(Севастьянова Ю. В.) («Законодательство и экономика», 2011, N 6)
СТАНОВЛЕНИЕ СОВЕТСКОГО И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ АКТАМИ ВЛАСТИ
Ю. В. СЕВАСТЬЯНОВА
Статья начальника сектора по работе с просроченной задолженностью ОАО КБ «РусЮгбанк», кандидата юридических наук Ю. В. Севастьяновой посвящена исследованию истории становления законодательства об ответственности за вред, причиненный актами власти в советский период развития нашего государства. В статье не только анализируется ограниченное действие этого законодательства, вызванное доминированием политики над правом, но и раскрываются достижения советской цивилистики, которые легли в основу современного законодательного регулирования указанных отношений.
Законодательство, регулирующее обязательства вследствие причинения вреда незаконными актами властных структур, как в России, так и в зарубежных странах развивалось непоследовательно и противоречиво. В дореволюционной России ответственность за вред, причиненный должностными лицами, была введена позднее, чем в других европейских странах. Общим принципом была личная имущественная ответственность должностных лиц за причинение вреда при осуществлении властной деятельности. В законодательстве того времени было сделано все возможное для того, чтобы эта ответственность не являлась особо ощутимой для должностных лиц <1>. ——————————— <1> Мирошникова Н. И. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1975. С. 6; Цветков С. Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. С. 38 — 42; Бойцова Л. В. Ответственность государства и судей за вред, причиненный гражданам при отправлении правосудия // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 59.
Классики марксизма-ленинизма обращали внимание на необходимость установления ответственности «всех чиновников за все свои служебные действия» <2>. Однако в Конституции РСФСР 1918 г. подобные положения предусмотрены не были. Начиная с 1920 г. принимались нормативные акты, регулирующие возмещение вреда, причиненного властными органами. Их было немного, и регулировали они узкий круг общественный отношений, поэтому законодательно эффективная защита нарушенных прав не могла быть обеспечена <3>. Первая попытка принципиального решения проблемы возмещения вреда, причиненного актами власти, была предпринята в 1922 г. в проекте Гражданского кодекса РСФСР. В ходе разработки Кодекса возмещение ущерба, причиненного властными действиями, предполагалось установить на общих основаниях. Однако, учитывая трудное экономическое, социальное и политическое положение в стране, недостаточно высокий уровень подготовки работников государственного аппарата, комиссия ВЦИК пришла к выводу: «Эта ответственность должна быть предусмотрена особым законом, а как общее правило, сейчас она очень опасна» <4>. В статье 407 ГК РСФСР (1922 г.) было предусмотрено, что учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, лишь в случаях, особо указанных законом, если неправильность действий должностного лица признана судебным или административным органом. На основании дополнительно принятой 6 апреля 1928 г. статьи 407-а ГК РСФСР на учреждения возлагалась ответственность за действия должностных лиц, не обеспечивших сохранность изъятого или сданного в государственные учреждения имущества граждан. Однако статья 407 была сформулирована юридически небезупречно. ——————————— <2> Маркс К, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 34. С. 103. <3> Кун А. П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти: Дис. … канд. юрид. наук. Л., 1984. <4> Чорновол Е. П. Возмещение вреда, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1983. С. 32.
Во-первых, в результате отсутствия указания на сферу деятельности причинителя вреда в науке и практике статья 407 применялась в случае причинения вреда в области не только административной, но и хозяйственной деятельности учреждений <5>. Поэтому Пленум Верховного Суда СССР в пункте 4 Постановления от 10 июня 1943 г. «О судебной практике по искам из причинения вреда» <6> сформулировал позицию, согласно которой по правилам этой статьи подлежат разрешению иски, предъявленные к госучреждениям о возмещении вреда, причиненного неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления. Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении хозяйственных или технических функций, определяется по иным правилам. ——————————— <5> Чорновол Е. П. Указ. соч. С. 15; Кун А. П. Указ. соч. С. 22 — 24. <6> Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР. М., 1958. С. 140 — 141.
Во-вторых, в соответствии со статьей 407 учреждение несло ответственность только в случаях, особо указанных законом. Но единый закон отсутствовал, а несколько действующих нормативных актов имели ограниченную сферу применения и не гарантировали полную компенсацию вреда <7>. В частности, о законах и подзаконных нормативных актах, в которых прямо устанавливались правила принудительного изъятия имущества у граждан, нигде не упоминалось. А законов, предусматривающих право принудительно и безвозмездно изымать имущество, в 1930 — 1950-х гг. было принято немало <8>. ——————————— <7> Цветков С. Б. Указ. соч. С. 42 — 43. <8> Медведев М. Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. С. 40 — 41.
В-третьих, по правилам статьи 407 учреждение несло ответственность только за неправильные служебные действия должностных лиц. О неправильности, противоправности, незаконности иных властных актов, в том числе нормативно-правовых, ничего не говорилось. Сложилась ситуация, когда «высшие компетентные органы государственной власти принимали акты, на основании которых должностные лица в области административного управления безвозмездно изымали имущество у раскулаченных, скот у всех крестьян, жилищный фонд у кооперативов, у репрессированных по политическим мотивам — принадлежащее им имущество и т. д. Поскольку эти действия осуществлялись на основании предписания высших органов (возможность признания этих предписаний незаконными не была предусмотрена. — Прим. авт.), они признавались законными» <9>. ——————————— <9> Медведев М. Ф. Указ. соч. С. 41 — 42.
В-четвертых, в ГК РСФСР 1922 г. не упоминалось о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов. Согласно разъяснению НКТ РСФСР от 21 мая 1925 г. «О порядке применения п. «д» ст. 47 КЗоТ» при оправдательном приговоре или прекращении дела за лиц, находившихся под арестом или отстраненных от работы по постановлению судебно-следственных властей в связи с обвинением в уголовно наказуемом деянии, непосредственно связанном с их работой, наниматель был обязан уплатить вознаграждение не более чем за два месяца с момента ареста или отстранения. В случае же отстранения трудящегося, застигнутого с поличным на месте совершения преступления, непосредственно связанного с его работой или сознавшегося в совершении такового, от работы по инициативе нанимателя, который был управомочен на это, наниматель обязан был уплатить вознаграждение за время, прошедшее с момента приостановления выплаты по день оправдательного приговора или прекращения дела <10>. Таким образом, обязанность по возмещению утраченного заработка возлагалась на юридическое лицо, где работал потерпевший. По нашему мнению, правило, согласно которому на работодателя возлагалась обязанности по компенсации утраченного двухмесячного заработка, было сконструировано без учета юридически значимой причинной связи, необходимой для ее возникновения. Действительно, вред, возникший в результате незаконных действий правоохранительных органов, связан с деятельностью органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, но не предприятия, учреждения, где работал потерпевший. Поэтому к ответственности следовало привлекать судебно-следственные органы, а не юридическое лицо — работодателя. ——————————— <10> Известия НКТ СССР. 1925. N 24.
Хотя законодательство об ответственности властных органов в указанный период (1917 — 1961 гг.) было несовершенно, можно выделить следующие положительные правовые достижения: — замена принципа «личной ответственности должностного лица» на более прогрессивный принцип, согласно которому ответственность за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица, несет учреждение, где данное должностное лицо работает. Применение принципа «личной ответственности служащего», свойственного праву дореволюционной России, не гарантировало полную компенсацию причиненного вреда, иногда в силу недостаточного материального обеспечения служащих, льготного законодательного режима по отношению к ним потерпевший вообще не мог добиться возмещения причиненного вреда <11>; ——————————— <11> См.: Бойцова Л. В. Ответственность судей по российскому дореволюционному законодательству // Правоведение. 1993. N 1.
— наукой и практикой было выработано принципиальное положение о том, что внедоговорной вред, причиненный органами власти, возмещается по особым правилам, отличным от регулирующих возмещение вреда, причиненного этими же органами в хозяйственно-технической сфере. Подобное разграничение сфер и правил возмещения вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, является одним из принципов современного российского деликтного права. Современное законодательство о возмещении вреда, причиненного органами власти, начало формироваться только в 1960-х гг. Это время хрущевской оттепели, опирающееся на решения XX съезда КПСС, осудившего политические репрессии. В статье 89 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (1961 г.) (далее — Основы) ответственность за вред, причиненный должностными лицами органов власти при исполнении ими служебных обязанностей, предусматривалась в зависимости от функций, выполняемых должностными лицами этих органов, и субъектов, потерпевших от незаконного акта власти. В части 1 ст. 89 Основ и части 1 ст. 446 ГК РСФСР 1964 г. ответственность за вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций и их должностных лиц при исполнении своих служебных обязанностей, в области административного управления устанавливалась на общих основаниях. Вред, причиненный такими же по содержанию действиями актами власти организациям, на основании той же статьи Основ и статьи 446 ГК РСФСР, подлежал возмещению в порядке, установленном законом. Вместе с тем в части 2 ст. 89 Основ и статье 447 ГК РСФСР отношение по возмещению вреда, причиненного гражданину незаконными служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, были урегулированы иначе, хотя эти должностные лица — представители органов власти. В них четко определялся субъект ответственности: нанесенный вред возмещает соответствующий орган, в котором работает должностное лицо. Вместе с тем оговаривалось: на эти органы имущественная ответственность возлагалась в «случаях и пределах, специально предусмотренных законом». Длительное время не было нормативного акта, специально регулирующего данные отношения. Поэтому и после утверждения Основ продолжали действовать принципы, предусмотренные еще в статье 407 ГК РСФСР <12>. Таким образом, вред, причиненный незаконными действиями правоохранительных органов, в течение долгого времени в полном объеме не возмещался. ——————————— <12> Кун А. П. Указ. соч. С. 38.
Ситуация стала меняться после принятия Конституции СССР 1977 г. Тогда впервые на конституционном уровне было закреплено положение, согласно которому граждане имеют право на возмещение вреда, причиненного властными органами, в порядке и пределах, установленных законом. «Данная норма Конституции требовала существенного пересмотра действовавшего законодательства, что и было отражено в плане организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР» <13>. Президиум Верховного Совета СССР 18 мая 1981 г. принял Указ «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей». Указом было утверждено Положение «О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда», которое вскоре стало законом. В соответствии с этим законом были изменены часть 2 ст. 89 Основ гражданского законодательства <14> и статья 447 ГК РСФСР 1964 г. <15> На основании статьи 447 вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, привлечения к уголовной ответственности, применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Эта норма наиболее полно отражала насущные потребности обновления складывающихся общественных отношений при реабилитации граждан. Поэтому текст статьи 447 ГК РСФСР полностью включен в пункт 1 ст. 1070 ГК РФ. Следовательно, в регулировании этих общественных отношений законодатель значительно опередил Гражданский кодекс РФ. В самом деле, вред, причиненный актами власти в области административного управления, подлежал возмещению соответствующими государственными и общественными организациями на общих основаниях, а вред, причиненный в сфере деятельности правоохранительных органов и суда, возмещался самим государством, да к тому же независимо от вины соответствующих должностных лиц. Однако на условиях, предусмотренных в части 2 ст. 89 Основ и статье 447 ГК РСФСР, подлежал возмещению вред, вызванный не всякими актами власти, на совершение которых уполномочены правоохранительные органы, а лишь теми, исчерпывающий перечень которых содержится в этой статье. Возник вопрос: подлежит ли возмещению вред, причиненный правоохранительными органами в результате совершения актов власти, не подпадающих под перечень, предусмотренный вышеназванной статьей? И если да, то по каким правилам необходимо его возмещать? Представляется верной позиция А. П. Куна: возмещение вреда в случаях причинения его правоохранительными органами в результате совершения незаконных актов власти, не подпадающих под перечень, предусмотренных частью 2 ст. 89 Основ, производится в соответствии с правилами, установленными частью 1 этой статьи (или статьей 446 ГК РСФСР. — Прим. авт.) <16>. Подобная позиция о соотношении общих и специальных норм, регулирующих возмещение вреда, причиненного правоохранительным органами и судом, воспринята современным законодателем (ст. 1070 ГК РФ). ——————————— <13> Там же. С. 44 — 45. <14> Ведомости СССР. 1981. N 44. С. 1184. <15> Ведомости РСФСР. 1987. N 9. Ст. 250. <16> Кун А. П. Указ. соч. С. 50 — 51.
Таким образом, с принятием Основ и ГК РСФСР 1964 г. расширились возможности компенсации вреда, причиненного актами власти. Действительно, сопоставление статей 407 (1922 г.) и 446 (1964 г.) ГК РСФСР позволяет заметить разницу между ними. В статье 407 ответственность властных органов за незаконные действия устанавливалась как исключение. В части 1 ст. 89 Основ, впоследствии воспроизведенной в статье 446 ГК РСФСР 1964 г., в качестве общего правила была закреплена обязанность властного органа возместить вред, причиненный гражданину незаконными действиями его должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, если в порядке исключения законом не допускалось иное. Кроме того, законодатель в статье 446 в субъектный состав должников включил общественные организации. Действительно, в то время функциями административного управления были наделены общественные помощники следователей и прокуроров, общественные автоинспекторы госавтоинспекций и др. Несмотря на расширение возможностей возмещения вреда, причиненного актами власти, советское законодательство продолжало оставаться спорным и противоречивым. Отсутствие единообразия в понимании термина «организация» приводило к расширительному пониманию смысла части 1 ст. 446 ГК РСФСР. В гражданском законодательстве под юридическим понятием «организация» имеются в виду юридические лица. Некоторые авторы неконкретную формулировку статьи 446 стали толковать расширительно, включив в число субъектов ответственности не только государственные учреждения, законом наделенные властными полномочиями, но и другие государственные организации. Поскольку «законодатель осуществление государственно-властных функций представляет не только учреждениям, которые по своему характеру являются сугубо органами административного управления, но в отдельных случаях и другим государственным организациям» <17>, определяющим для применения статьи 446 ГК РСФСР является не указанный в нем субъект ответственности, а характер деятельности при причинении вреда. Значит, субъектом ответственности по ней могут быть не только государственные учреждения, но и хозрасчетные организации <18>. Изложенная точка зрения неубедительна. В правоотношении по возмещению вреда, причиненного органами власти, могут выступать не любые государственные организации, а лишь наделенные правом принимать административные акты, обязательные для исполнения всеми лицами, которым они адресованы, а их должностные лица наделены властными полномочиями в области административного управления. Ссылка же В. Т. Нора на необходимость расширительного толкования анализируемой нормы вообще ошибочна. Как ранее действовавшая статья 446 ГК РСФСР, так и статья 1069 ГК РФ — нормы специальные. В отношении специальных норм действует известное императивное правило: они не подлежат расширительному толкованию <19>. ——————————— <17> Нор В. Т. Имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц. Львов, 1974. С. 27. <18> Там же. С. 28, 32 — 36. <19> Медведев М. Ф. Указ. соч. С. 49.
«После принятия Основ не было принято ни одного закона, который устанавливал бы ответственность государственных учреждений перед организациями за вред, причиненный неправильными актами власти. В то же время не были отмены законы, принятые в свое время в соответствии со ст. 407 ГК 1922 г. Они-то и продолжали действовать» <20>. «К таким правовым актам относились: …закон о реквизициях и конфискациях от 27 марта 1927 г., который фактически не применялся; ст. 84 КТМ СССР предусматривалась ответственность порта за аварии по вине государственных морских лоцманов в пределах аварийного фонда, образуемого из 10% отчислений от суммы лоцманского сбора; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 16 января 1928 г. «Об ответственности за убытки, причиненные незаконным вмешательством органов власти в деятельность кооперативных организаций» <21>. ——————————— <20> Кун А. П. Указ. соч. С. 37. <21> Медведев М. Ф. Указ. соч. С. 45.
Только в статье 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. <22> было специально предусмотрено, что вред, причиненный юридическому лицу незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами. В статью 127 Основ была полностью включена статья 447 ГК РСФСР со следующим добавлением: вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях. В остальной части по вопросам возмещения вреда, причиненного актами власти, статья 127 Основ воспроизводила основные положения ГК РСФСР 1964 г. ——————————— <22> Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 26. Ст. 733.
В советском законодательстве об ответственности за вред, причиненный изданием государственными органами и органами местного самоуправления правового акта, не соответствующего Конституции и иным законам, вообще не шла речь. Официально этот произвол в имущественных отношениях был осужден Законом от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий». Вступление России на демократический путь развития было ознаменовано признанием со стороны государства необходимости возмещения вреда, причиненного его органами и должностными лицами в сфере административного управления, что законодательно закреплено в Декларации прав и свобод человека и гражданина <23>. В частности, в статье 38 Декларации предусмотрено: каждый имеет право на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. 12 декабря 1993 г. принята Конституция РФ, статья 53 которой гласит: каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Эта статья была конкретизирована статьями 16, 1069, 1070 ГК РФ, устанавливающими следующие правила возмещения: ——————————— <23> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.
— законодатель окончательно утвердил в качестве общего правила принцип ответственности государства за причинение внедоговорного вреда; — расширен субъектный состав причинителей вреда: наряду с Российской Федерацией и ее субъектами ими признаются соответствующие муниципальные образования и их должностные лица. Должниками по исследуемым деликтным обязательствам являются соответственно Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования, а не должностные лица, как это было в дореволюционной России, и не организация, где работает это должностное лицо, что характерно для советского периода. Действительно, в сравнении с финансовыми возможностями отдельного должностного лица, организации, наделенной властными функциями, государство в лице соответственно казны Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования обладает большими возможностями компенсации вреда в полном объеме; — возмещению подлежит вред, являющийся результатом не только незаконных действий, но и незаконного бездействия властных органов; — законодатель особо выделяет правило, согласно которому возмещению подлежит вред, причиненный изданием не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Таким образом, современное российское законодательство об ответственности за вред, причиненный властными органами, предоставляет потерпевшему значительные гарантии защиты его прав и законных интересов. Вместе с тем следует согласиться с позицией С. Ю. Рипинского: «Эффективность средств правовой защиты подразумевает и возможность быстрого получения возмещения по вступившему в законную силу решению суда. В этой части российскую практику трудно назвать эффективной и соответствующей международным стандартам» <24>. ——————————— <24> Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под ред. К. К. Лебедева. СПб., 2002. С. 29.
Библиография
Бойцова Л. В. Ответственность государства и судей за вред, причиненный гражданам при отправлении правосудия // Журнал российского права. 2001. N 9. Бойцова Л. В. Ответственность судей по российскому дореволюционному законодательству // Правоведение. 1993. N 1. Кун А. П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти: Дис. … канд. юрид. наук. Л., 1984. Медведев М. Ф. Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России. Волгоград, 2002. Мирошникова Н. И. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного управления: Автореф. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1975. Нор В. Т. Имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц. Львов, 1974. Рипинский С. Ю. Имущественная ответственность государства за вред, причиняемый предпринимателям / Под ред. К. К. Лебедева. СПб., 2002. Сборник действующих постановлений Пленума Верховного Суда СССР. М., 1958. Цветков С. Б. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. Чорновол Е. П. Возмещение вреда, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1983.
