(«Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 3)
РАСПОРЯЖЕНИЕ ИМУЩЕСТВОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. ВАВИЛОВА
Вавилова Анна Александровна, заместитель директора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования (г. Москва).
Автором статьи анализируются положения Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ, согласно которому расширены правомочия государственных (муниципальных) учреждений в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества. Делается вывод, что при предоставлении больших по сравнению с существовавшими ранее возможностей по распоряжению имуществом нормы, гарантирующие сохранность имущества, эффективность и добросовестность работы администрации учреждения, сохраняются. При этом создается система, в рамках которой взаимодействуют различные инструменты, позволяющие предотвратить принятие нецелесообразных либо корыстных решений администрации и утрату государственного (муниципального) имущества.
Ключевые слова: государственные учреждения, муниципальные учреждения, оперативное управление, владение имуществом, пользование имуществом, распоряжение имуществом.
Disposition of assets of state and municipal institutions of the Russian Federation
A. A. Vavilova
The author analyzes the provisions of the Federal Law of May 8, 2010 N 83-FZ, according to which extended the powers of government (municipal) institutions with regard assigned to them for operational management of the property. It is concluded that the provision of large compared with pre-existing capacity to dispose of the rules that guarantee the safety of property, efficiency and integrity of the administration of the institution, are preserved. This creates a framework within which interact with a variety of tools to prevent the adoption of inappropriate or selfish decisions of the administration and the loss of state (municipal) property.
Key words: government agencies, municipal agencies, operational management, property, use of property, disposal of property.
Распространенной в Российской Федерации организационно-правовой формой некоммерческих юридических лиц является учреждение. Большая часть учреждений являются государственными или муниципальными — в силу исторических причин бюджетный сектор выполняет большое число значимых социальных и иных функций. Сеть бюджетных учреждений формировалась еще в советское время, в условиях иных принципов организации общественной жизни, иной демографии, экономики. Правовое регулирование статуса учреждения также было оптимальным. Зачастую сложившаяся сеть учреждений не в полной мере соответствует потребностям социального сектора в тех или иных услугах и работах, структуре расселения населения.
В новых условиях предоставленные учреждению возможности в ряде случаев были, очевидно, недостаточными для эффективной организации деятельности учреждения. В частности, объем правомочий учреждений в отношении имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления, вызывал критику и дискуссии.
В течение последнего десятилетия ведется работа по реформированию бюджетного сектора с целью повышения эффективности его работы, создания правовых и экономических условий, стимулирующих учреждения к активному совершенствованию ведущейся деятельности, учету потребностей потребителей услуг учреждения. Одним из ключевых этапов бюджетной реформы является принятый 8 мая 2010 года Федеральный закон N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон). Этот Закон вносит существенные изменения в целый ряд законодательных актов, регулирующих деятельность некоммерческого сектора, тем самым существенно меняя типологию государственных и муниципальных учреждений, нормы, задающие ключевые характеристики их статуса, в том числе существенно изменяется правовое регулирование возможностей учреждения в отношении имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления.
Содержание права оперативного управления
и реформа гражданского законодательства
В юридической науке право оперативного управления является дискуссионным вещным правом, которое характеризуется и оценивается неоднозначно. В настоящее время вопрос целесообразности существования в нынешних условиях юридического лица — не собственника не имеет однозначного ответа. Вызывает вопросы эффективность использования имущества в условиях права оперативного управления, когда правомочия владельца ограничены, целесообразность довольно сложных взаимоотношений между собственником имущества и его обладателем на праве оперативного управления в аспекте распоряжения имуществом, изъятия имущества, ответственности.
В связи с этим реформу законодательства о государственных и муниципальных учреждениях и положения Закона по вопросам правомочий учреждений в отношении закрепленного за ними имущества необходимо рассматривать в более широком контексте.
Если процитировать положения Концепции реформирования законодательства о юридических лицах (подготовлена Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, одобрена Президентом), можно отметить аргументы в пользу коренного изменения статуса учреждения в далекой перспективе: «Учитывая, что юридические лица в форме… учреждений, не являющиеся собственниками «своего» имущества, перешли в действующее законодательство из прежнего правопорядка и в принципе не соответствуют рыночным условиям хозяйствования и классическим частноправовым представлениям и подходам, можно констатировать, что в перспективе они должны прекратить свое существование (за исключением… возможно, государственных и муниципальных учреждений, оформляющих гражданско-правовой статус органов публичной власти). Такой подход даст возможность постепенного перехода к классическому делению коммерческих и некоммерческих юридических лиц на корпорации и учреждения, свойственному развитым европейским правопорядкам» [2]. В перспективе, таким образом, предлагается ориентироваться на кардинальную модернизацию гражданско-правового положения учреждения в качестве собственника своего имущества, отвечающего по обязательствам перед кредиторами всем своим имуществом (по типу германского Stiftung’a).
Вместе с тем в условиях современного развития законодательства конструкцию учреждения как юридического лица, не являющегося собственником имущества, планируется сохранить. Такой подход отражен в проекте Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (разработан в исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» в соответствии с разработанной на основании того же Указа Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; первоначальный проект прошел открытое обсуждение и был доработан).
Согласно указанному проекту статус учреждения по-прежнему планируется регулировать статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации. Новой редакцией этой статьи предусмотрено сохранение на текущем этапе конструкции учреждения как несобственника своего имущества. Согласно предлагаемой статье 120.1 предполагается деление государственных или муниципальных учреждений на три типа. Вводимой главой 20.7 предлагается регулирование права оперативного управления учреждений.
Проектом устанавливаются следующие нормы в отношении правомочий в сфере распоряжения имуществом.
Казенное учреждение вправе отчуждать или иным способом распоряжаться движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества, лишь с согласия собственника этого имущества. Казенные учреждения без согласия собственника реализуют производимые ими товары, работы и услуги при осуществлении приносящей доходы деятельности, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Собственник имущества казенных предприятий или учреждений вправе устанавливать порядок распределения их доходов, полученных за счет разрешенной им приносящей доходы деятельности.
Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.
Учреждение не вправе продавать принадлежащее ему на праве оперативного управления недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также за исключением недвижимого имущества, независимо от того, за счет каких средств и по каким основаниям оно за бюджетным учреждением закреплено или им приобретено.
Автономное учреждение не вправе распоряжаться имуществом, относящимся к недвижимому или особо ценному движимому, которое закреплено за ним собственником или приобретено за счет выделенных собственником средств. Остальным имуществом, в том числе приобретенным за счет разрешенной приносящей доходы деятельности либо полученным в качестве пожертвования от граждан или юридических лиц, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств.
При недостаточности имущества собственник имущества бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения. При недостаточности имущества собственник имущества автономного учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения (что предполагает существенный пересмотр принятого в настоящий момент решения по вопросу субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного или автономного учреждения).
Таким образом, реформирование гражданского законодательства предполагает частичное развитие, частичный пересмотр подходов, закрепленных Законом, в связи с чем вводимые Законом положения могут рассматриваться в качестве этапа совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений, в том числе по вопросам правомочий в отношении закрепленного за ними имущества.
Основные характеристики вносимых
Федеральным законом N 83-ФЗ изменений в правомочия
государственных (муниципальных) учреждений в отношении
закрепленного за ними имущества
В отношении имущества Законом расширены права для бюджетных и автономных учреждений по сравнению с казенными учреждениями. В настоящее время они определяются в зависимости от типа учреждения. Также Закон усилил имущественную ответственность ряда государственных (муниципальных) учреждений.
В процессе разработки и принятия проекта Закона, а также на начальных этапах его реализации неоднократно высказывались опасения относительно судьбы закрепленного за учреждениями имущества, в частности, предсказывалось недобросовестное поведение администрации учреждений, которое повлечет за собой реализацию имущества учреждений в интересах администрации, приватизацию имущества, банкротство учреждений и т. п.
Вместе с тем ранее существовавшее регулирование возможностей учреждения в отношении объектов права оперативного управления критиковалось за достаточно сильное ограничение возможностей учреждения. Ограничение свободы учреждения влечет за собой не только сохранность имущества и возможности собственника контролировать свое имущество, но и снижает оперативность и эффективность использования имущества, лишает учреждение некоторых возможностей, которые могли бы быть использованы для совершенствования и развития основной деятельности учреждения.
Закон вносит изменения в ряд правовых актов, регулирующих правомочия учреждений в отношении имущества. Особенности правового статуса автономных учреждений регулируются Федеральным законом «Об автономных учреждениях», бюджетных учреждений — Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Особенности правового положения казенных учреждений регламентируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, в частности статьей 161, и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Кроме того, любое учреждение в сфере образования должно учитывать положения Закона Российской Федерации «Об образовании». С принятием Закона нормы указанных актов получили новую редакцию.
Согласно новой редакции статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
Таким образом, в ходе владения и пользования имуществом все три типа учреждения должны учитывать цели деятельности учреждения, закрепленные в уставе учреждения, а также назначение имущества. Распоряжение же имуществом по общему правилу требует согласия собственника имущества. При этом под распоряжением понимается не только отчуждение (продажа) имущества. Распоряжением является определение юридической либо фактической судьбы имущества, что включает в себя как продажу (либо иное отчуждение) имущества, так и передачу имущества в аренду либо безвозмездное пользование, в том числе в рамках договоров, регулирующих совместное осуществление некоммерческой по своему характеру деятельности. Все это также является распоряжением имуществом, и для этого необходимо согласие собственника. Причем при оценке таких действий, как распоряжение имуществом, длительность передачи имущества в аренду или пользование не играет никакой роли. В этом смысле согласие собственника требуется как в ситуации, когда имущество передается в аренду на год, так и в ситуации, когда имущество передается в безвозмездное пользование на один час.
Возможности различных типов учреждений по распоряжению имуществом определяются статьей 298 Гражданского кодекса Российской Федерации. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества, любым имуществом, независимо от его типа. Таким образом, для казенного учреждения вопросы распоряжения имуществом всегда сопряжены с необходимостью получения согласия собственника, что может быть затруднительно как с точки зрения необходимости согласовывать решение с собственником, так и с организационной точки зрения (временные, трудовые затраты, затраты на согласование).
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законодательством.
Таким образом, для бюджетного учреждения все имущество разделяется на две категории, в отношении одной из них будет требоваться согласие собственника на распоряжение, в отношении же второй допускается свободное распоряжение имуществом по решению учреждения.
Из-под возможности свободного распоряжения выводится любое недвижимое имущество, а также движимое имущество, если оно является особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законодательством.
Формулировка этой нормы похожа на формулировку нормы, касающейся бюджетного учреждения, за исключением того, что недвижимое имущество выводится из-под возможности свободного учреждения не любое, а только такое, которое является переданным учредителем или приобретенным за счет выделенных им средств.
Исходя из положений Закона имущество, приобретенное учреждениями ранее за счет приносящей доходы деятельности, не должно включаться в состав особо ценного движимого имущества, так как Закон устанавливает отдельные нормы только в отношении особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением собственником или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Иное имущество, не приобретенное за счет средств собственника и не переданное им учреждению, не подпадает под этот исключительный режим вне зависимости от того, когда было приобретено имущество (до или после вступления в силу нового закона).
Особо ценное движимое имущество для бюджетного и автономного учреждений определяется довольно схожим образом. Это такое имущество, без которого осуществление учреждениями своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Для бюджетных и автономных учреждений виды такого имущества могут определяться:
1) федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, а также федеральными органами государственной власти (государственными органами), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, в отношении автономных учреждений, находящихся в их ведении;
2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
3) в порядке, установленном местной администрацией в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Перечни особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.
Перечни особо ценного движимого имущества для автономных учреждений определяются:
1) федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
3) в порядке, установленном местной администрацией в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Это решение представляется несколько менее удачным, чем принятое в отношении бюджетных учреждений, в связи с тем, что допускает возможность определения такого порядка, при котором конкретные перечни имущества будут определяться не учредителями, а иными органами, например органами по управлению имуществом, не разбирающимися в отраслевой специфике и в силу этого способными сформировать перечень лишь на основании ценового критерия, без учета иных важных характеристик имущества (потребность в защите от взыскания, необходимость финансирования содержания, целесообразность самостоятельного распоряжения).
Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 года N 538 «О порядке отнесения имущества автономного учреждения или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» при определении перечней особо ценного движимого имущества автономных или бюджетных учреждений подлежат включению в состав такого имущества:
1) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает:
— для федеральных автономных и бюджетных учреждений — размер, установленный федеральными органами государственной власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении соответствующих федеральных автономных и бюджетных учреждений в интервале от 200 до 500 тысяч рублей;
— для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, и бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации — размер, установленный нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в интервале от 50 до 500 тысяч рублей либо государственными органами субъекта Российской Федерации, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих автономных и бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, в интервале, установленном нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением указанных ограничений, если этим нормативным правовым актом такое право будет предоставлено органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя;
— для автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, и муниципальных бюджетных учреждений — размер, установленный нормативным правовым актом местной администрации в интервале от 50 до 200 тысяч рублей либо органами местного самоуправления, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении соответствующих муниципальных автономных и бюджетных учреждений, в интервале, установленном нормативным правовым актом местной администрации с соблюдением указанных ограничений, если этим нормативным правовым актом такое право будет предоставлено органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя;
2) иное движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено и (или) которое отнесено к определенному виду особо ценного движимого имущества в соответствии с пунктом 1 указанного Постановления Правительства Российской Федерации;
3) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также документы Архивного фонда Российской Федерации и национального библиотечного фонда.
При формировании перечней особо ценного движимого имущества учреждений необходимо учитывать указанные положения, установленные в законном порядке ценовые лимиты, виды имущества, а также характеристики особо ценного движимого имущества (его защита от взыскания по долгам, расчет субсидии на его содержание, необходимость запроса согласия собственника для распоряжения таким имуществом).
Также определенные законодательством возможности по распоряжению имуществом способствуют стимулированию ведения государственными (муниципальными) учреждениями приносящей доход деятельности. В настоящее время статья 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующая рассматриваемые вопросы, звучит так: «Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации».
Исходя из этой нормы режим имущества учреждений стимулирует бюджетные и автономные учреждения вести приносящую доход деятельность. Казенные же учреждения подобных стимулов лишены, поскольку все его доходы поступят в соответствующий бюджет.
Обобщая сказанное, отметим, что права в отношении имущества казенных учреждений не претерпели каких-либо серьезных изменений. Автономные учреждения также владеют, пользуются и распоряжаются имуществом на тех условиях, которые существовали до принятия нового закона. А вот бюджетные учреждения станут свободнее в правах в отношении имущества за счет появления категории имущества, которым можно будет распоряжаться свободно.
Имущество государственных (муниципальных) учреждений
и ответственность учреждений по своим долгам
Вопросы ответственности учреждений по своим долгам являются довольно болезненными при обсуждении реформы статуса учреждений. Формулировки статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности учреждений были изменены, и сегодня учреждения несут следующую ответственность по своим долгам.
Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом: как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственность по обязательствам бюджетного учреждения.
Для казенного учреждения, таким образом, риск утраты имущества в связи с возникновением долга отсутствует — оно отвечает по своим долгам только в пределах имеющихся денежных средств. Кроме того, субсидиарная ответственность учредителя гарантирует погашение долга любых размеров.
Автономное же и бюджетное учреждения отвечают по своим долгам не только денежными средствами, но и имуществом. Субсидиарная ответственность собственника имущества не предусматривается. Снятие субсидиарной ответственности — довольно спорная тема, высказывались многочисленные опасения относительно утраты имущества.
Однако учредитель, хоть и не несет субсидиарную ответственность в обязательном порядке, вправе передать для погашения возникшей крупной задолженности автономного либо бюджетного учреждения дополнительные средства в рамках отдельной субсидии, возможность выделения которых предусмотрена абзацем вторым части первой статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, часть имущества бюджетного и автономного учреждений защищена от взыскания. Для бюджетных учреждений это любое недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств. Автономное же учреждение отвечает имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств.
Представленные нормы достаточно эффективно гарантируют сохранность имущества учреждений, однако вызывают вопросы с точки зрения контрагентов учреждений. Банкротство учреждения невозможно, субсидиарной ответственности нет, наиболее ценное имущество выведено из-под взыскания законодательством. Таким образом, в случае неисполнения учреждением своих обязательств перед контрагентами защита своих прав становится для последних довольно з атруднительной. В такой ситуации взыскание с бюджетного и автономного учреждений долгов крайне затрудняется, что может повлечь за собой решение об отказе от сотрудничества с такими типами учреждений либо о сотрудничестве лишь на определенных условиях (предварительная оплата учреждением, использование поручительства и иных способов обеспечения исполнения обязательств, страхование и т. п.).
Расходы на содержание имущества
Переход на новые механизмы финансирования бюджетных и автономных учреждений не означает, что на них полностью будет лежать бремя содержания переданного им имущества. Собственник не устраняется от необходимости нести расходы на содержание своего имущества.
Финансовое обеспечение выполнения задания бюджетным либо автономным учреждением осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением учредителем или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов.
Таким образом, содержание указанных видов имущества будет финансироваться учредителем в связи либо вне связи с выданным учреждению государственным (муниципальным) заданием. Так, довольно общей практикой является разбивка расходов на содержание недвижимого имущества (например, электро — и теплоснабжения) в зависимости от оказания учреждением услуг, выполнения работ — в так называемом «спящем режиме» учредитель в составе нормативных затрат на содержание имущества учитывает лишь часть этих расходов (например 10 процентов от расходов на электроснабжение и 50 — на теплоснабжение). Оставшаяся же часть расходов (90 и 50 процентов соответственно) учитывается в составе нормативных затрат на оказание услуги, выполнение работы.
Нормы о финансировании учредителем недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением учредителем или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, являются довольно важными при формировании перечней особо ценного движимого имущества.
Гарантии сохранности имущественного комплекса
государственных (муниципальных) учреждений
Отметим также, что предоставление большей свободы в распоряжении имуществом для отдельных типов учреждений сопровождается введением дополнительных гарантий разумности и добросовестности действий администраций учреждений.
Одной из ключевых гарантий сохранности имущества является тот факт, что имущество не утрачивает статус государственного или муниципального. Право распоряжения передается лишь в отношении наименее ценного имущества, в отношении же недвижимого и особо ценного движимого имущества распоряжение возможно лишь с согласия собственника имущества (что означает возможность собственника заблокировать распоряжение в каждом конкретном случае).
Имущество находится на праве оперативного управления у учреждения, руководство которым осуществляет назначаемый учредителем (если иное не установлено законодательно) руководитель. Руководитель учреждения в случае утраты доверия может быть освобожден от занимаемой должности по решению учредителя без каких-либо дополнительных оснований, доказательств недобросовестности и т. п. Возможность смены руководителя учреждения в любой удобный учредителю момент является значимым средством воздействия учредителя на деятельность руководства учреждения.
Законодательство не предполагает возможности банкротства учреждения.
Возможности приватизации имущества учреждений также имеют существенные ограничения, в частности установленные Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Специально оговаривается исключение из состава имущества, которым учреждение отвечает за исполнение своих обязательств, недвижимого и особо ценного движимого имущества. Эти нормы гарантируют сохранность ценного имущества в случае возникновения у учреждения долгов.
Заключение крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, предварительно одобряется учредителем учреждения либо органом управления учреждения, в составе которого учредитель имеет своего представителя. Такой инструмент позволяет дополнительно контролировать действия администрации учреждения.
Для бюджетных учреждений вводится такой инструмент, как прекращение трудового договора с руководителем, в случае если размеры просроченной кредиторской задолженности учреждения превысят предельно допустимые значения, установленные учредителем учреждения, что также служит косвенной гарантией.
Для автономных учреждений косвенной гарантией служит и порядок смены типа учреждения на автономное — перед принятием решения о смене типа учреждения составляется предложение по утвержденной форме и оцениваются финансово-хозяйственная деятельность такого решения, все риски его принятия.
Вводятся новые нормы, устанавливающие требования к стандартам открытости деятельности учреждений. В частности, государственное (муниципальное) учреждение обязано обеспечить открытость и доступность таких документов, как отчет об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества. Публичность такого отчета — инструмент для проверки эффективности и добросовестности распоряжения имуществом. Порядок составления и утверждения отчета определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя (в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности), что дает учредителю возможность учесть необходимые особенности.
Таким образом, при предоставлении больших по сравнению с существовавшими ранее возможностей по распоряжению имуществом нормы, гарантирующие сохранность имущества, эффективность и добросовестность работы администрации учреждения, сохраняются и создают систему, в рамках которой взаимодействуют различные инструменты, позволяющие предотвратить принятие нецелесообразных либо корыстных решений администрации, защитить государственное (муниципальное) имущество от утраты.
Литература
1. Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
2. Протокол от 16 марта 2009 года N 68 «Концепция развития законодательства о юридических лицах».
3. Проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.
5. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
6. Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ.
8. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I «Об образовании».
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 года N 538 «О порядке отнесения имущества автономного учреждения или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».
10. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
