Сергей Чаннов, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института им. П. А. Столыпина РАНХиГС, г. Саратов.
В рамках усиления борьбы с коррупционными проявлениями среди государственных и муниципальных должностных лиц был принят и вступил в силу 3 декабря прошлого года Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Им были внесены изменения более чем в два десятка законодательных актов, но в рамках данной статьи мы остановимся преимущественно на новеллах законодательства о местном самоуправлении.
Ограничения и запреты для местных властей
Прежде всего изменения были внесены в базовый для всего местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Их можно разделить на две группы.
К первой группе относятся изменения, внесенные в ст. ст. 14, 15 и 16 Закона N 131-ФЗ. Путем их принятия были в очередной раз расширены перечни вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов. Все указанные муниципальные образования должны теперь осуществлять меры по противодействию коррупции в своих границах.
Таковыми, очевидно, в первую очередь являются меры, указанные в ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов; рассмотрение в органах местного самоуправления не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений и другие. По-видимому, в качестве этих мер можно рассматривать некоторые направления деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции, указанные в ст. 7 Закона N 273-ФЗ. Хотя из названия данной статьи следует, что в ней речь идет о направлениях деятельности государственных органов, анализ конкретных направлений показывает, что некоторые из них должны осуществляться именно органами местного самоуправления.
Ко второй группе относятся изменения, внесенные в ст. ст. 36, 37, 40 и 74.1 Закона N 131-ФЗ и затрагивающие статус выборных должностных лиц местного самоуправления, а также главы местной администрации. Все они с 3 декабря 2011 года должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами.
На постоянной и контрактной основе
Что касается обязанностей, запретов и ограничений, установленных Законом N 273-ФЗ в отношении указанных лиц, то их также можно разделить на две группы.
Первая группа — это запреты и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих муниципальные должности, в соответствии со ст. 12.1 Закона N 273-ФЗ. Такими лицами, исходя из ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», являются депутаты представительных органов муниципальных образований, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Все они (за исключением запрета замещать государственные должности РФ и ее субъектов, а также иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы) распространяются только на лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе.
Приведенные в ст. 12.1 Закона N 273-ФЗ обязанности и запреты достаточно близки к антикоррупционным обязанностям и запретам, установленным в отношении муниципальных служащих Законом N 25-ФЗ, хотя и с определенными отличиями. Так, в отличие от большинства муниципальных служащих, лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Для муниципальных служащих аналогичным образом данный запрет сформулирован только в отношении главы местной администрации.
Вторая группа — обязанности и ограничения, предусмотренные в отношении муниципальных служащих и бывших муниципальных служащих ст. ст. 8, 9, 11 и 12 Закона N 273-ФЗ. Эти обязанности распространяются на главу местной администрации, исполняющего свои полномочия на контрактной основе. Если же главой местной администрации является глава муниципального образования, он является лицом, занимающим муниципальную должность, и на него распространяются запреты и обязанности, указанные в ст. 12.1 данного Закона. В связи с этим несколько непонятной видится необходимость дополнения ст. 37 N 131-ФЗ частью 9.1, поскольку на главу местной администрации, работающего по контракту, рассматриваемые обязанности и ограничения распространялись и до принятия Закона N 329-ФЗ (как на муниципального служащего).
Буквальное толкование — абсурдно
Более сложной является ситуация с возложением на выборных должностных лиц местного самоуправления и глав местных администраций ограничений, запретов и обязанностей, установленных другими (помимо Закона N 273-ФЗ) федеральными законами. Из смысла рассматриваемых положений ст. ст. 36, 37 и 40 Закона N 131-ФЗ достаточно сложно понять: какие ограничения, запреты и обязанности, а также какие иные федеральные законы имеются в виду. Буквальное толкование рассматриваемых положений позволяет дать только один ответ — всеми. Однако оно, очевидно, является абсурдным. Ведь тогда, например, глава муниципального образования должен будет исполнять обязанности нотариуса, установленные Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1); обязанности сотрудника полиции, установленные Федеральным законом от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 21.11.2011); соблюдать запреты, установленные для медицинских работников Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», поскольку все указанные акты являются «другими федеральными законами»!
Так, например, в отношении главы местной администрации, являющегося муниципальным служащим, ряд обязанностей, ограничений и запретов назван Законом N 25-ФЗ. Однако в таком случае непонятна сама необходимость указания в ст. ст. 36, 37 и 40 Закона N 131-ФЗ на обязанность соблюдения приведенными выше должностными лицами ограничений, запретов и обязанностей, установленных иными законами. Например, если в ч. 2 ст. 14 Закона N 25-ФЗ сказано, что «муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности», данный запрет действует сам по себе и не нуждается в подкреплении нормой, приведенной в ч. 9.1 ст. 37 Закона N 131-ФЗ. При таком толковании указание на ограничения, запреты и обязанности, установленные другими федеральными законами в ст. ст. 36, 37 и 40 Закона N 131-ФЗ, является явно избыточным. Что же касается изменений, внесенных в ст. 74.1 Закона N 131-ФЗ, то она расширяет перечень оснований инициирования представительным органом процедуры удаления в отставку главы муниципального образования. Теперь он может быть удален также в случае несоблюдения им ограничений и запретов и неисполнения обязанностей, которые установлены Законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами.
Такой подход является достаточно спорным, так как удаление в отставку в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 74.1 Закона N 131-ФЗ является лишь правом представительного органа муниципального образования, так что, даже при наличии этих оснований отставка может и не состояться. В то же время еще хуже ситуация с установлением ответственности за несоблюдение рассматриваемых ограничений, запретов и неисполнение обязанностей иными лицами, замещающими муниципальные должности на постоянной основе.
Де-юре и де-факто
Часть 5 ст. 12.1 Закона N 273-ФЗ содержит отсылочную норму: лица, замещающие государственные должности РФ и ее субъектов, муниципальные должности, замещаемые на постоянной основе, нарушившие запреты, ограничения и обязанности, установленные ч. ч. 1 — 4 настоящей статьи, несут ответственность, предусмотренную федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Однако фактически ответственность в отношении лиц, замещающих муниципальные должности (кроме главы муниципального образования), установлена далеко не за все подобные нарушения. Например, глава муниципального образования может по-прежнему получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, занимающего муниципальную должность; принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций. И никаких мер юридической ответственности за это ему не грозит.
Что касается установленной ст. 13.1 Закона N 273-ФЗ санкции за некоторые из коррупционных правонарушений (непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и другие) — увольнения (освобождения от должности), — то применение ее на практике также представляет определенные трудности. Поскольку порядок такого увольнения (освобождения от должности) законом не определен. Кроме того, если теоретически депутат представительного органа муниципального образования и может быть освобожден от должности в соответствии с данной статьей (хотя непонятно: кто и каким образом сможет это сделать), то освободить от должности главу муниципального образования сложнее, так как перечень оснований досрочного прекращения его полномочий исчерпывающим образом установлены ст. 36 Закона N 131-ФЗ.
Так что строгость принятого антикоррупционного Закона в который раз компенсируется невозможностью принудить к его исполнению по крайней мере часть субъектов, к которым он обращен.
