(Чорновол Е. П.) («Культура: управление, экономика, право», 2012, N 2)
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ НЕЗАКОННЫМИ АКТАМИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ
Е. П. ЧОРНОВОЛ
Чорновол Е. П., заведующий кафедрой частного права Уральского института — филиала РАНХиГС, кандидат юридических наук, доцент.
В науке муниципального права бытует мнение, что согласно ст. 76 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <1> (далее — Федеральный закон N 131) гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный физическим и юридическим лицам незаконными актами местной власти, несут органы местного самоуправления и их должностные лица <2>. Однако такой вывод не следует из данной нормы, она является отсылочной, и речь в ней идет не о гражданской, а о юридической ответственности вообще. ——————————— <1> СЗ. РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2011. N 50. Ст. 7359. <2> Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СПС «Гарант»; Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 145; Система муниципального управления / Под ред. В. Б. Зотова. СПб.: Питер, 2007. С. 39; Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учеб. пособие. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2005. С. 103; Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 148.
Трудно согласиться также с теми учеными, которые утверждают, что здесь имеет место особая гражданско-правовая ответственность, ибо это не соответствует закону и доктрине. Ведь нельзя, как допускают авторы комментария к Федеральному закону N 131, с одной стороны, считать, что в этой ситуации «ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами представляет собой гражданско-правовую ответственность», а с другой — говорить, что «особенностью данного вида ответственности является то, что органы и должностные лица местного самоуправления непосредственной ответственности не несут, но эта ответственность может быть на них возложена по решению суда», и в итоге констатировать: «В соответствии со ст. 16 ГК РФ, убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т. ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием» <3>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова включен в информационный банк. —————————————————————— <3> Беликов П. П., Зюзин С. Ю., Мокеев М. М., Наумов С. Ю. и др. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А. Г. Бабичева, С. Ю. Наумова; СПС «Гарант». По сути, аналогичного мнения на этот счет придерживается В. И. Васильев (см.: Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. С. 396).
Ответственность за причинение вреда незаконными актами публичной власти основывается на общих конституционных и отраслевых предписаниях. Независимо от того, кем причинен такой вред — органами государственной власти и их должностными лицами либо органами местного самоуправления или должностными лицами этих органов, его возмещение и компенсация осуществляются, соответственно, Россией, субъектами РФ и муниципальными образованиями (ст. ст. 12, 18, 46, 52, 53 Конституции РФ <4>). ——————————— <4> Распространение на юридических лиц конституционных положений о правах и свободах граждан основывается на правовой позиции Конституционного Суда РФ (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 07.03.1996 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» // СЗ. 1996. N 45; Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой ст. 11 Закона Российской Федерации от 24.06.1993 «О федеральных органах налоговой полиции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 1; Определение от 04.12.2003 N 508-О по жалобе В. А. Шлафмана // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3), получившей обоснование в теории права (см.: Фогельсон Ю. Б. О конституционной защите прав юридических лиц // Государство и право. 1996. N 6; Кузнецов В. Конституция и права юридических лиц // Российская юстиция. 1997. N 4; Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 95 — 96).
На отраслевом уровне права действуют общие и специальные нормы о возмещении и компенсации вреда, причиненного незаконными актами публичной власти. К общим относятся положения ст. ст. 8, 12, 13, 16, 151, 1069, 1071, 1099 — 1101 ГК РФ, п. 3 ст. 158, гл. 24.1 БК РФ. Главное значение среди них принадлежит ст. 16 ГК РФ, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т. ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Развивая ее предписания, ст. 1069 ГК уточняет, что вред возмещается за счет казны указанных субъектов. Статья 1071 ГК называет органы, представляющие соответствующую казну, в качестве которых по общему правилу выступают Министерство финансов России, финансовые органы субъектов РФ и финансовые органы муниципальных образований (ст. 242.2 БК РФ). Представительство публично-правовых образований в суде осуществляют главные распорядители средств федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и бюджета муниципальных образований (п. 3 ст. 158 БК РФ) <5>. ——————————— <5> Подробнее об исполнении судебных решений по данной категории дел см.: Котова А. Сомнительный компромисс // ЭЖ-Юрист. 2006. N 7.
Специальными являются нормы ст. 1070 ГК РФ, гл. 18 (ст. ст. 133 — 139) УПК РФ, Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.1981 «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» <6>, Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.1981 <7>, Инструкции по применению этого Положения, утвержденной Минюстом СССР, Прокуратурой СССР, Минфином СССР по согласованию с Верховным Судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР 02.03.1982 <8>. При этом п. 1 ст. 1070 ГК РФ и ст. 133 УПК РФ определяют личность субъекта и юридико-фактическое основание возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде (уголовного преследования, применения принудительных мер медицинского характера и мер процессуального принуждения), незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста и юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. А п. 2 ст. 1070 ГК РФ ведет речь о возмещении вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, не повлекшей указанных выше последствий, по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Остальные нормы гл. 18 УПК РФ, Указа и Положения от 18.05.1981, а также Инструкции от 02.03.1982 устанавливают процедуру реабилитации потерпевшего, т. е. порядок восстановления прав и свобод лица, незаконно подвергнутого уголовному преследованию, и возмещения причиненного ему имущественного вреда (ст. 5 УПК РФ) <9>. ——————————— <6> Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 21. Ст. 741. <7> Там же. <8> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1984. N 3. <9> Киселев А. В. Соотношение норм гражданского законодательства о возмещении вреда и уголовно-процессуального законодательства о реабилитации // Законодательство. 2008. N 4.
Применительно к причинению морального вреда общей нормой выступает ст. 151 ГК РФ, а специальными положениями являются ст. ст. 1099 — 1101 ГК РФ и других правовых актов, например, ст. 136 УПК РФ. Из приведенных положений следует, что органы местного самоуправления и их должностные лица вообще не несут гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) властного характера, такой вред возмещается и компенсируется публично-правовыми образованиями. При этом муниципальные образования такую ответственность претерпевают лишь в порядке общих норм указанного правового массива. Это обусловлено тем, что согласно п. 1 ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный перечисленными в нем незаконными действиями судебно-следственных органов (их должностных лиц), возмещается за счет казны России и лишь в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъектов РФ или казны муниципальных образований. Но поскольку к настоящему времени подобные случаи законом не определены, постольку муниципальные образования не могут выступать должниками обязательств по возмещению и компенсации вреда, причиненного при расследовании преступлений и отправлении правосудия <10>. Вместе с тем муниципальное образование в случае возмещения им вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 ГК РФ, а также по решениям Европейского суда по правам человека имеют право регресса к должностным лицам органов местного самоуправления, в связи с незаконными действиями (бездействием) которых произведено указанное возмещение (п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ) в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081 ГК РФ). Согласно ст. 241 ТК РФ, действие которой распространяется на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, должностные лица органов местного самоуправления за причиненный прямой действительный ущерб (ст. 238 ТК РФ) несут материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено Трудовым кодексом или иными федеральными законами. ——————————— <10> Определение СК Верховного Суда РФ N 2-Д96-18 по делу Киселева и Ноженко: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1997 г. (по уголовным делам), утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 14.05.1997 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 8. С. 12.
Изложенное вместе с тем опровергает утверждения отдельных юристов о том, что в России, в отличие от зарубежных стран, отсутствует правовая база возмещения и компенсации вреда, причиненного незаконными актами публичной власти <11>. Названные выше нормы не только отвечают требованиям международно-правовых актов <12>, являющихся составной частью правовой системы страны (п. 4 ст. 15 Конституции РФ), но и, как справедливо отмечает А. Л. Маковский, превосходят их по полноте опосредования указанных отношений <13>. Причем они исходят не столько из международно-правовых стандартов защиты прав человека, сколько базируются на нормах ранее действовавшего в этой области отечественного гражданского права <14>. ——————————— <11> Токанова А. В. Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 11; Прус Е. Нерушимая стена государства // ЭЖ-Юрист. 2004. N 1. <12> Непосредственное отношение к регулированию данных отношений имеют положения Международного пакта о гражданских и политических правах от 19.12.1966 (Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 (СЗ. РФ. 2001. N 2), Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10.12.1984 (Ведомости СССР. 1987. N 45), Римского статута Международного уголовного суда от 17.07.1998 (СЗ. РФ. 2000. N 37), Свода принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, утвержденного Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 43/173 от 09.12.1988 (Советская юстиция. 1992. N 6) и других общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России. <13> Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 94. <14> Чорновол Е. П. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями организаций и их должностных лиц: Учеб. пособие. Свердловск, 1984. С. 3 — 14; Маковский А. Л. Указ. соч. С. 94.
Следует, однако, отметить, что в отечественной юриспруденции не сформировалось единого мнения относительно правовой природы ответственности за причинение вреда незаконными актами власти. С принятием ГК РСФСР 1922 г. она определилась как гражданско-правовая (ст. ст. 407, 407а) <15> в отличие от распространенных в Европе публично-правовых концепций <16>. Вместе с тем в конце 70-х гг. зарождается публично-правовой подход с появлением концепции уголовно-процессуальной природы возмещения вреда государством <17>, а затем и особой публично-правовой ответственности государства <18>. Таким образом, к середине 90-х гг. XX в. в российской юридической науке сформировались два подхода к определению правовой природы ответственности за вред, причиненный незаконными актами власти. Сообразно этому по-разному определяется и отраслевая принадлежность указанных норм в целом и регулирующих возмещение и компенсацию вреда, причиненного незаконными действиями судебно-следственных органов, в частности. Одни авторы считают, что эти нормы относятся к гражданскому праву <19>, другие утверждают, что они входят в уголовно-процессуальное право <20>, третьи полагают, что данные предписания составляют межотраслевое комплексное правовое образование <21>. Это негативно отразилось не только на систематизации права, что связано с рассредоточением в процессе его кодификации единых по своей сущности указанных норм по различным отраслям, но и на реализации потерпевшими конституционного права на доступ к правосудию <22>. Вряд ли можно признать нормальным, когда научная полемика, оставляя не разрешенным до конца указанный спор, в таком виде воплотилась в законодательство, создавая в нем двойственность и неопределенность. Такое положение вещей, как справедливо отмечает О. В. Михайленко, не делает чести ни нашей правовой науке, ни нашему законодательству. Помимо всего прочего, это препятствует воплощению в жизнь ст. 53 Конституции РФ, превращая ее в пустую декларацию, а саму идею ответственности государства — в утопию. Вполне очевидно, что реализация конституционного принципа ответственности публично-правовых образований перед обществом в целом и перед личностью, в частности, зависит прежде всего от того, соответствует ли нормативное регулирование такой ответственности ее правовой природе. Поэтому выявление ее юридической природы представляет не только академический интерес, как считают В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова <23>, но имеет важное практическое значение, обусловленное потребностями правоприменительной практики <24>. ——————————— <15> Магазинер Я. М. Ответственность госучреждений за причиненный вред (ст. ст. 407 и 403 ГК) // Вестник советской юстиции. 1926. N 23; Флейшиц Е. А. Ответственность государства за вред, причиняемый должностными лицами // Труды научной сессии ВИЮН. 1 — 6 июля 1946 г. М.: Юриздат, 1948; Савицкая А. Н. Гражданская ответственность государственных органов за вред, причиненный их должностными лицами (ст. ст. 407 и 407а ГК): Дис. … к. ю.н. М., 1953; Нор В. Т. Имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц. Львов, 1974; Чорновол Е. П. Возмещение вреда, причиненного гражданам незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц: Автореф. дис. … к. ю.н. Свердловск, 1983. С. 6; Кун А. П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1984. С. 9; Маковский А. Л. Указ. соч. С. 67; Чорновол Е. П. Правовое регулирование возмещения и компенсации вреда, причиненного незаконными актами власти // Актуальные проблемы цивилистических отраслей права: Межвуз. сб. науч. тр. / Отв. ред. Е. П. Чорновол. Екатеринбург, 2007. Выпуск 7. С. 73 — 101; Чорновол Е. П., Чорновол О. Е. Регулирование возмещения и компенсации вреда, причиненного незаконными актами публичной власти: проблемы и направления совершенствования // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2010. N 2 (11). <16> Бланкенагель А., Калинина И. Возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями государства в ФРГ: от личной ответственности государственного служащего к ответственности государства через черный ход // Законодательство и экономика. 2005. N 12. <17> Безлепкин Б. Т. Возмещение имущественного вреда реабилитированному // Сов. государство и право. 1978. N 4; Он же. Возмещение вреда, причиненного судебно-следственными органами // Сов. государство и право. 1979. N 1. <18> Бойцова Л. В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденции развития: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1995. <19> Острикова Л. К. Проблемы возмещения вреда, причиненного должностными лицами при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1994. С. 15 — 16; Богданов В. П. Обязательства по возмещению государством вреда, причиненного правоохранительными органами и судами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 9; Михайленко О. В. О юридической природе отношений по возмещению вреда реабилитированному // Юрист. 2006. N 11. С. 7. <20> Безлепкин Б. Т. Новые гарантии законных интересов реабилитированного // Советское государство и право. 1982. N 6. С. 12; Он же. Отраслевая принадлежность института возмещения ущерба реабилитированным // Советское государство и право. 1989. N 1. С. 72; Прокудина Л. А Возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов: Научно-практический комментарий. М.: Юрид. бюро «Городец», 1997. С. 11. <21> Татьянин Д. В. Реабилитация в уголовном процессе (понятие, виды, основания, процессуальный порядок): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 18; Корнеев О. Г. Институт реабилитации в уголовно-процессуальном праве России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 11. <22> Михайленко О. В. О юридической природе отношений по возмещению вреда реабилитированному. С. 7. <23> Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Указ. соч. С. 79 (сноска). <24> Критику и разбор этих теорий см.: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. С. 72 — 129.
Следует, однако, отметить, что категория «правовая природа» не получила однозначного определения в юриспруденции. Довольно часто ученые используют ее с целью выявления особенностей тех или иных правовых явлений путем их сравнения с другими, без выяснения сущности самого понятия «юридическая природа» <25>. Но если исходить из того, что любое правовое явление обладает собственной юридической природой, то не ясно, как ее можно определить путем сравнения разнопорядковых правовых явлений? Поэтому теоретически обоснованной представляется позиция О. А. Красавчикова, который юридическую природу, в частности, гражданского правоотношения определяет путем выявления своеобразия правового явления с однопорядковыми явлениями, базирующимися на нормах различных отраслей права <26>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права» (том 2) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <25> Стоякин Г. Я. Меры защиты в советском гражданском праве: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1973. С. 76, 79, 103, 105, 109; Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: Юрид. лит., 1989. С. 227; Шевченко А. С. Возмещение вреда, причиненного правомерными действиями. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1989. С. 30; Курбанов Г. С. Юридическая природа и содержание института обстоятельств, устраняющих общественную опасность и противоправность деяния. Баку, 1988. С. 38; Гражданское право: Учебник. В 2 т. / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М.: БЕК, 2000. Т. 2. Полутом 2. С. 363; Алексеенко Д. О. Действия в чужом интересе без поручения по российскому гражданскому праву: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 14 — 15. <26> Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве // Категории науки гражданского права: Избранные труды: В 2 т. М.: Статут, 2005. Т. 2. С. 229 — 239.
В контексте настоящего исследования правовая природа ответственности за причинение вреда незаконными актами власти может быть определена с учетом отраслевой (родовой и видовой) принадлежности норм, закрепляющих правообразующие юридические факты, которые (факты и нормы) влекут возникновение индивидуальных правовых форм <27> — правоотношений по возмещению имущественного и компенсации морального вреда, причиненного незаконными актами власти, и их место в соответствующей отрасли права. Но поскольку мы имеем дело с нормативно-правовой формой указанных отношений, то юридическая природа реализуемых в этих нормах правовых средств в отношении причинителя вреда должна определяться лишь с учетом характера предмета регулирования, т. е. социальных связей, возникающих вследствие причинения вреда незаконными актами власти, а также метода их правового опосредования. Это обусловлено тем, что именно предмет и метод правовой регламентации выступают главными объективными системообразующими факторами права, его структурирования, подразделения на отдельные отрасли и институционирования <28>. ——————————— <27> О правовой форме как мере возможного и должного поведения см.: Красавчиков О. А. Гражданское правоотношение — юридическая форма общественного отношения // Гражданские правоотношения и их структурные особенности: Сб. учен. тр. Свердловск. 1975. Вып. 39. С. 14. Иначе данную категорию трактует Р. О. Халфина (см.: Халфина Р. О. Государство, право, экономика. М.: Юрид. лит., 1970. С. 47 — 68). <28> Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 44 — 46.
Правовая форма общественных отношений как мера юридически возможного и юридически необходимого поведения их участников объективно обусловлена, как известно, содержанием этих связей, в котором находит выражение их социально-экономическая сущность. Поэтому различные виды связей способны «воспринимать» правовое регулирование не вообще, а строго адекватное своей социальной природе. Другими словами, любому виду общественных отношений соответствуют определенные правовые формы, а каждой из них — свой набор правовых средств воздействия, образующих тот или иной режим регулирования <29>. ——————————— <29> Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 81 (автор главы — Р. О. Халфина).
Юридический режим выражается в своеобразии его регулятивных свойств, которые в концентрированном виде проявляются в особом для данной отрасли методе правового регулирования <30>, специфические черты которого накладывают отпечаток на правовое положение субъектов, основания формирования правоотношений, способы определения содержания последних и т. д. Но поскольку «методы субстанциональны, неотделимы от правовой материи», то именно они служат «тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения правовой системы — в отрасли права» <31>, т. к. их своеобразие в конечном счете предопределено характером регулируемых отношений. ——————————— <30> Алексеев С. С. Структура советского права. С. 175. <31> Алексеев С. С. Общая теория права: Курс: В 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 1. С. 294 — 295.
Содержание рассматриваемых связей, состоящее в безвозмездном перераспределении материальных благ за счет причинителя в пользу потерпевшего, являющихся разновидностью имущественных связей, входящих в предмет гражданского права, обусловливает и способ их регламентации, который не может быть никаким другим, как гражданско-правовым с присущими ему чертами юридического равенства, диспозитивности и инициативы субъектов <32>. Следовательно, данные отношения неизбежно впитывают в себя и материальные, и юридические черты отрасли гражданского права, т. е. ее предмета и метода <33>, определяющие как тип, род и вид формирующихся правовых связей, так и их структуру <34>, правообразующая основа которых (нормы права и юридические факты) получила закрепление в гражданском праве (ст. ст. 8, 16 ГК). Поэтому в принципе не может существовать аналогичных нормативных форм в других отраслях права, т. к. с точки зрения самой их природы это не соответствует их правовому режиму <35>. ——————————— <32> Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: Учеб. пособие. Свердловск: СЮИ, 1972. С. 44; Красавчиков О. А. Диспозитивность в гражданско-правовом регулировании // Советское государство и право. 1970. N 1. С. 48. <33> Яковлев В. Ф. Структура гражданских правоотношений // Гражданские правоотношения и их структурные особенности: Сб. уч. тр. Вып. 39. Свердловск, 1975. С. 24. <34> Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву // Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2003. С. 539. <35> Подробнее о правовом режиме как системообразующем факторе права см.: Алексеев С. С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 248 — 252.
Адекватность анализируемых норм отношениям по возмещению и компенсации вреда, причиненного такими действиями, обусловлена тем, что эти связи являются не только поводом, но и материалом для регламентации <36>, а их характер предопределяет и полноту регулирования, что связано с функциями данных норм. Поэтому отношения по возмещению и компенсации вреда, причиненного в любой сфере жизнедеятельности общества, регулируемой различными отраслями права, могут быть реализованы только в гражданско-правовой форме — правоотношения из причинения вреда <37>. Включение таких норм в правовые акты других отраслей не придает им публично-правового характера и не влечет утраты ими частноправовых начал воздействия на соответствующие отношения, они являются узаконениями гражданского права. Отраслевая принадлежность норм не зависит от того, в правовой акт какой отрасли они включены, т. к. при этом законодатель исходит не из их природы, а из соображений полноты охвата регулируемых отношений, удобства для правоприменительных органов и т. п. Определяющим признаком их природы является не название акта и его отраслевая принадлежность, а характер отношений, на регулирование которых они направлены <38>. ——————————— <36> На это обстоятельство применительно к правовым институтам и конкретным отношениям обращал внимание еще Д. Грим. См.: Грим Д. Соотношение между юридическими институтами и конкретными отношениями // Сборник статей по гражданскому и торговому праву. Памяти профессора Габриэля Феликсовича Шершеневича. М.: Статут, 2005 (Классика российской цивилистики). С. 318 — 319. <37> Данное положение разделяется большинством ученых, исследовавших вопросы возмещения имущественного и компенсации морального вреда. См.: Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 157; Рахмилович В. А. О противоправности как основании гражданско-правовой ответственности // Советское государство и право. 1964. N 3. С. 55; Ярошенко К. Б. Возмещение вреда, причиненного гражданам действиями должностных лиц // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 55; Смирнов В. Т., Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. Л., 1983. С. 27; Кун А. П. Вопросы возмещения вреда, причиненного гражданину актами власти // Правоведение. 1983. N 6. С. 79; Чорновол Е. П. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями организаций и их должностных лиц: Учеб. пособие. Свердловск, 1984. С. 18; Маркова М. Г. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями в правоохранительной сфере // Проблемы гражданского права: Сб. статей. Л.: Изд-во ЛГУ, 1987. С. 165 — 166; Скобочкина Н. Р. Возмещение вреда, причиненного федеральными государственными органами, а также их должностными лицами: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 16 — 34; Острикова Л. К. Указ. соч. С. 16 — 17; Богданов В. П. Указ. соч. С. 9. <38> Чернов В. М. Возмещение вреда, причиненного юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) правоохранительных органов // Цивилистические исследования. Вып. первый: Сб. научн. тр. памяти проф. И. В. Федорова / Под ред. Б. Л. Хаскельберга, Д. О. Тузова. М.: Статут, 2004. С. 280.
Нельзя согласиться также с позиционированием совокупности этих норм как вторичного, комплексного, интегрированного, производного правового образования (института), о существовании которых в системе права наряду с его отраслями заявляют отдельные ученые <39>. Дело в том, что вторичность, равно как и комплексность, интегрированность и производность, может быть присуща тому или иному новому правовому образованию, если оно основывается на аналогичном (однородном) правовом массиве, но не на конгломерате норм различных отрасле й права, ибо первичное и вторичное, основное и производное должны сохранять единство своей сущности. В той мере, в какой не существует первичных комплексных, интегрированных отраслей права <40>, не может существовать и вторичных комплексных или интегрированных их частей (подотраслей, институтов). В противном случае необходимо признать существование в системе права основных и неосновных, самостоятельных и несамостоятельных отраслей права, несостоятельность чего в свое время доказал О. А. Красавчиков <41>. Конечно, законодательство о возмещении имущественного и компенсации морального вреда, причиненного незаконными актами власти, можно признать комплексным. Но не может быть и речи о существовании в системе российского права подобного правового образования. Ибо «одна и та же норма не может одновременно регулировать два различных вида общественных отношений или заключать в себе два различных метода правового регулирования, постольку одна и та же норма не может быть одновременно включена в две различные отрасли права» <42>. Так называемые «комплексные» образования, включающие в себя нормы различных отраслей права, сгруппированные для регулирования разных, но функционально взаимосвязанных отношений, представляют собой правовые массивы <43>, а их формы относятся к источникам конкретной отрасли права. ——————————— <39> Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М.-Л.: Изд. АН СССР, 1947. С. 186 — 196; Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 44 — 45; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 25, 42; Алексеев С. С. Структура советского права. С. 132, 149; Он же. Предмет советского гражданского права и метод гражданско-правового регулирования // Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989: Сб. статей. М.: Статут, 2001. С. 46; Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1. С. 16 — 23; Поленина С. В. Пограничный институт гражданского и трудового права (Возмещение вреда, причиненного здоровью) // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 60 — 68; Она же. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. N 3. С. 71 — 79; Алексеев С. С., Яковлев В. Ф. Гражданское право и современность // Советское государство и право. 1984. N 3. С. 35; Илларионова Т. И. Структурные особенности некоторых деликтных обязательств. С. 73; Киримова Е. А. Правовой институт: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 17 — 18; Баранов В. М., Поленина С. В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 2000. С. 21; Сырых В. М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. N 10; Гущин Д. И. Юридическая ответственность за моральный вред (теоретико-правовой анализ). СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. С. 97; Перевалов В. Д., Бублик В. А. Современное гражданское право — баланс частного и публичного // Цивилистические записки: Межвуз. сб. научн. тр. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 53 — 54; Белых В. С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений // Там же. С. 67 — 69. <40> Красавчиков О. А. Система права и система законодательства. С. 68; Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 33; Васильев В. И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5. <41> Красавчиков О. А. Советская наука гражданского права (понятие, предмет, состав и система) // Категории науки гражданского права: Избранные труды: В 2 т. М.: Статут, 2005. Т. 1. С. 373. <42> Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Указ. соч. С. 357. Д. Е. Петров, исходя из того, что первичным элементом отрасли права, так же как и системы в целом, является юридическая норма, отмечает: правовая норма, имеющая принадлежность к одной отрасли права, не может входить в другую в составе правового института (Петров Д. Е. Отрасль права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 9). <43> Красавчиков О. А. Система права и система законодательства // Правоведение. 1975. N 2. С. 69 — 71; Суханов Е. А. О проблемах становления и развития российского частного права // Цивилистические записки: Межвуз. сб. научн. тр. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 43; Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права) // Правоведение. 2002. N 4. С. 96.
Резюмируя изложенное, можно сделать вывод о том, что совокупность предписаний, регламентирующих отношения по возмещению и компенсации вреда, причиненного незаконными актами власти, относится к гражданскому праву. На это обстоятельство обращает внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении N 1-П от 25.01.2001 по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 1070 ГК <44>. ——————————— <44> СЗ. РФ. 2001. N 7. Ст. 700.
Сообразно юридической природе указанных норм формируются две пары гражданско-правовых обязательств: соответственно, по возмещению имущественного и компенсации морального вреда, причиненного незаконными актами власти вообще и в области предварительного расследования преступлений, отправления правосудия по уголовным и административным делам, в частности. При этом тождественные по смыслу нормы ст. ст. 13, 16, 1069 ГК и ст. 1070 ГК, являющаяся специальной по отношению к ст. 1069 ГК <45>, закрепляют единую, особую, не имеющую аналога в гражданском праве, модель возникающих деликтных обязательств: вред, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Следовательно, реализуемые в них меры воздействия на причинителя вреда (ответственности или защиты) являются исключительно гражданско-правовыми. ——————————— <45> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина. М., 2004. С. 258.
