(«Имущественные отношения в Российской Федерации», 2013, N 11)
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ КАДАСТРОВЫХ СИСТЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. ВАРЛАМОВ, Л. А. ГАТАУЛЛИНА
Варламов Анатолий Александрович, член-корреспондент Российской академии сельскохозяйственных наук, профессор Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук (г. Москва).
Гатауллина Л. А., заместитель директора филиала федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (г. Казань).
Авторами статьи рассматриваются основные проблемы развития кадастровых систем (земель и недвижимости) в России в периоды до 2001 года, до 2008 года и после 2008 года. Приводятся данные об экономической эффективности кадастровых процессов в регионах страны. Анализируется организационная структура кадастрового производства, в частности правовые, организационные и технологические проблемы, возникающие при ведении государственного кадастра недвижимости. Предлагаются рекомендации по решению выявленных проблем.
The authors examine the basic problems of development of cadastral systems (land and property) in Russia in the years prior to 2001, before 2008 and after 2008. The data on the cost-effectiveness of cadastral processes in the country. We analyze the organizational structure of inventory production, in particular, the legal, organizational and technological problems arising in the management of state real estate cadastre. Offers recommendations to address the identified problems.
Key words: land cadastre, cadastre of real property, cadastral production, land parcels, registration of titles.
В России кадастровая система до сих пор находится в стадии реформирования, однако необходимо отметить, что действующий Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ (в редакции от 8 декабря 2011 года) «О государственном кадастре недвижимости» сохранил логический стержень Федерального закона от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», который действовал в России почти 10 лет, практически без каких-либо серьезных изменений. Это является определенным показателем стабильности и последовательности в развитии кадастровой системы страны.
Кадастр — это информационный ресурс, обеспечивающий:
— правообладателей — гарантиями прав на имущество;
— систему налогообложения — актуальными сведениями об объектах недвижимости;
— рынок недвижимости — открытой и достоверной информацией о земельных участках и связанных с ними объектах недвижимости;
— систему органов государственного и муниципального управления — информацией для формирования и проведения государственной политики в сфере управления земельно-имущественным комплексом, а также для планирования и развития территорий [22].
Министерство экономического развития Российской Федерации определило следующие направления изменения законодательства в кадастровой сфере:
1) объединение трех разрозненных учетных систем: учет объектов капитального строительства, учет земельных участков и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
2) централизация информационных ресурсов и регистрационно-учетных процедур, то есть переход от ведения реестров и кадастров с уровня муниципальных образований на уровень субъекта Российской Федерации [30].
В настоящее время в средствах массовой информации активно обсуждается вопрос эффективности формируемой кадастровой системы. Актуальность этой темы обусловлена задачами государственного кадастра недвижимости. Основой формирующегося сегодня государственного кадастра недвижимости является государственный земельный кадастр, создание которого было определено Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 932, утвердившим Федеральную целевую программу «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра». В 2000 году был принят и вступил в силу Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее — Закон о земельном кадастре). В соответствии с нормами этого Закона был утвержден ряд подзаконных актов, введен в действие Единый государственный реестр земель (ЕГРЗ), в котором содержатся сведения о правах, обременениях, базовых платежах и об оценке, о наличии объектов недвижимости, а также описание границ земельных участков.
Важнейшими целями программных мероприятий были выбраны следующие:
— завершение формирования информационно-технической инфраструктуры автоматизированной системы государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;
— подготовка и переподготовка кадров;
— проведение государственной кадастровой оценки всех земель;
— продолжение работ по информационному обеспечению государственного земельного кадастра;
— инвентаризация, картографирование, межевание земель, формирование объектов кадастрового учета, конвертация ранее накопленной информации и актуализация баз данных.
Были разработаны и введены в действие пакет сертифицированных программных продуктов, а также единая система технологической документации, обеспечивающие автоматизированное ведение государственного учета земель, собрана информация, полученная в результате инвентаризации земель, проведенной в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1993 года N 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам», а также инвентаризации сведений о ранее учтенных земельных участках, проведенной в соответствии с Указаниями для территориальных органов Федеральной службы земельного кадастра России (далее — Росземкадастр), утвержденными 10 апреля 2001 года [22].
В целях обеспечения ведения государственного земельного кадастра были созданы земельные кадастровые палаты, проведено разграничение исполнительных функций. Так, органом, принимающим решение о внесении сведений в кадастр, был определен территориальный отдел Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (далее — Роснедвижимость), а непосредственное внесение сведений, проверку и подготовку необходимых документов осуществляла земельная кадастровая палата.
Нормативное правовое регулирование ведения кадастра в основном осуществлялось на основании Закона о земельном кадастре, Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил кадастрового деления и правил присвоения кадастровых номеров» [9] и Порядка ведения государственного реестра земель кадастрового района», утвержденного Росземкадастром [23]. Этими документами был установлен порядок наполнения, актуализации информационного ресурса путем проведения кадастрового учета, который на нормативном правовом уровне не был подразделен на постановку на кадастровый учет и учет изменений. Также при этом не была предусмотрена возможность снятия с кадастрового учета земельных участков, за исключением случаев прекращения существования исходных земельных участков в связи с регистрацией прав на образованные из них новые участки.
Первоначально для наполнения базы данных земельного кадастра использовались данные результатов инвентаризации, то есть собранная информация о фактически используемых земельных участках (независимо от наличия у субъектов земельных отношений правоустанавливающих документов на участок), однако через определенное время такие земельные участки забрасывались, и затем из них формировались новые участки и выделялись другим лицам в других границах. В связи с этим необходимость установления порядка снятия с учета несуществующих и неиспользуемых участков по-прежнему остается актуальной. Отсутствие такого порядка приводит к большому количеству судебных процессов, предметом которых является снятие с кадастрового учета земельных участков (например, только в первом полугодии 2013 года в филиал государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по республике Татарстан поступило 203 таких иска).
При использовании сведений о ранее учтенных земельных участках, внесенных по материалам инвентаризации, сотрудники кадастровой палаты сталкиваются со следующими проблемами:
1) неактуальность сведений (земельные участки не используются, и на них отсутствуют правоустанавливающие документы, либо отсутствует информация о выдаче таких документов);
2) ошибки, допущенные при проведении инвентаризации:
а) ошибки при определении координат (земельный участок существует, но с иными координатами; это приводит к приостановлению проведения кадастрового учета другого земельного участка в связи с пересечением его границ с границами участка, внесенного по материалам инвентаризации);
б) ошибки, допущенные в сведениях об адресах и пользователях земельных участков, на часть из которых:
— имеются правоустанавливающие документы (из-за указанных расхождений при учете изменений невозможно идентифицировать участок в государственном кадастре недвижимости с участком в документе);
— отсутствуют правоустанавливающие документы (органы местного самоуправления при предоставлении земельных участков, на которые предъявлены кадастровые паспорта с такими расхождениями, не могут идентифицировать объект капитального строительства, под который предоставляется участок, с соответствующим земельным участком. В результате заявители просят внести изменения в сведения государственного кадастра недвижимости, для чего отсутствуют основания).
В связи с этим необходимо было разработать и законодательно закрепить порядок снятия с государственного кадастрового учета (в досудебном порядке) неиспользуемых земельных участков, внесенных в кадастр по материалам инвентаризации, а также порядок исключения из кадастра ошибочных сведений о границах (координатах), об адресах и о правообладателях (пользователях). Однако определение порядка и сроков снятия с кадастрового учета земельных участков, учтенных до 1 марта 2008 года, сведения о правообладателях которых отсутствуют в государственном кадастре недвижимости и Едином государственном реестре прав, на уровне федерального закона запланировано только на март 2014 года [14, п. 22].
Одними из важнейших принципов в Законе о земельном кадастре были провозглашены единство технологии ведения земельного кадастра и непрерывность актуализации его сведений. Реализация этих принципов осложнялась из-за множества пробелов в нормативных правовых актах, в результате чего в регионах, а зачастую и в ряде административных районов ведение земельного кадастра осуществлялось по-разному. Так, способы образования земельных участков были перечислены в одном документе — в Порядке присвоения кадастровых номеров (слияние, раздел, выдел, объединение, перераспределение), утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от N 660 [9], и ни в одном документе не был определен порядок их осуществления. Требования к способам образования земельных участков были приняты только в 2008 году — в Земельный кодекс Российской Федерации была введена глава «Земельные участки» [4].
Следующим недостатком Закона о земельном кадастре было содержащееся в нем требование внесения в кадастр сведений о территориальных зонах, однако в существовавших в тот период нормативных правовых актах отсутствовал порядок внесения таких сведений. В результате этого сведения о территориальных зонах вносились в виде частей земельных участков, входивших в границы зоны впоследствии не уточненного (при уточнении границ) земельного участка. Также при образовании из прежнего участка новых земельных участков часть участка, входящая в территориальную зону, попадала в кадастр только при наличии сведений о ней в документах о межевании земельного участка. Таким образом, возможность внесения в кадастр сведений о границах территориальных зон напрямую зависит от внесения в кадастр сведений о земельных участках, расположенных в границах территориальных зон.
Кроме того, созданная система государственного земельного кадастра имела следующие недостатки:
— наличие децентрализованного учета земель, осуществляемого в кадастровых (муниципальных) районах;
— разделение (распределение) функций по принятию решений о кадастровом учете и непосредственному ведению кадастра между территориальным органом Росземкадастра (впоследствии Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии) и подведомственным ему учреждением — земельной кадастровой палатой;
— пробелы в нормативном правовом регулировании, которые заполнялись различными разъяснениями в виде многочисленных писем, разъяснений, положений и т. д.
Разрозненная система учета противоречила принципу единства судьбы земельного участка и иных объектов недвижимости (Земельный кодекс Российской Федерации). Государственным органом отдельно проводился кадастровый учет земельных участков, организациями технической инвентаризации отдельно проводился учет объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, органами Министерства юстиции Российской Федерации отдельно осуществлялась регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Это приводило к внесению противоречивой информации об объектах недвижимости в разные информационные ресурсы, к увеличению сроков учетных и регистрационных действий и т. д.
Эти недостатки и другие причины явились толчком к принятию Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 745. Цель этой Программы — создание двух систем:
1) автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающих эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан;
2) системы государственного кадастра недвижимости, обеспечивающей гарантии прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формирование полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости, совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Важным этапом стало принятие Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре недвижимости), который вступил в силу с 1 марта 2008 года и более подробно определил и регламентировал порядок ведения кадастра недвижимости, уточнил требования к подготовке документов, необходимых для внесения сведений в кадастр, к составу сведений об объектах кадастра недвижимости и т. п.
Далее последовательно осуществлялось преобразование кадастровой системы. В целях обеспечения единства технологии ведения кадастра был осуществлен переход от проведения кадастрового учета с уровня кадастровых (муниципальных) районов на уровень субъекта Российской Федерации. Этот процесс проходил непросто, так как пришлось столкнуться с недовольством местных органов власти, которые при централизованном ведении кадастра уже не имели возможности вмешиваться в процессы кадастрового учета и выдачи кадастровых документов.
Положительные результаты получены от эксперимента по наделению кадастровых палат (среди которых Республика Татарстан) с 1 июля 2008 года полномочиями по ведению Единого государственного реестра объектов капитального строительства. В результате в Республике Татарстан была создана единая система государственного учета недвижимого имущества, объединившая как систему учета земельных участков, так и систему учета объектов капитального строительства. Это является одним из принципов земельного законодательства в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, определившим единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Благодаря такому объединению достигнуто единство технологии кадастрового учета. Кроме того, в связи с передачей материалов оцифровки архивов органов технической инвентаризации при ведении Единого государственного реестра объектов капитального строительства (далее — ЕГРОКС) была реализована возможность предоставления в кадастр сведений об объектах капитального строительства, поставленных на учет органами технической инвентаризации до начала ведения ЕГРОКС.
Наделение кадастровой палаты Республики Татарстан с 1 июня 2009 года полномочиями органа кадастрового учета позволило включить широкий спектр фактически выполняемых видов деятельности учреждения в его функциональные обязанности, установить границы расплывчатого термина «исполнительные функции». Закрепление на нормативном правовом уровне функций органа кадастрового учета за кадастровой палатой позволило ей более рационально и оперативно осуществлять свою обычную текущую деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости. При этом каждое решение принимается органом, который осуществляет кадастровую процедуру от начала до конца, и ответственность за принятое решение несет тот же орган — земельная кадастровая палата.
Также остались в прошлом недопонимания и разногласия с должностным лицом Управления Роснедвижимости (в настоящее время — управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр), к компетенции которого относилось подписание решения, фактически принятого специалистом кадастровой палаты, который сейчас несет всю полноту ответственности за принятое им решение. Это значительно сократило сроки рассмотрения каждого дела, так как проверка правильности каждого проекта решения со стороны должностного лица управления была равнозначна по времени и по срокам новому рассмотрению всех документов.
Также логичным было решение о передаче всем кадастровым палатам с 1 марта 2012 года полномочий по определению кадастровой стоимости вновь учтенных объектов недвижимости и объектов недвижимости, в отношении которых произошло изменение характеристик, так как фактически расчет кадастровой стоимости всегда осуществлялся кадастровой палатой при проведении кадастрового учета, а утверждение актов ее определения формально относилось к полномочиям управления Росреестра. Это позволило объединить две взаимосвязанные, но искусственно разделенные процедуры, вследствие чего сократилось количество сотрудников, занятых их выполнением, и, соответственно, сократились сроки их выполнения.
Закономерной явилась и передача кадастровым палатам России с 19 июня 2012 года функций по ведению кадастрового деления в связи с тем, что указанные функции являются частью полномочий органа кадастрового учета. Ведение кадастрового деления осуществляется в целях присвоения кадастровых номеров объектам недвижимости, а присвоение кадастровых номеров, в свою очередь, является результатом кадастрового учета. Именно это позволило кадастровой палате самостоятельно за короткий срок проанализировать, выявить и исправить большое количество ошибок кадастрового деления непосредственно в базе данных государственного кадастра недвижимости.
Таким образом, за последние 10 лет были получены значительные положительные результаты от преобразований и передачи полномочий по ведению государственного кадастра недвижимости. В этот же период было принято решение о формировании единой федеральной информационной системы, объединяющей государственный кадастр недвижимости (далее — также ГКН) на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП). Во исполнение этой нормы Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года N 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр). Этим Указом на Росреестр были возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также по организации инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации. Этим же Указом были упразднены Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, а их функции переданы Росреестру.
В 2009 году Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 декабря 2009 года N 534 утверждена Концепция создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, План подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и развитие единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости и План реализации мероприятий по созданию единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости [15] (далее — Концепция). Согласно Концепции для обеспечения высокой динамики преобразований систем регистрации прав и кадастрового учета было намечено поэтапное внесение изменений в законодательство для обеспечения единства учетно-регистрационных процедур.
На первом этапе (до 1 января 2010 года) планировалось внести изменения в Федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «О государственном кадастре недвижимости» в целях согласования их положений процедурного характера и введения возможности одновременного представления заявления о регистрации прав и заявления о кадастровом учете, исключения необходимости представления кадастрового паспорта. Первый этап был завершен принятием Федерального закона от 21 декабря 2009 года N 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
На втором этапе было намечено признать утратившими силу Федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и «О государственным кадастре недвижимости» и принять федеральный закон о регистрации прав и кадастровом учете, устанавливающий новые правила единых учетно-регистрационных процедур, устраняющий дублирование сведений в ЕГРП и ГКН, а также предусматривающий возможность предоставления комплексных сведений одновременно из указанных информационных ресурсов, иных комплексных услуг. В настоящее время реализация второго этапа находится на стадии законопроекта.
В целях последующего объединения территориальными управлениями Росреестра и кадастровыми палатами осуществляется гармонизация сведений двух, пока еще разрозненных, баз данных. Это позволит наполнить кадастр недвижимости сведениями о тех объектах недвижимости, права на которые были зарегистрированы без проведения кадастрового учета.
Таким образом, в целом проведенные преобразования системы государственного кадастра недвижимости обеспечили положительные результаты. Однако осталось много проблем, обусловленных несовершенством законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. Одни из них влекут за собой возникновение ошибок в кадастре, другие не позволяют физическим и юридическим лицам оформить свои права на землю, а из-за некоторых пробелов становится возможным самовольное занятие земельных участков.
В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 27 Закона о кадастре недвижимости при учете изменений площадь земельного участка, определенная с учетом установленных в соответствии с этим Законом требований, не должна превышать площади, сведения о которой содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более предельного минимального размера земельного участка, установленного в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или (если такой размер не установлен) на величину более чем 10 процентов от площади земельного участка в государственном кадастре недвижимости.
Согласно пункту 9 статьи 38 Закона о кадастре недвижимости при уточнении границ земельного участка его местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или (при отсутствии такого документа) из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. Соответственно, и площадь земельного участка, указанная в межевом плане, должна определяться исходя из сведений, содержащихся в правоустанавливающем документе, однако прямое указание на то, что площадь образуемого или уточняемого земельного участка должна соответствовать площади, указанной в правоустанавливающем документе, отсутствует. Решение об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета выносится в случаях превышения площади, содержащейся в государственном кадастре недвижимости, а не площади, указанной в правоустанавливающем документе. Это позволяет недобросовестным землепользователям законно оформить самовольно увеличенные земельные участки.
В связи с этим необходимо дополнить статью 38 Закона о кадастре недвижимости требованием соответствия площади земельного участка в межевом плане правоустанавливающему документу или документу, на основании которого осуществлялось образование участка.
Назовем несоответствия, которые привели к различному толкованию процедуры внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах муниципальных образований, населенных пунктов, зон с особыми условиями использования территорий и территориальных зон и различной практике ее проведения.
В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве» карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Согласно пункту 2 Требований к составлению карты (плана) объекта землеустройства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации N 621 [12], карта (план) объекта землеустройства составляется в результате описания местоположения границ объекта землеустройства и (или) установления границ объекта землеустройства на местности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако исходя из содержания пунктов 9, 10, 11 и 13 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости [11] следует, что орган государственной власти или орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета вместе с документами, устанавливающими или утверждающими соответствующие границы, текстовое и графическое описание местоположения границ и перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости. Таким образом, относительно предоставляемых в орган кадастрового учета документов имеются противоречия в двух федеральных актах.
Кроме того, в соответствии со статьей 24 Федерального закона «О землеустройстве» [3] государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства. Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Согласно пункту 15 Требований к составлению карты (плана) объекта землеустройства [12] на титульном листе (при наличии соответствующих сведений) приводится информация о передаче карты (плана) объекта землеустройства в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Таким образом, существующим законодательством предусмотрена обязанность передачи в государственный фонд данных экземпляра карты (плана) объекта землеустройства лицом, осуществившим проведение землеустройства. Однако в законодательстве отсутствует инструмент, обеспечивающий исполнение этой обязанности, не предусмотрены и санкции за неисполнение указанной обязанности.
В пункте 6 статьи 15 Закона о кадастре недвижимости указано, что орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем за десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который был принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется граница между субъектами Российской Федерации, граница муниципального образования, граница населенного пункта, устанавливается, изменяется или отменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения.
В соответствии с пунктом 6 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон [13], после согласования границ охранной зоны сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (орган кадастрового учета), с заявлением о внесении сведений о границах охранной зоны в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества, на основании которого указанный федеральный орган исполнительной власти принимает решение о внесении в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведений о границах охранной зоны.
Исходя из пункта 2 письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 мая 2011 года N Д23-1867 «О согласовании карты (плана) зоны с особыми условиями использования территории с органами государственной власти или органами местного самоуправления; о лицах, осуществляющих внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о таких зонах; о форме заявления о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений об указанных зонах; об основаниях для отказа во внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территории; о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений об указанных зонах и земельных участках, включенных в их границы; о государственной регистрации ограничений (обременений) прав, связанных с установлением таких зон», по мнению Департамента недвижимости, сведения о зонах могут быть внесены в государственный кадастр недвижимости любыми заинтересованными лицами (в том числе правообладателями объектов, в связи с обеспечением условий эксплуатации которых устанавливаются соответствующие зоны). При этом в Законе о государственном кадастре недвижимости такая возможность не предусмотрена.
В целях устранения части названных противоречий был принят Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости» (далее — Закон N 250-ФЗ), который вступил в силу с 1 октября 2013 года. Этим Законом установлено, что обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета для внесения сведений о границах, является карта (план) объекта землеустройства. В случае если в установленный Законом срок указанные сведения не внесены в кадастр, любое лицо вправе обратиться с соответствующим заявлением в орган кадастрового учета.
Однако согласно статье 15 Закона о кадастре недвижимости и Положению об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости [11] необходимо включать в качестве субъекта информационного взаимодействия по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий также правообладателей объектов, в отношении которых устанавливаются соответствующие зоны, и предусмотреть возврат документов направившему их органу в случае непредставления подтверждения сдачи экземпляра карты (плана) объекта землеустройства в государственный фонд данных.
Следующим противоречием является то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Согласно пункту 6.3 Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства [17] административные границы (границы между субъектами Российской Федерации, границы муниципальных образований, населенных пунктов) не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках.
Порядок ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденный Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года N 42 (далее — Порядок ведения ГКН) и Положение об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости [11] не содержат случаев принятия органом кадастрового учета решений о приостановлении или отказе в осуществлении кадастрового учета в случае выявления пересечения границ муниципальных образований, населенных пунктов с границами земельных участков, внесенных в государственный кадастр недвижимости.
Для устранения этой коллизии необходимо включить в Порядок ведения ГКН основание для отказа во внесении сведений в соответствии с документами, поступающими в порядке информационного взаимодействия, в случае пересечения границ между субъектами Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов с границами земельных участков, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости.
В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 27 Закона о кадастре недвижимости орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случае, если одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта.
Однако долгое время действующими нормативными правовыми актами не был предусмотрен порядок выдачи сведений государственного кадастра недвижимости об указанных границах, в связи с чем у кадастрового инженера не было возможности проверить подготовленный межевой план на наличие пересечений с границами муниципального образования и (или) границами населенного пункта.
Получение сведений о таких границах стало возможным в виде кадастрового плана территории только с 1 июля 2013 года на основании Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 831 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, кадастровых выписок о земельном участке, о здании, сооружении, объекте незавершенного строительства и кадастрового плана территории».
Также в законодательстве отсутствовал перечень оснований, в соответствии с которыми можно квалифицировать нарушения, допущенные кадастровым инженером как грубые, что создавало трудности при подготовке материалов для принятия решений об аннулировании квалификационных аттестатов кадастровых инженеров, а также обжалования решений и действий кадастровых палат и квалификационных комиссий. Согласно пункту 4 части 7 статьи 29 Закона о кадастре недвижимости квалификационный аттестат кадастрового инженера аннулируется в случае принятия более десяти раз в течение календарного года органом кадастрового учета решений об отказе в осуществлении кадастрового учета по основаниям, связанным с грубым нарушением кадастровым инженером требований к выполнению кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких работ (за исключением случаев, если такие решения были признаны недействительными в судебном порядке). Эта трудность была устранена путем внесения дополнения в статью 29 Закона о кадастре недвижимости Законом N 250-ФЗ, которым установлено, что квалификационный аттестат кадастрового инженера аннулируется в случае принятия в течение календарного года органом кадастрового учета решений об отказе в осуществлении кадастрового учета по определенным основаниям, которые связаны с подготовленным кадастровым инженером межевым планом, техническим планом, актом обследования, суммарное количество которых составляет 25 процентов и более от общего числа решений об осуществлении кадастрового учета и об отказе в осуществлении кадастрового учета, при условии что общее количество таких решений должно быть не менее 25.
Появилось новое основание для аннулирования квалификационного аттестата — принятие за последние 3 года деятельности кадастрового инженера органом кадастрового учета 10 и более решений о необходимости устранения кадастровых ошибок в сведениях, связанных с ошибкой, допущенной кадастровым инженером при определении местоположения границ земельных участков или местоположения зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Однако и при его практическом применении возникает сложность. Решение о необходимости устранения кадастровой ошибки орган кадастрового учета принимает при выявлении пересечений границ объектов недвижимости, однако при этом он не обладает информацией о том, в каком из объектов допущена кадастровая ошибка и предлагает правообладателям объектов недвижимости для выяснения обратиться к кадастровому инженеру. Взаимодействие органа кадастрового учета и кадастрового инженера при решении этого вопроса не регламентировано.
Согласно части 4 статьи 22.2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав осуществляется одновременно в отношении всех земельных участков, образуемых при разделе, перераспределении или выделе из земельных участков (за исключением нескольких случаев). Следовательно, в случае снятия с кадастрового учета только одного из одновременно образованных земельных участков регистрация прав на другой будет невозможна.
Однако в Законе о кадастре недвижимости, в частности в части 6 статьи 27, отсутствуют конкретные нормы, касающиеся оснований для снятия с кадастрового учета одного из нескольких одновременно образованных земельных участков, в связи с чем орган кадастрового учета не может принять обоснованное решение об отказе в снятии с учета только одного из одновременно образованных земельных участков. Для устранения коллизии необходимо внесение изменений в Закон о кадастре недвижимости.
Таким образом, с 2000 года по настоящее время кадастровая система претерпела значительные изменения. Государственный земельный кадастр сначала был наполнен сведениями о земельных участках, затем преобразован в государственный кадастр недвижимости и стал наполняться сведениями об объектах капитального строительства. Кроме того, в кадастр стали вноситься сведения о границах муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий, что повышает значение кадастра для решения задач по управлению экономическими, социальными и экологическими процессами.
В последнее время в научной печати и средствах массовой информации активно обсуждаются вопросы эффективности действующей кадастровой системы и работы органов, осуществляющих ведение государственного кадастра недвижимости. Так, А. Лабыкин в статье «Дисгармония Росреестра» [29] по поводу неэффективности системы указывает, что Счетная палата, проверяя территориальные органы Росреестра, «обнаружила отсутствие системы кадастрового учета как таковой». В качестве примера приведена база государственного кадастра недвижимости Ленинградской области, в которую внесены сведения только о 28 границах населенных пунктов из 2945 и всего 1 граница поселения из 222. Однако по этим показателям нельзя судить о наличии системы кадастрового учета, прежде всего потому, что такие сведения в соответствии с существующим законодательством вносятся в кадастр не по инициативе органа кадастрового учета, а на основании документов, подготовленных и направленных органами государственной власти и органами местного самоуправления, утвердившими соответствующие границы.
Конечно, об эффективности российской кадастровой системы, деятельности органов, осуществляющих ведение этой системы, можно судить только на основании реальной информации о затратах и доходах этой системы за несколько лет (минимум за 5 лет), о полноте охвата кадастровыми и регистрационными действиями объектов земельных отношений.
Сотрудниками Государственного университета по землеустройству был проведен ряд исследований по определению эффективности ГКН, ГЗК, систем регистрации прав на объекты недвижимости и управления земельными ресурсами регионов и муниципальных образований страны в целом [24, 27, 30]. Исследования показали высокую эффективность кадастровых, регистрационных и управленческих систем. Так, затраты на создание ГКН при расчете экономической эффективности ГЗК Пермской области было получено до 4 рублей дохода на 1 рубль затрат [26], затраты на внедрение АИС ГКН в Тверской области окупились за 3 года, внутренняя норма доходности составила 42,3 процента [30]. Рыночная стоимость объекта недвижимого имущества после регистрации прав на него повышается на 15 — 40 процентов, поэтому можно сделать вывод о том, что кадастровые системы самоокупаемы и экономически эффективны, приносят доход в течение 3 — 4 лет после их освоения.
При этом нельзя сводить доход от кадастровых систем только к сбору земельного налога, сводя тем самым роль кадастровых органов к некоему информационному придатку налоговой службы страны. Значение кадастровых систем для экономики страны, регионов и муниципальных образований значительно шире и включает следующие статьи доходов:
— доход от полноты учета объектов недвижимости;
— доход от включения земельных участков в основные фонды объектов земельных отношений, от увеличения стоимости этих фондов и соответствующего увеличения стоимости акций, облигаций, активизации их оборота;
— доход от оказания платных услуг за счет предоставления кадастровой мониторинговой, землеустроительной и иной информации;
— доход, полученный от применения данных кадастровой оценки земель (увеличение арендной платы, земельного налога, выкупной цены муниципальных земель и т. д.);
— доход от информационной поддержки процессов продажи земли и права аренды земель;
— доход от поступления земельных платежей с площадей, выявленных дополнительно при межевании, инвентаризации, количественном и качественном учете земель и т. д.
По нашему мнению, в целом реформирование кадастровой системы приносит положительный результат, однако из-за имеющихся и возникающих несоответствий, а также пробелов в законодательстве возникают трудности как у органа кадастрового учета в процессе ведения кадастра недвижимости, так и у правообладателей объектов недвижимости и лиц, которые эти права намерены приобрести. Устранение этих несоответствий и пробелов должно проводиться более активно путем внесения изменений как в федеральные законы, так и в подзаконные акты.
Литература и информационные источники
1. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (в редакции от 8 декабря 2011 года) // СПС «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 21 декабря 2009 года N 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1993 года N 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 года N 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» // СПС «КонсультантПлюс».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 745 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года N 618 «Об утверждении Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 года N 621 «Об утверждении требований к составлению карты (плана) объекта землеустройства» // СПС «КонсультантПлюс».
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160 «Об утверждении Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» // СПС «КонсультантПлюс».
14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года N 2236-р «Об утверждении Плана мероприятий («дорожная карта») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СПС «КонсультантПлюс».
15. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 декабря 2009 года N 534 «Об утверждении Концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, Плана подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и развитие единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости и Плана реализации мероприятий по созданию единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости» // СПС «КонсультантПлюс».
16. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года N 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости» // СПС «КонсультантПлюс».
17. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 года N 267 «Об утверждении Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» // СПС «КонсультантПлюс».
18. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 831 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, кадастровых выписок о земельном участке, о здании, сооружении, объекте незавершенного строительства и кадастрового плана территории» // СПС «КонсультантПлюс».
19. Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года N 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СПС «КонсультантПлюс».
20. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 мая 2011 года N Д23-1867 «О согласовании карты (плана) зоны с особыми условиями использования территории с органами государственной власти или органами местного самоуправления; о лицах, осуществляющих внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о таких зонах; о форме заявления о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений об указанных зонах; об основаниях для отказа во внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территории; о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений об указанных зонах и земельных участках, включенных в их границы; о государственной регистрации ограничений (обременений) прав, связанных с установлением таких зон» // СПС «КонсультантПлюс».
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 932 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» (с изменениями от 30 декабря 2000 года) // СПС «КонсультантПлюс».
22. Указания для территориальных органов Росземкадастра по проведению работ по инвентаризации сведений о ранее учтенных участках. ГЗК-1-Т. Р-11-02-01, утверждены Федеральной службой земельного кадастра России 10 апреля 2001 года // Российская газета. 2001. N 130.
23. Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 года N П/119 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра (вместе с Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел «Земельные участки» (в редакции от 29 июля 2002 года) // Российская газета. 2001. N 130. Документ утратил силу.
24. Варламов А. А. Развитие российской системы кадастров в сфере управления земельно-имущественным комплексом // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. N 2.
25. Варламов А. А., Хисматулов О. Т. Эффективность системы государственного земельного кадастра: Учебное пособие. М.: ГУЗ, 2001.
26. Официальные документы // Вестник Росреестра. 2011. N 4(10).
27. Гальченко С. А. Эффективность систем Государственного земельного кадастра различных административно-территориальных уровней: Монография. М.: МГИУ, 2003.
28. Комов Н. В. Российская модель землепользования и землеустройства. М.: Институт оценки природных ресурсов, 2001.
29. Лабыкин А. Дисгармония Росреестра. URL: http://www. expert. ru.
30. Раевская О. Б. Экономическая эффективность государственного кадастра недвижимости в системе государственного управления земельными ресурсами субъектами Российской Федерации (на примере Тверской обл.): Автореф. канд. эконом. наук. М.: ГУЗ, 2010.
