за счет рационального использования пространственных и почвенных характеристик конкретного земельного массива (участка).
Кроме того, факт введения государственного кадастра недвижимости с 1 марта 2008 года лишь завершил процесс поэтапного реформирования бывшего государственного земельного кадастра (ГЗК), сформированного в СССР, направленность и характер которого были ориентированы на сельское хозяйство, поэтому Главное управление землепользования и землеустройства СССР было структурным подразделением Министерства сельского хозяйства СССР, собирающим подробную информацию о сельскохозяйственных угодьях (иногда избыточную), но не имеющим подробных данных о других категориях земельного фонда:
1) произошло коренное изменение содержания и порядка ведения ГЗК, был осуществлен переход от системы ведомственных действий (регистрация, учет и оценка земель, в результате которых формировалась база данных) к системе документированных сведений об объектах кадастрового учета, получаемых в результате проведения ряда действий и мероприятий различными организациями (межевание земель, оценка, регистрация, топографо-геодезические работы и т. д.). В результате формируется информационная система, оперирующая реальными физическими (границы, угодья, здания, дороги и т. д.) и условными данными (кадастровые номера, границы и стоимость кадастровых участков, виды прав и т. д.);
2) коренным образом изменилась основная цель, произошел переход от сбора подробной информации о сельскохозяйственных угодьях к ведению государственного кадастрового учета всех земельных участков [1] и объектов недвижимого имущества [2] на территории страны;
3) произошло поэтапное изменение содержания ГЗК. Так, оценка земель как кадастровое действие, осуществляемое в процессе ведения государственного земельного кадастра, фактически (после принятия Закона Российской Федерации «О плате за землю») выбыла из состава ГЗК и стала осуществляться независимыми оценщиками, создавшими Российское общество оценщиков, которое в 1994 году было принято в Международный комитет по стандартам оценки. После принятия Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» эту функцию стали осуществлять регистрационные палаты Министерства юстиции Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 491 «О мониторинге земель» многие функции оперативного текущего кадастрового учета качественного состояния земельного фонда были переданы специальной структуре — Российскому институту мониторинга земель и экосистем.
Таким образом, общей тенденцией государственной политики в области информационного обеспечения сферы управления земельно-имущественным комплексом является переход от системы государственных кадастровых действий, финансируемых только из государственного бюджета, к созданию государственного информационного банка данных и системы ведомственных (отраслевых) кадастров, финансирование которых осуществляется различными ведомствами, юридическими и физическими лицами, что соответствует общемировой практике.
По нашему мнению, в России необходимо сформировать государственный кадастр недвижимости, подкрепленный рядом ведомственных и отраслевых кадастров и реестров (градостроительный, лесной, водный, недр, земель сельскохозяйственного назначения, плодородия и т. д.).
Литература
1. Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
2. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в редакции от 8 декабря 2011 года).
3. Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 «О плате за землю».
4. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 491 «О мониторинге земель».
6. Варламов А. А. Земельный кадастр: В 6 т. М.: КолосС, 2003. Т. 1: Теоретические основы государственного земельного кадастра.
7. Завьялов А. А. Государственное управление оборотом недвижимого имущества. М.: Статут, 2007.
