К ВОПРОСУ ОБ ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ НОРМ О ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
И. Е. КАБАНОВА
Кабанова Ирина Евгеньевна, научный сотрудник Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
Статья посвящена определению места норм о гражданско-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц в системе российского права.
Ключевые слова: органы публичной власти, должностные лица, гражданско-правовая ответственность.
On the issue of the place of legal regulations on civil liability of the public entities and their officials in the Russian law system I. E. Kabanova
Kabanova Irina Evgen’evna, researcher of O. E. Kutafin Moscow state law university, candidate of juridical science.
The article is devoted to the legal regulations on civil liability of the public entities and their officials and its’ place in the Russian law system.
Key words: public entities, officials, civil liability.
Основополагающими критериями деления системы права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования. Под предметом регулирования в правоведении понимаются общественные отношения, которые подвергаются правовому воздействию и обладают следующим набором признаков: 1) являются устойчивыми и характеризуются повторяемостью; 2) допускают по своим свойствам возможность государственно-правового (внешнего) контроля за ними; 3) существует объективная потребность в их урегулировании. Метод правового регулирования представляет собой систему юридических приемов и средств воздействия на общественные отношения. Особенности метода правового регулирования характеризуют: 1) основания возникновения прав и обязанностей субъектов регулируемого отношения; 2) способы взаимосвязи участников правоотношений; 3) юридические средства обеспечения прав и обязанностей сторон правоотношения <1>. ——————————— <1> См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2002. С 214 — 215.
Выделение подотрасли права может происходить в зависимости от особенностей того или иного элемента, регулируемого правом общественного отношения: содержания, объекта или субъекта <2>. Подотрасли права, в свою очередь, подразделяются на правовые институты, которые представляют собой систему норм права, регулирующих однородные общественные отношения и образующих обособленную, относительно самостоятельную часть внутри подотрасли права <3>. Из этого определения следует, что правовой институт является элементом подотрасли и отрасли права. Вместе с тем наряду с институтами права, относящимися к одной отрасли, для современной российской системы права характерно наличие сложных межотраслевых институтов, которые объединяют в себе нормы нескольких, подчас разнородных, отраслей права и причисляются к межотраслевым или комплексным институтам. ——————————— <2> См.: Попондопуло В. Ф. Публичное и частное право в системе регулирования экономики России // Pravo, obchod, ekonomika II. Praha, 2011. P. 238. <3> См.: Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2005. С. 482.
Межотраслевые и комплексные образования отличаются по качеству юридического содержания. Отрасль права обладает известной юридической однородностью, единством юридического содержания. Комплексное же объединение, возникающее вследствие взаимодействия различных отраслевых типов (форм) регулирования отношений, такой однородности не имеет <4>. ——————————— <4> См.: Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1. С. 21.
Различие между комплексными и межотраслевыми образованиями, как представляется, заключается в том, что термин «межотраслевой институт» относится к системе права и обозначает совокупность правовых норм, объединенных в межотраслевой институт при близости предмета и метода правового регулирования, в то время как «комплексность» относится к характеристике законодательства. Действительно, на законодательном уровне все чаще встречаются смешанные акты, когда на один и тот же объект распространяются различные методы, однако отрасли права следует разграничивать по предмету и методу, несмотря на то что в современных условиях проявляется их взаимозависимость и взаимодействие в регулировании общественных отношений <5>. ——————————— <5> См.: Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 5 — 16.
Идея о наличии в праве комплексных образований была выдвинута В. К. Райхером <6> и развита С. С. Алексеевым, который рассматривал комплексные правовые образования как вторичные структурные элементы в системе права, образующиеся в результате того, что нормативные предписания внешне объективируются одновременно в двух разноплоскостных юридических конструкциях, но при этом тяготеют к какой-либо основной и прежде профилирующей отрасли <7>. ——————————— <6> См.: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 189 — 190. <7> См.: Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 252 — 260; Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 110.
Противники выделения в системе права комплексных отраслей указывают на то, что подобные образования могут существовать только в рамках системы законодательства, которое направлено на регулирование различных сфер общественных отношений, и не относятся непосредственно к системе права <8>. ——————————— <8> См.: Киримова Е. А. О структурном составе системы российского права // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 2. С. 56 — 57; Халфина Р. О. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 63; Васильев Ю. С., Евтеев М. П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. N 9. С. 11 — 19; Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 42 — 55.
Регулирование определенной группы общественных отношений как имеющей самостоятельную отраслевую принадлежность предполагает наличие обособленного предмета и метода регулирования. Выделение межотраслевого правового института возможно при наличии в нем элементов, относящихся к различным предметам регулирования, но тесно связанных между собой, а также такого метода правового регулирования, который сочетает черты нескольких отраслевых методов <9>. ——————————— <9> См.: Козырь М. И. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 63; Шевченко Я. Н. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. N 7. С. 106.
Насколько вышесказанное относится к нормам о гражданско-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц, можно ли говорить о появлении самостоятельной отрасли либо подотрасли права (частного или публичного), наличии отдельного института в рамках гражданского, административного или конституционного права и справедливо ли выделять нормы, регулирующие отношения в сфере гражданско-правовой ответственности указанных органов и лиц, в особую группу? Гражданско-правовая ответственность органов публичной власти может быть как следствием гражданских правоотношений, так и возникать в рамках публично-правовых отношений. Отсюда возникает первое возражение, направленное против отнесения норм об ответственности органов публичной власти и их должностных лиц к гражданскому праву. В литературе обосновывается позиция о том, что отношения между органом публичной власти либо должностным лицом, причинившим вред, и потерпевшим по своей природе не являются гражданско-правовыми и, шире, частноправовыми. Это публично-правовые отношения, следовательно, и ответственность за вред, причиненный при реализации властных полномочий, имеет публично-правовой характер <10>. ——————————— <10> См.: Попов В. В. Ответственность публичных образований за причинение вреда. Пенза, 2001. С. 12 — 13.
С другой стороны, с возрождением концепции деления системы права на частное и публичное природа гражданско-правовой ответственности, в том числе и ответственности специальных субъектов, провозглашается частноправовой <11>. ——————————— <11> См.: Кислухин В. А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.
Деление права на публичное и частное обусловлено природой регулируемых общественных отношений и характером интереса участвующих в этих отношениях субъектов. В соответствии с теорией интереса в основе разграничения частного и публичного права лежат различные интересы — отдельной личности либо общества. Различия природы общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, и положения субъектов предопределяют разницу методов правового регулирования — диспозитивного (частноправового) или императивного (публично-правового). Разграничение права на публичное и частное берет начало в римском праве, а формулу, обозначившую границу между этими подсистемами права, связывают с именем римского юриста Ульпиана, который указывал: «Существуют два положения при изучении права — публичное и частное. Публичное право есть то, которое относится к состоянию римского государства; частное право есть то, которое относится к пользе отдельных лиц, ибо существует польза публичная и польза частная» <12>. И хотя данная цитата в большей степени свидетельствует о необходимости разделения системы права в учебно-методических целях, выводы из нее были сделаны поистине судьбоносные. Именно в соответствии с высказыванием Ульпиана юристы различных стран на протяжении веков делили систему права на публичное, нормы которого регулируют отношения государства и граждан, и частное, нормы которого регулируют отношения между гражданами, главным образом имущественные. ——————————— <12> Дигесты Юстиниана: Пер. с лат. / Отв. ред. Л. Л. Кофанов. Т. I. М., 2002. D. 1.1.1.2.
В странах социалистического лагеря, в том числе и в СССР, деление права на публичное и частное отрицалось, все правовые отношения провозглашались публичными. Однако совершенно исключить это объективное различие не удалось, о чем, например, свидетельствует высказывание М. М. Агаркова о том, что законодательная деятельность относится к публичному праву, но нормы как результат этой деятельности могут относиться и к частному праву. Этот довод был использован им против позиции о том, что с точки зрения объективного права всякая норма публична <13>. ——————————— <13> См.: Агарков М. М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. N 1. С. 31.
Возврат к частноправовым воззрениям на официальном уровне в России был ознаменован Указом Президента РФ от 7 июля 1994 г. N 1473 «О программе «Становление и развитие частного права в России» <14>. В нем отмечалось, что переход России к новым экономическим и социальным отношениям, принятие новой Конституции Российской Федерации, реформаторские законы о собственности и предпринимательстве существенно преобразовали правовую систему. Признавалось, что открылась сфера для регулирования отношений граждан и юридических лиц на основе общепризнанных принципов частного права: независимости и автономии личности, признания и защиты частной собственности, свободы договора. ——————————— <14> СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1191.
Двадцатилетие спустя после издания упомянутого Указа можно констатировать, что в России удалось создать легальные основы частноправовых отношений, сформировать и внедрить в практику частноправовые идеи и представления, обеспечить подготовку специалистов в области частного права, однако достаточно длительный процесс преобразования правового сознания на основе неукоснительного соблюдения принципов частного права, изменения самих социально-экономических отношений продолжается. Некоторые ученые отрицают деление юридической ответственности субъектов права на частноправовую и публично-правовую, обосновывая это тем, что правонарушитель несет ответственность перед государством и обществом в целом, а не только перед конкретным кредитором, поскольку привлечение такого лица к ответственности влечет за собой восстановление законности, правопорядка, авторитета государственной власти <15>. ——————————— <15> См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 279.
При всей справедливости данной позиции, исходя из максимально широкой трактовки гражданско-правовой ответственности, следует заметить, что, выделяя определенные виды юридической ответственности, и законодатель, и доктрина руководствуются приоритетной целью установления ответственности и последствиями ее возложения на нарушителя. Так, гражданско-правовая ответственность направлена прежде всего на восстановление нарушенной имущественной сферы лица, которому был причинен вред, а публично-правовая ответственность — на восстановление общественного порядка и предотвращение его нарушения в дальнейшем, на исполнение карательной, репрессивной функции, не связанной с восстановлением имущественных прав потерпевшего. Публичное право защищает интересы общества в целом, а частное — индивидуальные интересы. Публичное право регулирует отношения субординации путем предписаний, что влечет возложение обязанностей и установление запретов, опосредует регулирование государственной функции по управлению обществом и в конечном счете направлено на обеспечение защиты прав и интересов лиц, создание такого порядка общественной жизни, который наилучшим образом соответствует интересам как всего общества, так и каждого конкретного гражданина <16>. То, что эти подсистемы права не разделены непреодолимой преградой, подтверждает факт образования комплексных отраслей законодательства и наличие отраслей частного права с элементами публично-правового регулирования, и наоборот. Некоторые ученые даже заявляют о гражданско-публичном праве <17>. ——————————— <16> См.: Радько Т. Н. Указ. соч. С. 474. <17> См.: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 211.
В случае с институтом юридической ответственности определение его правовой природы затрудняет то обстоятельство, что независимо от того, стоит ли на первом плане интерес отдельного лица или общества <18>, идет ли речь о самозащите нарушенного интереса или о защите интереса по инициативе органов государственной власти <19>, публично-правовая составляющая имманентно присуща институту гражданско-правовой ответственности. ——————————— <18> См.: Дернбург Г. Пандекты. 1902. С. 45. <19> См.: Иеринг Р. Дух римского права. 1906. С. 329.
Все виды гражданско-правовой ответственности содержат элементы как частноправового, так и публично-правового порядка. Различие существует лишь в соотношении указанных элементов. Так, в договорной ответственности преобладают цивилистические элементы, на стадии возникновения деликтной ответственности, связанной с причинением вреда личности и имуществу граждан, а также имуществу юридических лиц, в большей степени присутствуют публично-правовые элементы <20>. ——————————— <20> См.: Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 33 — 40.
Оба вида гражданско-правовой ответственности возникают из действий как юридических фактов, ведущих к нарушению субъективных прав граждан, юридических лиц, других субъектов права, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий субъектов гражданского права, порождающих гражданско-правовую ответственность в силу общих начал и смысла гражданского законодательства. При этом одно и то же действие одновременно может использоваться в качестве основания для возникновения различных видов ответственности: гражданско-правовой, имеющей имущественный характер; административной, дисциплинарной, уголовно-правовой, применяемой к гражданам за совершаемые ими преступления. В еще большей степени сказанное относится к гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. По утверждению А. В. Семенова, власть самим фактом своего учреждения ответственна перед гражданами и их объединениями <21>, т. е. еще до совершения правонарушения уже можно говорить о гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. ——————————— <21> См.: Семенов А. В. Публичные власти и публичные должности как субъект ответственности в современных государственно-правовых системах // Закон и право. 2010. N 10. С. 22 — 26.
Аналогичной позиции придерживается И. Калинина, указывающая, что обязанность по возмещению вреда, причиненного действиями государственной власти, носит ярко выраженный публично-правовой характер, что вытекает из принципа правового государства <22>. ——————————— <22> См.: Калинина И. Ответственность государства за причиненный вред // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 4. С. 163.
Вопрос ответственности органов публичной власти за деяния, причинившие вред, ставился, как это ни покажется удивительным, еще в дореволюционной правовой литературе. Например, П. И. Люблинский писал, что, поскольку к аналогичным имущественным отношениям привходит то условие, что убытки причиняются не частными лицами один другому, а органом власти лицу, этой власти подчиненному, общие начала ответственности за вред можно прямо заимствовать у цивилистов и затем эти общие начала следует так или иначе видоизменить сообразно привходящим публично-правовым элементам рассматриваемого вида ответственности <23>. ——————————— <23> См.: Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе: меры, обеспечивающие неуклонение обвиняемого от правосудия. СПб., 1906. С. 614 — 623 и др. Цит. по: Федорова Е. В. Место норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный актами судебной власти, вынесенными при осуществлении правосудия, в системе российского права // Российский юридический журнал. 2013. N 1. С. 145 — 153.
В момент причинения вреда публично-правовые субъекты выступают в качестве носителей публичной власти, поскольку вред причиняется при вынесении в отношении физических и юридических лиц обязательных для исполнения государственно-властных велений. В то же время публично-правовая природа акта государства никак не влияет на характер ответственности, которая выражается в имущественном возмещении причиненного таким актом вреда <24>. Это как раз и позволило М. М. Агаркову сформулировать утверждение о том, что «положительное право, несомненно, знает частноправовые отношения, одним из субъектов которых является государство» <25>, так как в данном случае государство имеет равные права и обязанности с гражданином. Правоотношение по возмещению вреда, причиненного актом органа публичной власти, строится не на субординационной основе, а на основе координации, государство выступает не как публичный субъект императивных отношений, а как ответчик, должник по деликтному обязательству. ——————————— <24> См.: Федорова Е. В. Место норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный актами судебной власти, вынесенными при осуществлении правосудия, в системе российского права // Российский юридический журнал. 2013. N 1. С. 145 — 153. <25> Агарков М. М. Указ. соч. С. 31.
Указанные особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых субъектов могут привести к выводу о межотраслевом или комплексном характере этого правового феномена. Исходными теоретическими положениями для выделения комплексных (межотраслевых) институтов юридической ответственности служат взгляды С. С. Алексеева на комплексные образования как вторичные структурные элементы в системе права, что объясняется своеобразием, особенностями ряда общественных отношений, невозможностью их правового регулирования в рамках одной отрасли права, наличием пробелов в правовом регулировании и т. д. <26>. ——————————— <26> См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 29; Он же. Теория права. М., 1993. С. 110.
Н. В. Витрук указывает, что межотраслевые институты возникают на стыке смежных, однородных отраслей права, примером которых могут быть отрасли цивилистического профиля: гражданское, семейное, трудовое и др. Пограничный межотраслевой институт может стать предпосылкой образования новой отрасли права. Превращение группы взаимосвязанных пограничных институтов в новую отрасль права возможно лишь тогда, когда эти институты приобретают некую определенную «критическую массу», по достижении которой у них появляется необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, метода, принципов и механизма правового регулирования <27>. ——————————— <27> См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: НОРМА, 2009. 432 с. // Доступ к публикации из СПС «КонсультантПлюс».
Функциональные межотраслевые институты складываются на стыке неоднородных отраслей права. Между нормами указанных отраслей при регламентации общего предмета регулирования имеются функциональные связи, которые проявляются в том, что указание закона выступает в качестве необходимой предпосылки, одного из элементов сложного фактического состава, служащего основанием возникновения правовых отношений. По мнению Н. В. Витрука, наличие различного рода деликтных отношений в обществе обусловливает появление определенного правового механизма защиты и ответственности, который находит законодательное закрепление. У различных деликтных отношений имеется много общего, и целесообразно представлять их как отношения одного типа. Эти отношения генетически служат основой образования в системе права отраслевого института юридической ответственности. Имеются и характерные для данного института принципы: неотвратимость ответственности, конституционность и законность оснований ее наступления, индивидуализация и т. д. Наличие указанных критериев как системообразующих (структурообразующих) факторов, естественно, обусловливает и особый механизм правового регулирования, причем перечисленные критерии присущи всем структурным элементам, составляющим функциональный межотраслевой институт юридической ответственности. Однако, как отмечалось выше, комплексность относится к характеристике законодательного массива. Для конкретной правовой нормы существует «привязка» к одной определенной отрасли права. Гражданско-правовой характер ответственности органов публичной власти и их должностных лиц при совершении ими гражданских правонарушений отражается в принципах правового регулирования, в частности в равенстве субъектов, когда государство выступает как участник гражданского оборота, который не вправе реализовать в отношении индивида какие-либо властные полномочия; в свою очередь гражданин или юридическое лицо, которым был причинен вред, имеют возможность самостоятельно распорядиться своим правом на возмещение. При этом гражданско-правовая ответственность имеет имущественный характер, позволяющий применять ее не только в качестве единственной санкции за совершенное правонарушение, но и совместно с административно-правовыми и (или) уголовно-правовыми санкциями. Это обусловливается содержанием и юридической природой тех правоотношений, в рамках которых она применяется <28>. ——————————— <28> См.: Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 33 — 40.
Правовая природа ответственности за причинение вреда личности или имуществу незаконными, а в предусмотренных случаях — и законными действиями (бездействием) органов публичной власти и их должностных лиц может быть определена с учетом отраслевой принадлежности норм, влекущих возникновение правоотношений по возмещению причиненного имущественного и компенсации морального вреда. По мнению Е. П. Чорновола, отношения по возмещению и компенсации вреда, причиненного в любой сфере жизнедеятельности общества, регулируемой различными отраслями права, могут быть реализованы только в форме гражданского правоотношения из причинения вреда <29>. ——————————— <29> См.: Чорновол Е. П. Правовая природа ответственности за вред, причиненный незаконными актами местной власти // Культура: управление, экономика, право. 2012. N 2. С. 15 — 20.
Включение таких норм в правовые акты других отраслей не придает им публично-правового характера и не влечет утраты ими частноправовых начал воздействия на соответствующие отношения, поскольку отраслевая принадлежность норм не зависит от того, в правовой акт какой отрасли законодательства они включены, так как законодатель исходит не из их природы, а из соображений полноты охвата регулируемых отношений, удобства для правоприменительных органов и т. п. Многие правоведы обосновывают возможность существования норм о гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований в качестве норм вторичного, комплексного, интегрированного, производного правового образования (института) <30>. ——————————— <30> См.: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М.; Л.: Издательство АН СССР, 1947. С. 186 — 196; Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 44 — 45; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 25, 42; Алексеев С. С. Структура советского права. С. 132, 149; Он же. Предмет советского гражданского права и метод гражданско-правового регулирования // Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989: Сб. статей. М.: Статут, 2001. С. 46; Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1. С. 16 — 23; Поленина С. В. Пограничный институт гражданского и трудового права (Возмещение вреда, причиненного здоровью) // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 60 — 68; Она же. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. N 3. С. 71 — 79; Алексеев С. С., Яковлев В. Ф. Гражданское право и современность // Советское государство и право. 1984. N 3. С. 35; Киримова Е. А. Правовой институт: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 17 — 18; Баранов В. М., Поленина С. В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 2000. С. 21; Сырых В. М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. N 10; Гущин Д. И. Юридическая ответственность за моральный вред (теоретико-правовой анализ). СПб.: Юридический центр «Пресс», 2002. С. 97; Перевалов В. Д., Бублик В. А. Современное гражданское право — баланс частного и публичного // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. трудов. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 53 — 54; Белых В. С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений // Там же. С. 67 — 69.
Однако вторичность присуща тому или иному новому правовому образованию, если оно основывается на аналогичном (однородном) правовом массиве, но не на конгломерате норм различных отраслей права, так как основное и производное должны сохранять единство своей сущности. Исходя из того что первичным элементом отрасли права, так же как и системы в целом, является правовая норма, имеющая принадлежность к одной отрасли права, норма не может входить в другую в составе правового института. Так называемые комплексные образования, включающие в себя нормы различных отраслей права, сгруппированные для регулирования разных, но функционально взаимосвязанных отношений, представляют собой правовые массивы, а их нормы относятся к источникам конкретной отрасли права. По верному замечанию В. Ф. Попондопуло, отрасль законодательства всегда носит комплексный характер, в отличие от отрасли права, включающей нормы права только одного рода, так как даже в ГК РФ прямо содержатся нормы публичного права, предписывающие частным лицам действовать с учетом публичных интересов <31>. ——————————— <31> См.: Попондопуло В. Ф. Публичное и частное право в системе регулирования экономики России // Pravo, obchod, ekonomika II. Praha, 2011. P. 241.
Можно сделать вывод о том, что система правовых предписаний, регламентирующих отношения по возмещению и компенсации вреда, причиненного действиями (бездействием) органов публичной власти, относится к гражданскому праву. На это обстоятельство обращает внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении от 25 января 2001 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 1070 ГК <32>. ——————————— <32> СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 700.
Сообразно юридической природе указанных норм формируются гражданско-правовые обязательства по возмещению имущественного и компенсации морального вреда, причиненного действиями (бездействием) органов публичной власти. При этом тождественные по смыслу нормы ст. 13, 16, 1069 ГК и ст. 1070 ГК, являющейся специальной по отношению к ст. 1069 ГК, закрепляют единую модель возникающих деликтных обязательств: вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется соответственно Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а реализуемые в них меры воздействия на причинителя вреда являются гражданско-правовыми. Общие метод и принципы, лежащие в основе института гражданско-правовой ответственности, служат проявлением и доказательством применения гражданско-правового метода к отношениям с разным субъектным составом, свидетельствуют о единстве гражданского права как отрасли. Однако это не исключает наличия особенностей гражданско-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц: 1) органы публичной власти и их должностные лица в гражданских правоотношениях выступают наряду с физическими и юридическими лицами, но в отличие от них обладают и публично-правовым статусом (специфика субъектного состава); 2) возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня (специфика отношений по возмещению вреда, причиненного упомянутыми субъектами). По мнению ряда ученых, особенность гражданско-правовой ответственности органов публичной власти и их д олжностных лиц заключается не только в наличии специальных условий ответственности, но и в том, что в указанной сфере не применяется элемент принципа генерального деликта — презумпция противоправности причинения вреда, так как «всякая властная деятельность предполагается правомерной» <33>. Однако принцип генерального деликта означает то, что любой вред является противоправным и подлежит возмещению <34>, даже если причинителем является носитель публичной власти, что и нашло закрепление в ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов публичной власти или их должностных лиц, в том числе злоупотреблением властью, а дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов публичной власти установлены гражданским законодательством. ——————————— <33> Тактаев И. А. Отдельные виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 7 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М., 2003. С. 239. <34> См.: Кузнецова Л. В. Спорные вопросы деликтной ответственности // Меры обеспечения и меры ответственности в гражданском праве: Сб. статей / Рук. авт. кол. и отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2010. С. 350 — 351.
Литература
1. Агарков М. М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. N 1. С. 31. 2. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 1. С. 252 — 260. 3. Алексеев С. С. Предмет советского гражданского права и метод гражданско-правового регулирования // Антология уральской цивилистики. 1925 — 1989: Сб. статей. М.: Статут, 2001. С. 46. 4. Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 29. 5. Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 110. 6. Алексеев С. С., Яковлев В. Ф. Гражданское право и современность // Советское государство и право. 1984. N 3. С. 35. 7. Баранов В. М., Поленина С. В. Система права, система законодательства и правовая система. Н. Новгород, 2000. С. 21. 8. Белых В. С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. трудов. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 67 — 69. 9. Васильев Ю. С., Евтеев М. П. Кодификация и систематизация законодательства // Советское государство и право. 1971. N 9. С. 11 — 19. 10. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: НОРМА, 2009. 432 с. // Доступ к публикации из СПС «КонсультантПлюс». 11. Гущин Д. И. Юридическая ответственность за моральный вред (теоретико-правовой анализ). СПб.: Юридический центр «Пресс», 2002. С. 97. 12. Дернбург Г. Пандекты. 1902. С. 45. 13. Дигесты Юстиниана: Пер. с лат. / Отв. ред. Л. Л. Кофанов. Т. I. М., 2002. D. 1.1.1.2. 14. Иеринг Р. Дух римского права. 1906. С. 329. 15. Калинина И. Ответственность государства за причиненный вред // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 4. С. 163. 16. Киримова Е. А. О структурном составе системы российского права // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 2. С. 56 — 57. 17. Киримова Е. А. Правовой институт: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 17 — 18. 18. Кислухин В. А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12. 19. Козырь М. И. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 63. 20. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 211. 21. Кузнецова Л. В. Спорные вопросы деликтной ответственности // Меры обеспечения и меры ответственности в гражданском праве: Сб. статей / Рук. авт. кол. и отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2010. С. 350 — 351. 22. Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе: меры, обеспечивающие неуклонение обвиняемого от правосудия. СПб., 1906. С. 614 — 623. 23. Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 25, 42. 24. Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права // Журнал российского права. 2012. N 1. С. 33 — 40. 25. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2002. С. 214 — 215. 26. Перевалов В. Д., Бублик В. А. Современное гражданское право — баланс частного и публичного // Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. трудов. Вып. 3. М.: Статут; Екатеринбург: Институт частного права, 2004. С. 53 — 54. 27. Поленина С. В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. N 3. С. 71 — 79. 28. Поленина С. В. Пограничный институт гражданского и трудового права (Возмещение вреда, причиненного здоровью) // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 60 — 68. 29. Попов В. В. Ответственность публичных образований за причинение вреда. Пенза, 2001. С. 12 — 13. 30. Попондопуло В. Ф. Публичное и частное право в системе регулирования экономики России // Pravo, obchod, ekonomika II. Praha, 2011. P. 238, 241. 31. Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2005. С. 482. 32. Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М.; Л.: Издательство АН СССР, 1947. С. 186 — 196. 33. Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 189 — 190. 34. Семенов А. В. Публичные власти и публичные должности как субъект ответственности в современных государственно-правовых системах // Закон и право. 2010. N 10. С. 22 — 26. 35. Сырых В. М. Комплексные институты как компоненты системы российского права // Журнал российского права. 2002. N 10. 36. Тактаев И. А. Отдельные виды ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный их органами и должностными лицами // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 7 / Под ред. О. Ю. Шилохвоста. М., 2003. С. 239. 37. Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 42 — 55. 38. Федорова Е. В. Место норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный актами судебной власти, вынесенными при осуществлении правосудия, в системе российского права // Российский юридический журнал. 2013. N 1. С. 145 — 153. 39. Халфина Р. О. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. N 8. С. 63. 40. Чорновол Е. П. Правовая природа ответственности за вред, причиненный незаконными актами местной власти // Культура: управление, экономика, право. 2012. N 2. С. 15 — 20. 41. Шевченко Я. Н. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. N 7. С. 106. 42. Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 279. 43. Яковлев В. Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1. С. 16 — 23. 44. Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 5 — 16.
