(Абанина Е. Н.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2011, N 2)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТРОВЫЙ УЧЕТ ЛЕСНЫХ УЧАСТКОВ
Е. Н. АБАНИНА
Абанина Елена Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права.
В связи с принятием Лесного кодекса РФ 2006 г. лесные кадастровые отношения претерпели изменения: вместо отдельного лесного кадастра в настоящее время ведется государственный кадастровый учет лесных участков, которым, по сути, лесные участки приравнены к земельным. В статье автор рассматривает основные вопросы проведения кадастрового учета лесных участков, анализирует проблемы, возникающие на практике в процессе осуществления кадастрового учета.
The State cadastral registration of forest area E. N. Abanina
Abanina Elena Nikolaevna, Candidate of Laws, associate professor, associate professor of Land and Ecological Law Department Saratov State Law Academy.
According to the Forest Code of Russian Federation of 2006 forest cadastral surveys have been changed: instead of separate forest cadastral surveys a cadastral discount is held nowadays, which makes equal forest area and parts of land. The author touches the questions of making cadastral discount of forest area; analyzes the problems arising in the process of cadastral discount.
До принятия ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» <1> (далее — ФЗ о ГКН) системы учета земли и иной недвижимости были разделены (существовали системы государственного земельного кадастра, технического учета объектов капитального строительства, а также водного, лесного и других природно-ресурсных кадастров). Это увеличивало временные затраты правообладателей при учете недвижимости, регистрации прав на нее, получении информации из систем учета, поскольку для постановки на государственный кадастровый учет земельного участка и прочно связанного с ним объекта недвижимости и получения информации необходимо было обратиться в каждую из систем. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
В целях создания единой системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной политики эффективного и рационального использования и управления земельными ресурсами и иной недвижимостью, утверждена подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006 — 2012 годы)» <2>, в рамках реализации которой и был принят названный Закон. ——————————— <2> Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 «Об утверждении подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 — 2012 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» // СЗ РФ. 2005. N 39. Ст. 3951.
С принятием указанных нормативных актов исчез институт лесного кадастра, имеющий более чем 400-летнюю историю существования в России. Лесной кадастр появился в силу объективной необходимости получения сведений о лесах, необходимых для кораблестроения. Регулярный лесной кадастр зарождается в России именно в ходе Петровских реформ. Допетровские описания лесов, сохранившиеся в писцовых книгах XVI — XVII вв., представляли собой общие материалы, описывавшие приблизительное расположение лесных массивов. Первые опыты петровского кадастра относятся к 1698 — 1701 гг., когда были обследованы и описаны лесные массивы под Воронежем. К началу 1730-х гг. лесной кадастр приобретает сложившуюся форму, и в это время предпринимаются первые работы по картографированию корабельных лесов. К 1750 — 1760 гг. в лесной кадастр прочно входит картографическая составляющая. Происходит разделение охраняемых лесов на три категории: корабельные леса, леса, приписанные к горным заводам, находящиеся в ведении Берг-коллегии, и леса засечных черт. К 1790 г. массивы строевых лесов были описаны и картографированы. К концу XVIII в. при передаче управления лесами в ведение Министерства финансов в Лесном департаменте числится 4549 адмиралтейских лесных карт губерний и уездов и атласы восьми губерний. Так, лесной кадастр прочно закрепляется в государственной практике. Складываются та форма лесного кадастра и тот порядок управления лесами, которые с незначительными изменениями просуществовали до второй половины XIX в. и даже до современного периода <3>. ——————————— <3> См.: Каримов А. Э. Докуда топор и соха ходили: Очерки истории земельного и лесного кадастра в России XVI — начала XX века. М.: Наука, 2007.
В настоящее время, как уже отмечалось, отсутствует отдельный лесной кадастр как правовая категория, однако в соответствии со ст. 92 Лесного кодекса РФ (далее — ЛК РФ) и ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в России осуществляется государственный кадастровый учет лесных участков. Прежде всего, следует понимать, что исключение категории «кадастр» не означает автоматически исключения всего свода информации о лесах, а ведет, например, к уравнению понятий «кадастр» и «реестр». Согласно ст. 91 ЛК РФ осуществляется государственный лесной реестр, который представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и лесопарках. То есть по законодательному определению «лесной реестр» очень близок к существовавшему в прежнем Лесном кодексе РФ (1997 г.) определению «лесной кадастр». В связи с этим вполне закономерно у многих исследователей возникает вопрос: не заменил ли законодатель «кадастр» на «реестр» <4> (стоит отметить, что понятие «кадастр» в той или иной транскрипции используется почти во всех европейских странах, за исключением Скандинавских стран, где принято в соответствующих случаях использовать слово «реестр» <5>)? Коллективом авторов под редакцией С. А. Боголюбова проведен детальный анализ указанных понятий и подведен убедительный итог: «Цели создания и ведения государственного кадастра и лесного реестра должны быть однопорядковыми. И такая цель, как государственная регистрация прав на недвижимое имущество… должна быть толчком как для устранения неоднозначности толкования норм закона, так и для устранения сложности и достижения чистоты их применения» <6>. ——————————— <4> См., например: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2010; Сидоренко В. Н. Развитие кадастров в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях // Экологическое право. 2007. N 2. <5> См.: Павлов П. Н. О государственном кадастре недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2006. N 3 — 4. <6> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2010.
Согласно ФЗ о ГКН кадастр содержит сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости: вид объекта недвижимости; кадастровый номер; описание местоположения границ объекта недвижимости; площадь земельного участка и др. Лесной реестр содержит документированную информацию: о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса; о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах; о защитных лесах, об их категориях, об эксплуатационных лесах, о резервных лесах; об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий; о лесных участках; о количественных, качественных, экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов; об использовании, охране, о защите, воспроизводстве лесов, в том числе о лесном семеноводстве; о предоставлении лесов гражданам, юридическим лицам. Кадастр недвижимости в обязательном порядке содержит кадастровый номер — не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер. Лесной реестр таких номеров не содержит, однако идентификация лесного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним может осуществляться по условному номеру, который присваивается лесному участку. Этот вариант предусмотрен для следующего случая: если до 1 января 2012 г. государственный кадастровый учет лесных участков в составе земель лесного фонда не осуществлялся, то для проведения государственной регистрации прав на такие лесные участки и сделок с ними вместо кадастрового плана или кадастрового паспорта представляются планы лесных участков и происходит идентификация по условному номеру <7>. То есть и кадастр, и реестр содержат основной вид сведений, по которым происходит учет недвижимости, — государственные учетные номера. ——————————— <7> См.: ФЗ от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.
И все же, если фактически, по составу сведений кадастр и реестр почти одинаковы, будем считать, что юридически они неравны: согласно ст. 13 ФЗ о ГКН государственный кадастр состоит из реестра, кадастровых дел и кадастровых карт, таким образом, лесной реестр — это более узкое понятие, часть кадастра. В связи с законодательными изменениями возник и такой теоретический вопрос: а не приравнен ли лесной кадастр к земельному кадастру как части общего кадастра недвижимости? Отдельный институт земельного кадастра также был отменен в связи с ведением общего государственного кадастра недвижимости; здесь мы имеем в виду, что кадастровый учет лесных участков приравнивается к кадастровому учету земельных участков. В прежнем Лесном кодексе 1997 г. лесной кадастр определялся как свод сведений… о лесном фонде. К участкам лесного фонда относились участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Анализируя современное законодательство, можно представить лесной кадастр как лесной реестр (систематизированный свод документированной информации о лесах) плюс кадастровые дела и кадастровые карты; а леса понимаются как экологическая система или природный ресурс, и располагаются они на землях лесного фонда и землях иных категорий. То есть сами понятия «лесной фонд» и «участки лесного фонда» исключаются, а остаются только «земли лесного фонда» и вводится понятие «лесной участок». Согласно ст. 7 ЛК РФ им является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со ст. ст. 67, 69 и 92 Кодекса. То есть формально лесной участок можно рассматривать как земельный участок. Исходя из этих предпосылок, можно прийти к выводу, что государственный кадастровый учет лесных участков и государственный кадастровый учет земельных участков тождественны. Более того, ФЗ о ГКН в ст. 7 определяет состав сведений государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости, в который входят 6 основных и 24 дополнительных сведения и нет ни одного упоминания о лесных участках. Все сведения касаются земельных участков и недвижимости, расположенной в границах земельного участка. Например, в состав сведений входят сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок; разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок (в отношении лесного участка, видимо, имеется в виду разрешенное лесопользование); а также сведения о лесах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок. Формулировку последнего пункта мы бы осмелились назвать некорректной, поскольку, как выше упоминалось, в Лесном кодексе нет юридического понятия «лес» и, вероятно, законодатель имел в виду категории лесов. Однако, несмотря на сведение кадастрового учета лесных участков к учету земельных участков с включением сведений о категориях лесов и видах лесопользования, все же признаем самостоятельность кадастрового учета лесных участков по тем признакам, которыми не обладают земельные участки. Земельный участок делает лесным определенная совокупность древесно-кустарниковой растительности, произрастающей на нем. Поэтому необходимо признать наличие особенностей у лесного участка по сравнению с земельным участком <8>. В связи с этим только в отношении лесных участков проводятся лесоустройство и проектирование лесных участков. Лесным участком, объектом кадастрового учета, может признаваться только такая часть поверхности земли, которая характеризуется всей совокупностью необходимых признаков. Пока же в России далеко не все участки земель лесного фонда являются объектами, в отношении которых проведены лесоустройство и, как следствие, государственный кадастровый учет <9>. ——————————— <8> См.: Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009. <9> См.: Мельникова Ю. В. Понятие лесного участка как объекта гражданских прав // Юрист. 2008. N 1.
До недавнего времени государственная кадастровая оценка земель лесного фонда проводилась в соответствии с положениями Методики государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации <10>. Приказом Министерства экономического развития РФ от 15 марта 2010 г. N 96 указанная Методика была признана не подлежащей применению <11>. Она имела ряд существенных недостатков: отсутствовала группировка видов использования земель лесного фонда; производилась оценка только спелых насаждений основных лесообразующих пород, не учитывались молодняки, средневозрастные и приспевающие насаждения, земли, не покрытые лесной растительностью, но предназначенные для ее восстановления, и т. д. <12>. ——————————— <10> Приказ Росземкадастра от 17 октября 2002 г. N П/336 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». <11> Приказ Министерства экономического развития РФ от 15 марта 2010 г. N 96 «О признании не подлежащим применению Приказа Федеральной службы земельного кадастра России от 17 октября 2002 г. N П/336 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». <12> Минэкономразвития России доработало проект Приказа Минэкономразвития России «Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель лесного фонда» // Официальный интернет-ресурс Министерства экономического развития Российской Федерации. http:// www. economy. gov. ru/ minec/ activity/ sections/ corpmanagment/ activity/ doc1248771991667.
В ходе проведения кадастрового учета лесных участков часто возникают практические проблемы. Так, несмотря на разрешение для проведения государственной регистрации прав на такие лесные участки до проведения кадастрового учета лесных участков присваивать лесным участкам условные номера, мало кто проводит такую процедуру. Причина заключается в том, что она довольно трудоемкая, занимает много времени: необходимо взять весь ранее учтенный лесной массив (которому может принадлежать один кадастровый или условный номер), разделить его (выделять тот участок, который необходим), поставить на кадастровый учет разделенные участки, затем регистрировать на них право собственности. Также часто встречаемыми проблемами при проведении кадастрового учета, особенно при межевании, являются: несовпадение границ участков лесного фонда, поставленных на кадастровый учет, с границами в натуре; несовпадение площади лесных участков по материалам лесоустройства с площадью лесного участка, полученной после межевания; пересечение лесными участками границ муниципальных районов (границы лесничеств, в состав которых входят лесные участки, не всегда совмещаются с границами муниципальных образований, а проходят по границам лесных кварталов с учетом естественных рубежей <13>); принадлежность лесных участков к землям разных категорий (обычно это случается в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда) и др. ——————————— <13> Приказ МПР РФ от 6 февраля 2008 г. N 31 «Об утверждении Лесоустроительной инструкции» // БНА. 2008. N 28.
К началу 2010 г. в кадастр недвижимости были внесены сведения о более чем 235,3 тыс. земельных участках категории «земли лесного фонда» общей площадью более 603,2 млн. га <14>. Это составляет примерно 53% от учтенной по состоянию на 1 января 2003 г. общей площади земель лесного фонда. Обнародованные результаты кадастрового учета нельзя признать удовлетворительными: точных формализованных сведений о площади, границах и состоянии земель лесного фонда нет примерно по половине лесов России <15>. А значение этих сведений очень важно с юридической точки зрения, так как речь идет об уникальном, не повторяющемся во времени и на территории РФ юридическом факте присвоения определенному объекту соответствующего правового статуса <16>. ——————————— <14> См.: Манылов И. Е. О мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации по созданию единой федеральной системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и повышению качества и доступности государственных услуг в данной сфере // http:// www. economy. gov. ru/ minec/ press/ news/ doc20100127_04. <15> См.: В России поставлено на государственный кадастровый учет около половины земель лесного фонда // Лесной форум Гринпис России. http://www. forestforum. ru/viewtopic. php? f=9&t;=6365&start;=0&sid;=28b8bc492329645e7b4425f10c893d9e. <16> Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Изд-во «Проспект», 2005. С. 28.
Автор отдает себе отчет в том, что данная статья не охватывает всех теоретических и практических проблем, возникающих в связи с проведением кадастрового учета лесных участков. Во многом перечисленные проблемы возникают в связи с существующими пробелами, противоречиями и иными недостатками законодательства, которые могут быть решены путем внесения изменений и дополнений в нормативные акты. Вместе с тем автор выражает надежду, что исследование и анализ правовых проблем кадастрового учета лесных участков заинтересуют теоретиков и практиков и будут продолжены в целях разработки рекомендаций по их решению.
Библиографический список
1. Быковский В. К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 2. Каримов А. Э. Докуда топор и соха ходили: Очерки истории земельного и лесного кадастра в России XVI — начала XX века. М.: Наука, 2007. 3. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, М. И. Васильева, Ю. Г. Жариков и др.; Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2010. 4. Мельникова Ю. В. Понятие лесного участка как объекта гражданских прав // Юрист. 2008. N 1. 5. Павлов П. Н. О государственном кадастре недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2006. N 3 — 4. 6. Сидоренко В. Н. Развитие кадастров в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях // Экологическое право. 2007. N 2. 7. Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.
