(Баженова О. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 11)
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СОБСТВЕННИК «В ПОСЛЕДНЕЙ ИНСТАНЦИИ»: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ <*>
О. И. БАЖЕНОВА
——————————— <*> Bazhenova O. I. Publiclaw education as a «final» owner: problems of legal regulation and lawapplication.
Баженова Ольга Ивановна, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
В статье рассмотрены особенности применения публично-правовой меры по обращению фактически либо потенциально бесхозяйных вещей в публичную собственность. Являясь завершающим этапом реализации гражданско-правовых режимов наследования, банкротства, приобретения права собственности на бесхозяйные вещи, данная мера выступает ярким примером тесного взаимодействия частного и публичного права.
This article describes the features of the public and legal action to reverse actually or potentially unclaimed items in the public domain. As the final stage of the civil law of inheritance, bankruptcy, acquisition of ownership of ownerless things, the measure stands a shining example of close cooperation between private and public law.
Key words: escheat; ownerless things; bankruptcy proceedings; the public (state and municipal) property.
1. Постановка проблемы. Сложности первоначального этапа становления рыночной экономики, сопровождаемого существенными изменениями в организации публичной власти, привели к серьезной деформации хозяйственного оборота, выбытию из него огромного количества объектов. Этому во многом способствовало и отсутствие устоявшихся традиций уважительного отношения к собственности, сугубо утилитарное ее восприятие, недооценка общественной значимости. Масштабы бесхозяйственности впечатляют: по данным Минрегиона России, на 10 марта 2011 г. в России насчитывалось около 70 тыс. заброшенных объектов <1>. ——————————— <1> Из выступления В. И. Басаргина на XII Всероссийском форуме жилищно-коммунального хозяйства. 17 марта 2011 г. // URL: http://www. minregion. ru/press_office/news/1229.html.
Вопрос о судьбе имущества, оставшегося без хозяина, традиционно решается в гражданском законодательстве. При этом непосредственное участие в преодолении бесхозяйности принимают субъекты публичной власти. В первую очередь речь идет о режиме приобретения права собственности на бесхозяйные вещи, призванном исправить уже возникшее (фактически существующее) положение бесхозяйности в силу отсутствия у вещи собственника или отсутствия у него желания сохранить ее в сфере своих хозяйственных интересов. Бесхозяйные недвижимые вещи, как следует из ст. 225, 234 Гражданского кодекса Российской Федерации <2> (далее — ГК РФ), поступают в собственность лица, вступившего во владение ими по правилам приобретательной давности, а при отсутствии давностного владельца либо необходимых правовых предпосылок для признания его таковым — в собственность муниципального образования. ——————————— <2> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Решению проблемы бесхозяйности способствует и институт наследования выморочного имущества (ст. 1151 ГК РФ): при отсутствии наследников по завещанию и закону (в силу родственных или социально устойчивых (иждивение) связей) наследство поступает в собственность Российской Федерации и муниципальных образований (в части жилых помещений). «Подхватывая» наследственное имущество на завершающем этапе определения его судьбы, публичная власть тем самым предотвращает его бесхозяйность. Сведение права на выморочное имущество к праву на приобретение бесхозяйных вещей в публичную собственность означало бы значительное упрощение его природы. Выморочное имущество, «осталое после вымершего рода, после владельца, умершего без наследников» <3>, государство (муниципальное образование) наследует по закону. Такое понимание есть результат длительного процесса социализации наследственного права <4>, призванного не просто ограничить круг наследников по закону (по боковым линиям), но подчеркнуть значение публичного, в том числе государственного, союза в жизни каждого человека и жизни общества в целом <5>. ——————————— <3> См.: Хаскельберг Б. Л., Ровный В. В. Основания выморочности наследства // Наследственное право. 2011. N 4. <4> См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2003. С. 303 — 306; Канторович Я. А. Основные идеи гражданского права. М., 2009. С. 488. <5> В цивилистической литературе высказываются различные точки зрения относительно природы права государства на выморочное имущество. По мнению одних, данное право является правом наследования. Основной аргумент тому: только наследование (производный способ приобретения права собственности) позволяет возложить на государство долги наследодателя перед кредиторами. Переход же имущества в качестве бесхозяйного (первоначальный способ приобретения права собственности) не предполагает правопреемства, освобождая государство от несения ответственности по долгам наследодателя (см., например, Кожевина Е. В. Наследственное правопреемство: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 141; Манылов И. Е. Наследование жилых помещений: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 108 — 109; Паничкин В. Б. Наследование по закону по американскому и российскому праву: сравнительный анализ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 191 — 192). Однако удовлетворение требований кредиторов наследодателя — одна из основных задач наследственного права, вне зависимости от правовой семьи, в недрах которой оно создается. Различным является лишь механизм удовлетворения: в странах общего права наследство распределяется между наследниками после уплаты долгов наследодателя, в странах континентальной системы наследство как единое целое переходит к наследникам, которые отвечают перед кредиторами наследодателя (см., например: Гражданское и торговое право зарубежных государств / Отв. ред. Е. А. Васильев, А. С. Комаров. М., 2006. С. 598). Другие авторы, напротив, сомневаются в наследственной природе права государства на выморочное имущество. Само введение термина «выморочное имущество» свидетельствует, по их мнению, что оставшееся после смерти физического лица имущество не имеет хозяина, т. е. является бесхозяйным (см., например: Белов В. А. Гражданское право. М., 2004. С. 363). Однако этимологически термин «выморочность» подчеркивает не всякую бесхозяйность, а бесхозяйность, обусловленную отсутствием родственников у наследодателя. Это, в свою очередь, не исключает возможности наследования государством такого имущества, а ставит вопрос о характере связей между личностью наследодателя и государством, которые позволяют последнему претендовать на получение наследства.
Наконец, передача имущества в публичную собственность позволяет предотвратить его бесхозяйность в случае банкротства юридического лица, центральной фигуры современного рыночного оборота. По общему правилу судьба имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, зависит от способа прекращения юридического лица: при реорганизации оно в порядке правопреемства переходит к вновь возникшим и (или) существующим юридическим лицам (ст. 58 ГК РФ), при ликвидации — к участникам (учредителям) на основании презумпции их заинтересованности в его получении. В то же время для ликвидации юридического лица в связи с его банкротством установлено дополнительное правило: остаток конкурсной массы, не принятый учредителями (участниками, акционерами), поступает в государственную либо муниципальную собственность (ст. 148 Закона о банкротстве <6>). ——————————— <6> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
Таким образом, обращение в публичную (государственную и муниципальную) собственность является общей публично-правовой мерой решения проблемы бесхозяйности имущества в случаях отказа собственника от вещи либо отсутствия у него желания сохранить вещь в сфере своих хозяйственных интересов, смерти физического лица, прекращения (банкротства) юридического лица. Применение данной меры является результатом тесного и сложного взаимодействия частного и публичного права. С одной стороны, выступая завершающим этапом реализации соответствующего гражданско-правового режима (приобретение права собственности на бесхозяйные вещи, наследование, банкротство), она испытывает неизбежное влияние норм и принципов частного (гражданского) права. С другой — ее публично-правовой характер требует соблюдения начал и принципов права публичного. К сожалению, указанные обстоятельства (общность и частно-публичная природа) не всегда учитываются законодателем, правоприменителем: вопросы, требующие единого публично-правового подхода, решаются различно, зачастую ограничиваясь достижением целей частноправового регулирования. Рассмотрим более подробно наиболее важные из них. 2. Имущество, подлежащее обращению в публичную собственность. 2.1. Область применения меры по обращению в публичную собственность ограничивается потенциально либо фактически бесхозяйными вещами, материальными, физически осязаемыми объектами <7>. Это позволяет преодолеть неблагоприятные общественные последствия, вызываемые прекращением юридической связи вещи с собственником, а именно: не допустить утраты ею «способности» удовлетворять потребности человека (выполнять функцию социального служения), предотвратить возможность отрицательного воздействия на жизнь и здоровье человека, окружающую среду, условия его жизнедеятельности. ——————————— <7> Отдельного обсуждения, на основе анализа практических потребностей каждого из рассматриваемых институтов, заслуживает вопрос о видах вещей, которые подлежат обращению в публичную собственность. Поставив перед собой задачу выявления общих начал применения рассматриваемой меры, мы этот вопрос не затрагиваем.
Невозможность обращения в публичную собственность иных, помимо вещей, объектов гражданских прав вытекает на первый взгляд из теоретико-концептуальных положений гражданского права. Согласно традиционным представлениям право собственности как вещное право, определяющее правовой режим принадлежности вещей, не может распространяться на иные объекты гражданских прав, не имеющие материального выражения. Однако современная научная дискуссия по проблеме использования вещно-правовой конструкции для правовой защиты бездокументарных ценных бумаг, долей участия в уставном (складочном) капитале коммерческих организаций ставит под сомнение данное, ранее бесспорное, утверждение. К тому же не исключено, что формуле, опосредующей передачу имущества, оставшегося без хозяина, к публично-правовым образованиям, закон придает широкое (образное) значение, подчеркивая тем самым переход к последним всей совокупности прав и обязанностей, без остатка. Это, в свою очередь, требует иного, более широкого формулирования задачи: оценки действительной необходимости передачи публично-правовым образованиям любых объектов гражданских прав в случае утраты ими хозяина. Перед институтом приобретения права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи подобной задачи не стоит: не только содержание, но и наименование ст. 225 ГК РФ охватывают своим регулированием исключительно вещи. В то же время в отсутствие специальных законодательных установлений о составе выморочного имущества применяется общее правило о составе наследственной массы (ст. 1112 ГК РФ): помимо вещей, в него включаются иные объекты гражданских прав, а также долги наследодателя. Единственное изъятие — исключительное право на произведение: при отсутствии наследников по завещанию и закону (в пределах очередей) такое право прекращается, а произведение переходит в общественное достояние (ч. 2 ст. 1283 ГК РФ). Применение данного правила, обеспечивающего переход наследства как единого целого, в совокупности прав и обязанностей, позволяет распространить на наследников выморочного имущества обязанность по удовлетворению требований кредиторов наследодателя за счет и в пределах наследственного имущества, а кроме того — не допускает неопределенности относительно дальнейшей судьбы оставшегося имущества <8>. ——————————— <8> Отдельные авторы возможность применения формулы о переходе в публичную собственность выморочного имущества, вне зависимости от состава его объектов, объясняют трактовкой наследственной массы как самостоятельного имущественного комплекса (см.: Паничкин В. Б. Указ. соч. С. 192 (сноска)). На наш взгляд, данная точка зрения не безупречна: в основу объединения объектов в комплекс положена не внутренняя либо целевая связанность, а внешняя причина — отсутствие у умершего наследодателя наследников по его воле или в силу родственных связей.
Однако такой, упрощенный, подход законодателя к проблеме определения судьбы выморочного наследства необоснованно расширяет пределы публично-властного вмешательства в частный оборот, затрагивая область конституционно значимых ценностей. В частности, речь идет о правах, связанных с участием наследодателя в уставном (складочном) капитале (фонде) коммерческих организаций, членством в крестьянском (фермерском) хозяйстве. Наследование публично-правовым образованием данных прав, всегда непредсказуемое, способно существенно повлиять на воплощение конституционных ценностей рыночной экономики, изменив положение самой организации, возможности ее иных участников (членов, акционеров), повлияв на состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке. На наш взгляд, рассматриваемые права не подлежат передаче в публичную собственность, а если точнее — переходу к публично-правовому образованию. В этой связи следует согласиться с предложением Е. В. Кожевиной о расширении круга приобретателей выморочного наследства за счет юридических лиц, участником (учредителем) которых на момент смерти был наследодатель <9>. ——————————— <9> Кожевина Е. В. Указ. соч. С. 14.
Предлагаемая мера, равно как и переход исключительного права на произведение в общественное достояние, обеспечивает большую общественную эффективность по сравнению с передачей прав публично-правовым образованиям. При этом сама по себе она не препятствует решению задачи удовлетворения требований кредиторов, меняя лишь порядок такого удовлетворения (см. п. 4 работы). Не дифференцированы публично-правовые меры и при определении судьбы имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства. По смыслу ст. 131, ч. 1 ст. 148 Закона о банкротстве передаче публично-правовым образованиям подлежит любое имущество, составляющее конкурсную массу. В получении прав по участию должника в уставном (складочном) капитале (фонде) коммерческих организаций, обладающих высокой экономической ценностью, заинтересованы кредиторы или участники (акционеры). Следовательно, необходимости их передачи публично-правовому образованию, как правило, не возникает. Иначе обстоит дело с дебиторской задолженностью (правами требования), взыскание которой в конкурсном производстве зачастую оказывается невозможным: практика ее передачи муниципальным образованиям получила широчайшее распространение <10>. ——————————— <10> См., например: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2011 г. по делу N А29-10338/2009, Постановление ФАС СКО от 1 марта 2012 г. по делу N А53-26632/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
К примеру, конкурсный управляющий обратился в арбитражный суд с заявлением об обязании администрации г. Шахты Ростовской области принять в муниципальную собственность дебиторскую задолженность населения за услуги по транспортировке сточных вод перед муниципальным унитарным предприятием «Промстоки». Администрация отказалась от принятия дебиторской задолженности, поскольку задолженность нереальна к взысканию в связи с истечением срока исковой давности. Суд обязал муниципальное образование принять на свой баланс дебиторскую задолженность. По его мнению, довод администрации о том, что задолженность нереальна к взысканию, препятствием для принятия имущества должника не является. Кроме того, «иной правовой подход может привести к тому, что имущество должника, не реализованное в ходе конкурсного производства, окажется фактически бесхозным и будет препятствием для завершения конкурсного производства. В случае если переданное имущество — дебиторская задолженность населения будет невозможна к взысканию, администрация вправе принять меры по ее списанию путем признания безнадежной к взысканию» <11>. ——————————— <11> Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2011 г. N 15АП-12725/2011.
Однако в чем заключается отмеченная судом «фактическая бесхозность»? Каковы ее негативные общественные последствия, требующие принятия особых мер со стороны публичной власти? На эти вопросы суд ответа не дает. При этом организационные и финансовые затраты по взысканию муниципальным образованием дебиторской задолженности могут значительно превысить размер взысканной суммы. На наш взгляд, передача дебиторской задолженности муниципальным образованиям носит экономически бессодержательный характер; ее основная цель — юридическое оформление завершения процедуры банкротства. Принятие такой задолженности не может вменяться в обязанность муниципальным образованиям. Она подлежит списанию в качестве безнадежной к взысканию самим должником либо может быть передана муниципальному образованию с его согласия. Последнее имеет смысл, например, в случае наличия соответствующей организационной инфраструктуры. Таким образом, обращение в публичную собственность фактически либо потенциально бесхозяйных вещей — основная, но не единственная мера определения судьбы имущества, оставшегося без хозяина. Иные, помимо вещей, объекты, входящие в состав выморочного имущества либо конкурсную массу должника, требуют применения иных мер регулирования, во всяком случае отвечающих критерию публичной (общественной) эффективности. 2.2. Обращение в публичную собственность фактически или потенциально бесхозяйных вещей применяется к объектам, находившимся ранее в частной собственности. Этим устраняется неопределенность относительно принадлежности вещи, возникшая в силу утраты юридической связи с прежним собственником. Наиболее четко это выражается при наследовании выморочного имущества: само право распоряжения имуществом путем его передачи по наследству принадлежит исключительно физическим лицам. Отсюда и выморочное имущество во всех без исключения случаях поступает в публичную собственность из частной. Не столь очевидно данное обстоятельство по отношению к имуществу, не реализованному в ходе конкурсного производства: институт банкротства применим ко всем без исключения коммерческим организациям вне зависимости от их организационно-правовой формы и, соответственно, принципов формирования имущественной основы. Вслед за этим и правило о передаче остатка имущества, не принятого учредителями (участниками, акционерами), в публичную собственность распространяется на все коммерческие организации. Однако такое, безразличное, отношение законодателя к организационно-правовой форме должника при решении вопроса о судьбе ликвидационного остатка позволяет при банкротстве унитарного предприятия публично-правовому образованию — учредителю не принимать имущество, ранее закрепленное за этим предприятием, нарушая тем самым вытекающий из ст. 236 ГК РФ запрет отказа публичного собственника от принадлежащего ему имущества. Причем использование данного полномочия муниципальным образованием лишено практического смысла: отказавшись от получения имущества в качестве собственника — учредителя унитарного предприятия, оно вынуждено его «принять» в муниципальную собственность в порядке ст. 148 Закона о банкротстве. На это в ряде случаев обращают внимание и суды, признавая незаконным отказ муниципального образования — собственника от получения имущества, закрепленного за должником — муниципальным унитарным предприятием <12>. ——————————— <12> См., например: Постановление ФАС Центрального округа от 30 мая 2011 г. по делу N А14-5752/2005/30/7б // СПС «КонсультантПлюс».
В то же время использование государством права учредителя — собственника имущества государственного унитарного предприятия отказаться от принятия ликвидационного остатка позволяет ему снять с себя заботы о судьбе оставшихся вещей, возложить на плечи муниципалитета расходы по их содержанию и (или) утилизации. При этом в одних случаях речь идет о неликвидных малоценных объектах. К примеру, арбитражный суд удовлетворил требование конкурсного управляющего Федерального государственного унитарного дорожно-эксплуатационного предприятия N 182 о понуждении муниципального образования «Город Вологда» принять следующее имущество, не реализованное в ходе конкурсного производства: весы электронные; ксерокс «FC-230»; принтер «HP DJ-1125»; автобус «КАВ-33976»; автомашину «ТАТА-2306»; автомашину «КАМА-35410» (тягач Б-62м); прицеп «ОДА-39357»; автомашину «ЗИЛ-43412» (КО-713); автогудронатор «КАМАЗ-53213» (ДС-142). Как отметил суд, Закон о банкротстве не ставит обязанность органов местного самоуправления по принятию указанного имущества в зависимость от его ликвидности <13>. ——————————— <13> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 ноября 2009 г. по делу N А13-3754/2005 // СПС «КонсультантПлюс».
В других же случаях речь идет о высокостоимостных объектах, утративших для государства «интерес», но представляющих серьезную потенциальную общественную опасность в случае своей заброшенности. Так, арбитражный суд удовлетворил заявление конкурсного управляющего государственного предприятия «Шахта «Байдаевская» о понуждении администрации г. Новокузнецка к принятию нереализованного на торгах имущества должника — сооружений комплекса осевого ствола. В кассационной жалобе, поданной администрацией г. Новокузнецка, указывается в том числе, что должник относится к опасным производственным объектам, поскольку является горнодобывающим предприятием. Администрация не имеет возможности осуществлять необходимые мероприятия, предусмотренные правилами безопасности в угольных шахтах. Судом кассационной инстанции доводы жалобы были отклонены, поскольку применение положений ст. 148 Закона о банкротстве не поставлено законодателем в зависимость от указанных обстоятельств <14>. ——————————— <14> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15 сентября 2011 г. по делу N А27-20673/2005 // СПС «КонсультантПлюс».
На наш взгляд, запрет отказа от права публичной собственности на имущество обязывает публично-правовое образование — собственника имущества, закрепленного за унитарным предприятием, принять его в случае банкротства предприятия. Это устраняет саму возможность возникновения ситуации потенциальной бесхозяйности такого имущества и, как следствие, необходимость применения специальных публично-правовых мер по ее преодолению. Недопустимость отказа от права публичной собственности предотвращает и ситуацию фактической бесхозяйности недвижимых вещей, принадлежащих публично-правовым образованиям. Иные основания возникновения фактической бесхозяйности и вовсе исходят из отсутствия каких-либо сведений о собственнике (неизвестность собственника либо его отсутствие как таковое (вещь не имеет собственника)). Другими словами, основания бесхозяйности, установленные ст. 225 ГК РФ, исключают возможность использования института приобретения права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи в отношении вещей, находящихся в публичной собственности. Однако правоприменительная, в том числе судебная, практика по данному вопросу складывается довольно сложно. Так, в одних случаях бесхозяйность имущества, ранее находившегося в публичной собственности, недобросовестно используется муниципальными образованиями в попытках «любой ценой» возвратить объекты, утраченные в ходе разгосударствления единого фонда государственной собственности в 1990-е годы. Так, ОАО «Энергия» обратилось в арбитражный суд с иском к администрации г. Волгодонска о признании права собственности на объекты недвижимого имущества (сети водопровода и канализации). Администрация подала встречный иск о признании права муниципальной собственности на данные объекты, мотивировав это следующим: спорные сети как объекты инженерной инфраструктуры не подлежали приватизации и незаконно включены в уставный капитал АООТ «Энергия»; право муниципальной собственности на спорные объекты является ранее возникшим в силу прямого указания закона (приложение N 3 к Постановлению ВС РФ 3020-1); спорные сети приняты муниципалитетом на учет в качестве бесхозяйного объекта недвижимого имущества, муниципальное предприятие обслуживает спорные сети, самостоятельно производит их ремонт за счет собственных средств. Решением суда первоначальный иск удовлетворен, на сети водопровода и канализации признано право собственности ОАО «Энергия». Во встречном иске отказано. Как отмечено судами, «постановка спорных сооружений на учет в качестве бесхозяйных опровергает довод администрации о том, что собственником данного имущества в силу прямого указания закона является муниципальное образование» <15>. ——————————— <15> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29 февраля 2012 г. по делу N А53-3870/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
В других случаях бесхозяйность выступает одним из аргументов для снятия муниципальными образованиями с себя бремени содержания имущества, своевременно не принятого в муниципальную собственность <16>. ——————————— <16> Основания и порядок разграничения имущества между публично-правовыми образованиями закреплен Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89.
К примеру, ОАО «Пятый арсенал» обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к муниципальному образованию г. Алатырь (Чувашская Республика) о взыскании задолженности, составляющей сумму тепловых потерь в тепловых сетях, принадлежащих муниципальному образованию, возникших при передаче тепловой энергии в июне — декабре 2010 г. с целью теплоснабжения жилых домов. Решением суда исковые требования удовлетворены. На основании п. 2 Постановления ВС РФ N 3020-1 объекты инженерной инфраструктуры городов независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов. Постановлениями главы администрации г. Алатырь от 27 декабря 2007 г. N 1337 предписано принять на учет муниципального образования г. Алатырь бесхозные тепловые сети, проложенные к жилым домам. Однако необходимых действий по включению указанных объектов в реестр муниципальной казны, совершено не было. Как отметил суд, то обстоятельство, что спорные объекты теплосетевого хозяйства числились как бесхозяйные, не свидетельствует о том, что они действительно являлись таковыми. Администрация г. Алатырь могла и должна была принять меры по своевременному включению в состав муниципальной собственности спорных тепловых сетей. Бездействие органов муниципального образования, выразившееся в длительном непринятии объектов рассматриваемого теплосетевого хозяйства в муниципальную собственность, не может являться основанием для освобождения ответчика от обязанности нести расходы, связанные с эксплуатацией спорного теплосетевого хозяйства <17>. ——————————— <17> Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2012 г. по делу N А79-6243/2011. См. также: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15 марта 2012 г. по делу N А11-5446/2010; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 4 июля 2011 г. по делу N А05-15459/2009. Масштаб возникших проблем заставляет суды в поиске лица, ответственного за содержание брошенных публичной властью объектов, обращаться одновременно и к Постановлению ВС РФ N 321, и к институту бесхозяйности (см., например: Постановления ФАС Северо-Западного округа от 10 августа 2007 г. по делу N А05-4930/2006, от 22 мая 2008 г. по делу N А05-10314/2007, от 13 сентября 2010 г. по делу N А05-15459/2009; Постановление ФАС Центрального округа от 27 августа 2012 г. по делу N А62-5189/2011). Тем не менее подчеркнем, объекты, не оформленные публично-правовыми образованиями на этапе разгосударствления, не могли приобрести по этой лишь причине статус брошенных, бесхозяйных.
Зачастую институт бесхозяйности используется и государством в целях понуждения муниципальных образований к принятию в качестве бесхозяйных тех вещей, которые должны находиться в государственной собственности. Это позволяет переложить на муниципалитеты бремя содержания и ответственности за состояние данных объектов. Прокурор Мантуровского района Курской области обратился в суд с исками к администрациям 2-Засеймского, Сеймского и Куськинского сельсоветов о возложении на них обязанности поставить на учет в качестве бесхозяйных памятники истории и культуры (братские могилы воинов Советской армии, погибших в период Великой Отечественной войны, памятник погибшим танкистам 96-й танковой бригады им. Челябинского комсомола — танк «Т-34»). Данные объекты длительное время не имеют собственника, однако сельскими администрациями не принято никаких мер по постановке их на учет как бесхозяйных и последующему оформлению. Это не позволяет обеспечить их сохранность в интересах настоящего и будущего поколений, влечет за собой нарушение прав народов Российской Федерации на сохранение и развитие своего историко-культурного наследия, защиту и сохранение источников информации о развитии истории и культуры. В удовлетворении заявленных требований судом было отказано. Решениями Курского облисполкома от 14 июня 1979 г. N 382 и от 15 марта 1990 г. N 77, т. е. в период существования СССР, указанные объекты были признаны памятниками местного значения и являлись государственной собственностью. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ N 3020-1 памятники истории и культуры местного значения, как не указанные в Приложениях, подлежат передаче в государственную собственность субъекта Российской Федерации, а до оформления такой передачи являются федеральной собственностью. Неоформление надлежащими государственными органами соответствующих прав не может свидетельствовать о выбытии соответс твующих объектов из государственной собственности и служить основанием для их признания бесхозяйными <18>. ——————————— <18> Кассационное Определение Курского областного суда от 2 июня 2011 г. по делу N 33-1476/2011. См. также: Постановление Президиума Сахалинского областного суда от 8 октября 2010 г. по делу N 44-Г31/2010. Впрочем, по делам данной категории принимаются и иные, прямо противоположные решения. См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2010 г. N 47-Впр10-1.
На наш взгляд, брошенность публично-правовыми образованиями имущества, которое должно им принадлежать, отсутствие должного ухода за таким имуществом свидетельствуют не о бесхозяйности объектов, а о безответственном отношении публичного собственника к осуществлению своих правомочий, что позволяет возложить на него ответственность, прежде всего имущественную, за это. Таким образом, ограниченность объема правомочий публичного собственника (отсутствие правомочий передачи имущества по наследству и отказа от права собственности на вещи), а также обязанность добросовестного и ответственного поведения не допускает возникновения ситуации бесхозяйности в отношении принадлежащих(вших) ему вещей. Мера по обращению имущества в публичную собственность распространяется на потенциально либо фактически бесхозяйные вещи, находившиеся ранее в частной собственности. 3. Предпосылки перехода фактически либо потенциально бесхозяйных вещей в публичную собственность. 3.1. Исходным началом в поиске ответа на вопрос, кому должно принадлежать имущество, оставшееся без собственника, выступает конституционно обусловленный приоритет права частной собственности, предоставленная собственнику свобода самостоятельно определять судьбу принадлежащей ему вещи. Обращение в публичную собственность потенциально либо фактически бесхозяйных вещей — мера субсидиарного характера. Государство в лице законодателя обязано создать надлежащие материально-правовые условия передачи имущества, оставшегося без собственника, к заинтересованным лицам, круг которых зависит от содержания соответствующего гражданско-правового режима, и лишь при невозможности такой передачи — принять его в публичную собственность. Такая мера ни в коем случае не должна рассматриваться в качестве меры по изъятию имущества <19>, умалению права заинтересованных лиц на его приобретение. ——————————— <19> В этой связи от полномочия по принятию имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства (ст. 148 Закона о банкротстве), следует отличать полномочие по принятию социально значимых объектов, не проданных на торгах (ст. 132 Закона о банкротстве). В последнем случае имеет место изъятие имущества в публичных целях, используемое в качестве превентивной меры по удовлетворению жизненно важных потребностей населения.
На это применительно к режиму наследования обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 2 ноября 2000 г. N 228-О: «Государство, объявившее своей целью создание рыночной экономики, основанной на приоритете частного предпринимательства и частной собственности, должно обеспечивать в числе прочего и такую регламентацию права наследования, которая способствовала бы укреплению и наибольшему развитию частной собственности, исключала ее необоснованный переход к государству» <20>. Данная позиция нашла непосредственное отражение в современном наследственном законодательстве. ——————————— <20> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 228-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Горшковой Анны Васильевны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 532 ГК РСФСР» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.
В частности, наследники согласно воле наследодателя (по завещанию) и наследники в силу кровного родства или устойчивых социальных связей с наследодателем (по закону) выступают приоритетными приобретателями наследства. Имущество умершего считается выморочным, т. е. переходит к публично-правовому образованию, при наличии одного из следующих условий (ч. 1 ст. 1151 ГК РФ): отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию (1), либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования (2), либо никто из наследников не принял наследства (3), либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (4). Причем в результате предоставления наследодателю значительных завещательных прав, закрепления объемного перечня оснований наследования по закону круг наследников предстает достаточно широким, а перспективы выморочности — весьма незначительными <21>. ——————————— <21> По данным Федеральной нотариальной палаты, в 2011 г. было выдано свидетельств о праве на выморочное имущество — 2648, что составляет 0,078% от общего количества выданных свидетельств о праве на наследство. URL: http://нотариат. рф/fnp/spravka/.
Переход в публичную собственность имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства, допускается при отказе от его получения со стороны всех лиц, обладающих правом требовать предоставления имущества должника. Закон о банкротстве (ст. 148) закрепляет следующие условия такого перехода: имущество предлагалось к продаже, но не было продано в ходе конкурсного производства (1), кредиторы отказались от его принятия для погашения своих требований (2), отсутствует заявление собственника имущества должника — унитарного предприятия, учредителей (участников) должника о правах на указанное имущество (3). Наконец, субсидиарность характерна и для приобретения права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. Такое приобретение требует подтверждения факта бесхозяйности вещи (1), т. е. отсутствия у нее собственника как такового (вещь не имеет собственника), его неизвестность либо отказ от права собственности на вещь. Помимо титульного (собственника) необходимо подтвердить и отсутствие у вещи фактического владельца, открыто и добросовестно владеющего имуществом как своим собственным (2), обладающего правом на защиту своего владения против третьих лиц, в том числе против муниципального образования как возможного приобретателя вещи на основании ее бесхозяйности. Важно отметить, что предоставленная фактическому владельцу защита не препятствует постановке вещи на учет в качестве бесхозяйной <22> и применяется на этапе рассмотрения судом дела, связанного с признанием права собственности на бесхозяйную вещь. При этом вслед за конституционным приоритетом права частной собственности должен признаваться и приоритет прав фактического владельца при наличии необходимых правовых предпосылок давностного владения. ——————————— <22> См., например: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 июля 2010 г. N А74-4864/2009. Впрочем, судами высказывается и иная, прямо противоположная позиция (см., например: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 14 сентября 2010 г. по делу N А19-3825/10) // СПС «КонсультантПлюс».
Однако в настоящее время данный приоритет признается не всегда. Напротив, полномочие по приобретению права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи зачастую становится публично-правовым инструментом «противостояния» давностным владельцам при решении острых проблем, ставших следствием стихийного неконтролируемого процесса разгосударствления в 1990-е годы единого фонда государственной собственности. Причем суды зачастую занимают сторону публично-правового образования, что особенно ярко проявляется при возникновении сложных правовых ситуаций. Одним из примеров является спор между городским поселением Богородское и ООО «Фармамед». В 1989 г. между производственным объединением «Мособлфармация» и Центральной районной аптекой, правопреемницей которой стало арендное предприятие «Фармация», был заключен договор об аренде основных производственных фондов и условиях хозяйственной деятельности с правом выкупа здания аптеки. ООО «Фармамед», правопреемник арендного предприятия «Фармация», обратилось в суд с требованием о признании права собственности на здание аптеки в силу приобретательной давности. В результате длительных судебных разбирательств ООО «Фармамед» было отказано в удовлетворении требований. Как отметил в своем решении Арбитражный суд Московской области, постановка спорного здания на учет в качестве бесхозяйного (22 августа 2008 г.) и возможность по истечении года со дня такой постановки обратиться в суд с требованием о признании права собственности на эту вещь органом, уполномоченным управлять муниципальным имуществом, является обстоятельством, препятствующим признанию права собственности на данное недвижимое имущество за истцом. Федеральный арбитражный суд Московского округа, оставляя в силе решения судов первой и апелляционной инстанции, дополнительно обратил внимание на договор аренды здания аптеки, заключенный 29 июня 2007 г. между городским поселением Богородское, в лице администрации, и ООО «Фармамед». По мнению суда, факт заключения такого договора свидетельствует о том, что на протяжении всего периода истец не относился к спорному зданию аптеки как к своему собственному. При этом суд не принял во внимание объяснения, представленные ООО «Фармамед» (данный договор был необходим обществу только для получения лицензии и фактически не исполнялся), не воспользовался полномочием применения последствий недействительности ничтожной сделки в связи с отсутствием у городского поселения права на передачу в аренду имущества, ему не принадлежащего <23>. ——————————— <23> Постановление ФАС Московского округа от 12 декабря 2011 г. по делу N А41-22779/10. См. также: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 августа 2009 г. N Ф04-4616/2009(12049-А03-38) по делу N А03-14096/2008.
3.2. Приоритет заинтересованных лиц в приобретении права собственности на вещь, оставшуюся без хозяина, помимо материального имеет процессуальное значение: публично-правовое образование не вправе выступать в судебном споре о судьбе потенциально либо фактически бесхозяйной вещи в качестве заинтересованного лица (истца, ответчика, третьего лица). Такая вещь поступает в публичную собственность не в силу наличия «собственного» интереса публичной власти в обладании ею, а в силу отсутствия заинтересованного лица, к которому она могла бы поступить. В отдельных случаях, обусловленных особенностями реализации соответствующих материально-правовых условий, применение данного положения вызывает сложности. Как правило, речь идет о ситуации одновременного «присутствия» двух потенциальных собственников — публично-правового образования и преимущественного правообладателя (заинтересованного лица). Так, предоставленная наследникам возможность фактического принятия наследства, а также принятия наследства по истечении установленного законом срока (при условии его восстановления) позволяет наследнику заявить о своих правах на наследство после возникновения права Российской Федерации (муниципального образования) на получение выморочного имущества. В отсутствие специальных норм процессуального законодательства Верховный Суд Российской Федерации рекомендует дела о восстановлении срока для принятия наследства, о признании наследника принявшим наследство рассматривать в порядке искового производства. При этом Российская Федерация либо муниципальное образование привлекаются в качестве ответчика <24>. ——————————— <24> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2012 г. N 9 «О судебной практике по делам о наследовании» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. N 7.
«Навязывая» процедуру искового производства, суды, как справедливо отмечает А. В. Юдин, ставят публично-правовое образование в положение ответчика, так как другого ответчика просто не существует. Однако это так называемый условный ответчик, или некая искусственная процессуальная фигура <25>, вводимая в целях обеспечения гарантированного государством перехода имущества к наследникам. Сам факт появления кандидатуры возможного наследника не позволяет Российской Федерации (муниципальному образованию) пользоваться важнейшими процессуальными правомочиями ответчика — возражать против восстановления срока, высказывать доводы в опровержение презумпции принятия наследства. ——————————— <25> См. подробнее: Юдин А. В. Процессуальная фигура «условного» ответчика в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. N 8.
При рассмотрении дел, связанных с определением судьбы имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства, рассматриваемой проблемы не возникает: материально-правовые условия обеспечивают определенность фигуры будущего собственника, а разногласия по вопросу соблюдения таких условий рассматриваются судом в установленном порядке в рамках дела о банкротстве. Иначе обстоит дело в отношении института приобретения права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. Муниципальные образования довольно часто выступают в качестве лиц, участвующих в деле, при рассмотрении в порядке искового производства споров о судьбе таких вещей. Причина тому указана выше — это одновременное «присутствие» иного потенциального собственника бесхозяйного имущества — его фактического владельца (давностного приобретателя). Желание муниципального образования приобрести отдельные бесхозяйные вещи, позволяющие решать вопросы местного значения, заставляет их обращаться в суд в качестве истцов. В одних случаях речь идет об оспаривании прав титульного либо фактического владельца на данную вещь. Так, администрация Васькинского сельсовета (Курганская обл.) обратилась в арбитражный суд с иском к ООО «Зауральехлеб», ООО «Агрос» о признании незаключенным дополнительного соглашения между ними. В обоснование своей заинтересованности администрация указала на наличие у имущества, переданного по соглашению (склада и асфальтовой площадки) признаков бесхозяйных вещей и необходимость его передачи в муниципальную собственность. Как отметил суд, администрация не может быть признана лицом, заинтересованным в признании дополнительного соглашения незаключенным. Последнее может свидетельствовать о принадлежности спорного имущества его отчуждателю и не является основанием для признания на него права муниципальной собственности как на бесхозяйное имущество <26>. ——————————— <26> Постановление ФАС Уральского округа от 21 июня 2011 г. N Ф09-3278/11-С6 // СПС «КонсультантПлюс».
В других случаях муниципальное образование инициирует процедуру искового производства, обращаясь с иском к иному муниципальному образованию во избежание специальной судебной процедуры особого производства, предназначенной для признания муниципальной собственности на бесхозяйную вещь (гл. 33 ГПК РФ) и, как следствие, во избежание необходимости подтверждения факта отсутствия иных претендентов, в том числе фактических владельцев, на нее. Так, администрация Выселковского сельского поселения (Краснодарский край) обратилась в арбитражный суд с иском к администрации Выселковского района о признании права собственности на объект недвижимости, состоящий из восьми свинарников, здания конторы, здания склада. Иск удовлетворен. Судом кассационной инстанции решение отменено, поскольку оно принято о правах и обязанностях ООО «Красма», не привлеченного к участию в деле. Общество приобрело ферму на основании договора купли-продажи от 24 декабря 1999 г., использует имущество в течение одиннадцати лет (выращивает свинопоголовье). Объекты поставлены на баланс, уплачивается налог на имущество. С 2000 г. свинарники, здания конторы и склада поставлены на технический учет, а в 2007 г. общество обращалось к администрации района с заявлением о предоставлении земельного участка для эксплуатации фермы <27>. ——————————— <27> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 июля 2010 г. по делу N А32-2447/2010 // СПС «КонсультантПлюс».
Широкое распространение получила практика привлечения муниципальных образований в качестве ответчиков — потенциальных собственников бесхозяйной вещи. Как правило, это дела о признании права собственности на имущество в силу приобретательной давности, если прежний собственник недвижимого имущества не был и не должен был быть известен давностному владельцу <28>. Последний вместо специальной судебной процедуры особого производства по установлению факта добросовестного, открытого и непрерывного владения имуществом как своим собственным (гл. 27 АПК РФ, гл. 28 ГПК РФ) использует процедуру искового производства, пытаясь в том числе предотвратить спор с муниципальным образованием. ——————————— <28> См., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19 июня 2008 г. по делу N А21-5177/2007 // СПС «КонсультантПлюс». До недавнего времени такой подход использовался и при рассмотрении дел о признании права собственности на вещь, приобретенную у продавца, впоследствии ликвидированного (см., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17 января 2008 г. N Ф08-8446/07 по делу N А32-9661/2007-53/180). В настоящее время ответчиками по делам данной категории выступает государственный регистратор (п. 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ. 2010. N 6).
Помимо этого, в судебной практике встречаются случаи использования муниципальными образованиями, не привлеченными к участию в деле, правомочия по обжалованию судебных решений, затронувших их права потенциального собственника предположительно бесхозяйной вещи. К примеру, арбитражный суд удовлетворил иск ООО «УралСибИнвест» к ОАО «Тюменьэнерго» о признании права собственности на объект недвижимого имущества (производственное здание), г. Ноябрьск в лице Департамента по имуществу подал апелляционную жалобу. В обоснование своего права на обжалование он указал, что отказ ОАО «Тюменьэнерго» от права собственности на спорное здание является поводом для принятия мер к обращению здания в муниципальную собственность с целью решения вопроса местного значения, касающегося размещения в спорном здании на постоянной основе городской типографии. Как указал суд, решение может быть обжаловано Департаментом, только если оно затрагивает его права и обязанности, в том числе создает препятствия для реализации его субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора. Однако принятое в рамках настоящего дела решение не является для последнего преюдициальным и не нарушает его прав <29>. ——————————— <29> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15 февраля 2012 г. по делу N А81-3190/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
Из изложенного выше несложно заметить, что процессуальная активность муниципального образования вызвана, как правило, попытками обойти специальные судебные процедуры особого производства, учитывающие особенности реализации материально-правовых условий приобретения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. Таким образом, правило, согласно которому публично-правовое образование не вправе участвовать в качестве заинтересованного лица в спорах (исковое производство) о судьбе потенциально либо фактически бесхозяйной вещи, носит общий характер. Не являются исключением и дела о восстановлении срока принятия наследства: будучи привлеченным в качестве условного ответчика, Российская Федерация (муниципальное образование) обладает весьма ограниченными процессуальными правомочиями, не позволяющими возражать против удовлетворения заявленных истцом исковых требований. 4. Общие начала распределения полномочий по обращению потенциально либо фактически бесхозяйных вещей в публичную собственность. 4.1. Обращение потенциально либо фактически бесхозяйных вещей в публичную собственность носит комплексный характер, включая полномочие по их выявлению и принятию для учета (1) и полномочие по приобретению права собственности на них (2). Каждое из этих полномочий имеет «собственного» субъекта реализации. Однако комплексный характер рассматриваемой меры не в полной мере учитывается законодателем при решении проблемы надлежащего субъекта. В первоначальной редакции части третьей ГК РФ (ч. 2 ст. 1151 ГК РФ) единственным субъектом, уполномоченным на принятие выморочного имущества, выступала Российская Федерация. Такой подход соответствовал традиционным представлениям наследственного права, объяснявшего право государства на получение оставшегося без наследников имущества его территориальным верховенством, властью верховного собственника, и значительно упрощал решение проблемы удовлетворения требований кредиторов: все долги наследодателя переходили к государству как единственному наследнику выморочного имущества. В 2007 г. в ГК РФ были внесены изменения, согласно которым жилые помещения, входящие в состав выморочного имущества, стали непосредственно поступать в муниципальную собственность, а остальные объекты — в федеральную собственность <30>. ——————————— <30> Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 281-ФЗ «О внесении изменений в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6042.
Признание адресатами выморочного имущества как государства, так и муниципальных образований не возвращение «феодального пережитка», как полагает В. Б. Паничкин <31>, а попытка решить проблему эффективности работы с выморочным имуществом, вызванную недостаточным вниманием государства к осуществлению полномочий наследника, с учетом сложившейся в Российской Федерации многоуровневой структуры публичной власти <32>. Причем такая множественность в большей степени соответствует современным представлениям о природе государства, его социальном предназначении, подчеркивает целевое единство системы публичной власти, в котором государство занимает центральную организующую роль. ——————————— <31> Паничкин В. Б. Указ. соч. С. 196. <32> Многие авторы связывают с данными изменениями надежды на улучшение ситуации и в области предоставления жилых помещений лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий (см., например: Хаскельберг Б. Л., Ровный В. В. Переход выморочного наследства к публичному образованию // Наследственное право. 2012. N 1; Манылов И. Е. Указ. соч. С. 120; Гришаев С. П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2009).
Первые результаты законодательных изменений можно наблюдать уже сегодня: на местном уровне принимаются необходимые нормативные правовые акты в рассматриваемой области, существенно активизируется деятельность по выявлению выморочных жилых помещений во взаимодействии с организациями, осуществляющими обслуживание и эксплуатацию жилищного фонда, жилищно-строительными кооперативами и т. д. Муниципальным образованиям приходится проводить работу по выявлению и принятию в муниципальную собственность жилых помещений, ставших выморочными задолго до возложения на них соответствующих полномочий <33>. ——————————— <33> См., например: решение Увинского районного суда Удмуртской Республики от 22 января 2010 г.
Однако внесенные изменения являются недостаточными для кардинальных улучшений, поскольку выморочное имущество не ограничивается жилыми помещениями. При этом возникшая множественность наследников выморочного имущества усложнила процедуру удовлетворения требований кредиторов наследодателя, поставив вопрос о порядке их разграничения между государством и муниципальными образованиями. На наш взгляд, проблема наследника выморочного имущества требует учета двухэтапности процедуры передачи такого имущества в публичную собственность. На первом этапе выморочное имущество поступает в собственность Российской Федерации и муниципального образования, на втором — поступившее в федеральную собственность имущество распределяется между публично-правовыми образованиями (ст. 1151 ГК РФ). На первом этапе получателем выморочного имущества, вне зависимости от того, какие вещи входят в его состав, следует объявить муниципальное образование. Коль скоро основной задачей «первичного» закрепления не является установление конечного собственника (последний определяется лишь по результатам дальнейшего распределения), муниципальное образование следует признать не собственником выморочного имущества, как предлагают отдельные авторы <34>, а носителем полномочий по выявлению и принятию его для учета. На этом же этапе на него следует возложить задачу удовлетворения требований кредиторов наследодателя за счет наследственной массы. На втором этапе, по окончании расчетов с кредиторами, оставшееся имущество подлежит распределению между публично-правовыми образованиями, его конечными собственниками. ——————————— <34> См. Хаскельберг Б. Л., Ровный В. В. Указ. соч. Нельзя не отметить, что в первоначальном проекте части третьей ГК РФ именно муниципальное образование предлагалось признать единственным наследником выморочного имущества.
Проблема надлежащего субъекта требует четкого различения полномочий по выявлению и принятию для учета, приобретению права собственности и в случае перехода в публичную собственность имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства. В настоящее время такой переход рассматривается как единое, неделимое полномочие, реализуемое в момент передачи имущества уполномоченному субъекту публичной власти. При этом в первоначальной редакции ч. 1 ст. 148 Закона о банкротстве уполномоченным субъектом выступало исключительно муниципальное образование. Это позволяло в максимально сжатые сроки завершить процедуру банкротства в условиях предположительно небольшой стоимости оставшегося имущества, но не учитывало перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В результате законодательных изменений 2008 г. муниципальное образование стало преимущественным приобретателем имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства. Имущество, которое в силу закона не может принадлежать муниципальным образованиям, подлежит передаче в федеральную собственность <35>. ——————————— <35> Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 4.
Несмотря на произведенный положительный эффект, позволивший, например, освободить муниципальные образования от необходимости принятия в собственность пестицидов и агрохимикатов <36>, отходов взрывчатых веществ <37>, законодательные изменения носят незавершенный, половинчатый характер. Ограниченная оборотоспособность объектов — одно, но не единственное ограничение перечня муниципального имущества, формируемого на основе целевого, т. е. скоординированного с компетенцией, принципа. ——————————— <36> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 июня 2011 г. N Ф03-2412/2011 // СПС «КонсультантПлюс». <37> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 29 сентября 2011 г. по делу N А27-16443/2005 // СПС «КонсультантПлюс».
Несовершенство законодательства по вопросу уполномоченного субъекта приводит к весьма опасным практическим последствиям, особенно в случае передачи в муниципальную собственность технически сложных комплексов, требующих принятия особых организационных решений для работы с ними, осуществления мер специального контроля. При этом судебная практика по данному вопросу весьма противоречива. В одних случаях суды возлагают на муниципальное образование обязанность принять имущество в свою собственность вне связи с его компетенцией. Яркий пример тому — приведенное выше решение арбитражного суда Кемеровской области о понуждении администрации г. Новокузнецка к принятию нереализованного на торгах имущества государственного предприятия «Шахта «Байдаевская» — сооружений комплекса осевого ствола. По мнению администрации, данное имущество не предназначено для решения вопросов местного значения. Суды фактически возложили на орган местного самоуправления государственные полномочия. В бюджете города Новокузнецка на 2011 г. средств на содержание комплекса водоотлива не предусмотрено. Однако и эти доводы администрации судом были отклонены, поскольку применение положений ст. 148 Закона о банкротстве не поставлено законодателем в зависимость от указанных обстоятельств <38>. ——————————— <38> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15 сентября 2011 г. по делу N А27-20673/2005. См. также: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 19 марта 2012 г. N Ф03-793/2011. См. также: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30 сентября 2010 г. по делу N А53-19086/2006.
В других, пусть и немногочисленных, случаях суды, напротив, поддерживают позицию муниципального образования, опираясь на целевой принцип формирования его имущества. Так, арбитражный суд удовлетворил требование ОАО «Шахта «Котуй» в лице конкурсного управляющего о понуждении сельского поселения Хатанга Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района к принятию в муниципальную собственность сооружений в виде штолен (N 4, N 5 новая, N 5 старая), противопожарного трубопровода, сети тепловодоснабжения, штрека транспортерного, обходной выработки, наклонной сбойки N 1, раздаточной камеры взрывчатых материалов. Суд кассационной инстанции, отменяя акты нижестоящих инстанций, указал, что, «обязав муниципальное образование принять в собственность опасные производственные объекты, подвергшиеся сухой консервации, суд первой инстанции возложил тем самым на орган местного самоуправления самостоятельное осуществление прав собственника спорного имущества, в том числе по проведению мероприятий по его содержанию, предусмотренных для пользователя недр… а суд апелляционной инстанции не проверил доводы апелляционной жалобы Администрации… о незаконности передачи спорного имущества в собственность муниципальному образованию, не имеющему ни средств, ни специалистов, способных осуществлять контроль за состоянием объектов, а также о наличии по этой причине реальной возможности наступления катастрофических последствий в случае возникновения аварий в горных выработках. Между тем в муниципальную собственность поселения может быть передано не все имущество, оказавшееся ненужным кредиторам, учредителям (участникам) должника, а лишь то имущество, которое жизненно необходимо для региона и его населения, а также все то имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, в данном случае в собственности поселения. Обязывая муниципальное образование… принять в собственность объекты должника, ни суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции не проверили и не установили с учетом состава и характера спорного имущества возможности его нахождения в собственности поселения, исходя из положений п. 2 ст. 50 Закона» <39>. ——————————— <39> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25 ноября 2010 г. N А33-7290/2005.
На наш взгляд, соблюдение целевого принципа формирования имущества публично-правовых образований, с одной стороны, и создание оптимальных условий для завершения процедуры банкротства — с другой, возможны лишь при условии отграничения полномочия по принятию для учета имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства, от полномочия по приобретению права собственности на него с возложением первого из них на муниципальное образование. Неудовлетворительно решена законодателем и проблема уполномоченного субъекта в случае приобретения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. За разграничением процедуры (выявление и постановка на учет, приобретение права собственности) не последовало разграничения полномочий по ее реализации между публично-правовыми образованиями. Единственным надлежащим субъектом согласно ст. 225 ГК РФ признается сегодня муниципальное образование. С одной стороны, это позволяет сосредоточить многоплановую и сложную работу по выявлению, постановке на учет в регистрирующий орган, содержанию бесхозяйного имущества «в одних руках», но с другой — ставит проблему соответствия бесхозяйных объектов целевому принципу формирования перечня муниципального имущества. Как показывает анализ правоприменительной практики, в отсутствие в Федеральном законе о местном самоуправлении <40> специального вопроса местного значения (принятие бесхозяйных вещей в муниципальную собственность) необходимость соответствия компетенции обеспечивается посредством обращения к иным вопросам местного значения. В одних случаях — это вопросы, позволяющие установить связь с целевым использованием бесхозяйных вещей, поступающих в муниципальную собственность. ——————————— <40> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
К примеру, суд признал незаконным бездействие администрации и обязал ее обратиться в регистрационную службу с заявлением о постановке на учет однотрансформаторной подстанции как бесхозяйной вещи. Электрооборудование подстанции находится в аварийном состоянии, и его дальнейшая эксплуатация представляет реальную угрозу для жизни и здоровья людей, ставит под угрозу электроснабжение населения, проживающего в с. Червоная Армия (74 человека), объектов социально-бытового назначения Екатеринославской КЭЧ ФГУ «Управление ДВО» (воинские объекты, жилой сектор военного городка N 12, котельная, скважины, очистные сооружения). В обоснование принятого решения суд отметил, что согласно п. 1 ч. 2 ст. 50 Закона N 131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для электроснабжения населения <41>. ——————————— <41> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 11 декабря 2007 г. N Ф03-А04/07-1/5225. См. также: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 декабря 2008 г. N Ф03-5540/2008, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 мая 2010 г. по делу N А44-895/2009, Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 сентября 2008 г. N 07АП-5301/08.
В других случаях, когда невозможно установить такую связь, — это общие по содержанию вопросы в сфере благоустройства территории, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций (п. 19, 23 ч. 1 ст. 14, п. 21 ч. 1 ст. 15, п. 25, 28 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении). Так, прокурор Домбаровского района обратился в суд с требованием о признании незаконным бездействия администрации Красночабанского сельсовета, выразившегося в непостановке на учет как бесхозяйного имущества трех гидротехнических сооружений (плотин). Отсутствие собственника гидротехнических сооружений влечет неисполнение обязанностей по обеспечению безопасности ГТС, созданию финансовых и материальных резервов, предназначенных для ликвидации аварии сооружения, организации его эксплуатации. Районный суд отказал в удовлетворении заявления; суд кассационной инстанции признал законным и обоснованным решение суда первой инстанции. Судебная коллегия Верховного Суда РФ, удовлетворяя надзорное представление, принесенное Генеральным прокурором, отменила решение районного суда и признала незаконным бездействие администрации Красночабанского сельсовета по постановке на учет плотин в качестве бесхозяйных. Как указал суд, согласно п. 8 ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения поселения относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения <42>. ——————————— <42> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2010 г. N 47-ВПР10-1.
Однако приведенный последним пример ярко демонстрирует: привязка к общим по содержанию вопросам местного значения носит во многом искусственный характер, а принятие в собственность имущества, которое не может принадлежать муниципальным образованиям, не только бесполезно, но зачастую и потенциально опасно для жизнедеятельности человека. Небезупречность законодательного подхода к проблеме надлежащего субъекта признает и сам законодатель. Согласно проекту Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ приобретателями бесхозяйных вещей признаются государство и муниципальные образования <43>. Однако на вопрос, какими критериями следует руководствоваться при разграничении полномочий между ними, проект ответа не дает. ——————————— <43> Проект Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
На наш взгляд, выходом из сложившейся ситуации может стать признание муниципального образования носителем полномочий по выявлению, постановке на учет бесхозяйных вещей. Носителями же полномочия по приобретению права собственности на бесхозяйные вещи должны стать различные публично-правовые образования в зависимости от их компетенции. Это позволит и создать условия для эффективной предварительной работы с бесхозяйным имуществом, и обеспечить соблюдение целевого принципа разграничения права публичной собственности. Таким образом, проблема надлежащего субъекта может быть решена лишь при условии учета комплексного характера меры по обращению потенциально либо фактически бесхозяйных вещей в публичную собственность, включающей полномочия по выявлению, принятию их для учета и полномочие по приобретению права собственности на них. Полномочия по выявлению и принятию вещей для учета позволяют сконцентрировать необходимые к совершению действия в руках одного субъекта публичной власти, предотвратив тем самым состояние их длительной заброшенности. Кроме того, они способствуют решению проблемы неликвидного имущества посредством возложения на уполномоченного субъекта обязанности по организации их утилизации. Эти полномочия, на наш взгляд, следует закрепить за муниципальными образованиями: именно на местном уровне может быть создан наиболее эффективный, слаженный информационный механизм взаимодействия между различными органами и организациями, в распоряжении которых могут появиться сведения о потенциальной либо фактической бесхозяйности имущества. Обособление полномочия по приобретению права собственности позволяет распределить поступившее имущество между публично-правовыми образованиями в соответствии с целевым принципом разграничения права публичной собственности. Приобретателем имущества, включающего в себя различные с точки зрения целевого предназначения объекты, может стать любое из публично-правовых образований в зависимости от его компетенции. В случае возникновения спора между ними необходимо руководствоваться презумпцией принадлежности имущества нижестоящему субъекту: поселению — при разрешении спора с муниципальным районом, муниципальному образованию — при разрешении спора с государством (Российской Федерации или субъекту Российской Федерации), субъектам Российской Федерации — при разрешении спора с Российской Федерацией. Такая презумпция позволяет обеспечить дополнительную защиту «более слабому» («нижестоящему») субъекту, не исключая передачи имущества в собственность «более сильного» («вышестоящего») при условии подтверждения действительной потребности в этом, обеспечения наиболее оптимального режима его использования в общественных целях. 4.2. Осуществление полномочий по обращению потенциально либо фактически бесхозяйных вещей в публичную собственность — обязанность уполномоченных органов. Обязывающий характер действий вытекает из общих правил осуществления публично-властной деятельности и носит ничем не обусловленный характер. Однако в настоящее время при решении данного вопроса чаще всего исходят из гражданско-правовых начал, прежде всего начала диспозитивности. Так, устанавливая отдельные, отличные от общего порядка наследования, правила перехода выморочного имущества, не требующие принятия наследства (абз. 2 ч. 1 ст. 1152 ГК РФ), не допускающие права отказа от наследства (абз. 2 ч. 1 ст. 1157 ГК РФ), закон, по сути, закрепляет обязанность Российской Федерации и муниципальных образований (в части жилых помещений) принять выморочное имущество в свою собственность <44>. Однако содержание такой обязанности в правоприменительной практике понимается весьма узко: в нее не включается обязанность по выявлению выморочного наследства. Как отмечает Федеральная налоговая служба России, выполняющая функцию учета, оценки и реализации имущества, перешедшего по праву наследования к государству, налоговые органы осуществляют полномочия в отношении выморочного имущества после призвания Российской Федерации к наследованию <45>. Иначе говоря, поставив задачу предотвращения бесхозяйности наследства, публичная власть пытается в то же время избавиться от необходимости проведения сложной организационной и финансово-затратной работы по его выявлению. ——————————— <44> По мнению Е. В. Кожевиной, позиция законодателя, запрещающего отказ от выморочного имущества, неудачна, так как на практике у государства не всегда есть интерес в принятии такого имущества (например, наследство, обремененное большими долгами, малоценное имущество) (см.: Кожевина Е. В. Указ. соч. С. 142). На наш взгляд, данная позиция — яркий пример рассмотрения государства в качестве «обычного» субъекта гражданского оборота, не учитывающего особых целей («интересов») его участия в нем. Однако для достижения публичной цели (предотвращение бесхозяйности наследства), предопределяющей вступление государства в рассматриваемые правоотношения, ни физическое состояние, ни ценность вещей, входящих в состав выморочного имущества, не имеют никакого значения. Проблема ликвидности и т. п. безусловно требует своего решения, но не может обусловливать исполнения субъектами публичной власти, в том числе государством, своих полномочий. <45> Письмо ФНС РФ от 4 декабря 2008 г. N ШС-6-3/892 «О выморочном имуществе» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
Согласно ч. 2 ст. 148 Закона о банкротстве уполномоченный орган принимает в публичную собственность имущество, не реализованное в ходе конкурсного производства, непосредственно после получения уведомления от конкурсного управляющего без каких-либо дополнительных условий. Однако на практике нередки случаи отказа муниципальных образований от принятия в собственность оставшегося имущества, поскольку это влечет огромные финансовые и организационные расходы на содержание такого имущества. При рассмотрении данной категории дел суды совершенно справедливо подчеркивают обязанность уполномоченного субъекта на принятие потенциально бесхозяйных вещей в собственность. По их мнению, исполнение такой обязанности не зависит от фактического состояния имущества, его пригодности к использованию по назначению, от наличия или отсутствия правоустанавливающих документов и технической документации, от финансово-бюджетной обеспеченности принимающего субъекта и т. д. <46>. ——————————— <46> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 августа 2010 г. N Ф03-5629/2010, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 ноября 2009 г. по делу N А13-3754/2005, Постановление ФАС Поволжского округа от 9 марта 2011 г. по делу N А55-5514/05.
На гражданско-правовой принцип диспозитивности зачастую опираются муниципальные образования и при решении вопроса о том, правом или обязанностью являются их полномочия по приобретению права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. Прежде всего это касается полномочий по выявлению и постановке бесхозяйных вещей на учет (ч. 3 ст. 225 ГК РФ). И вновь причина тому — высокая организационно-финансовая затратность их реализации. Суды на данный вопрос отвечают различно. Причем выявить общие критерии, которыми они руководствуются при принятии решений, весьма затруднительно. В частности, арбитражный суд отказал в удовлетворении требований ЗАО «Борский силикатный завод» об обязании администрации Борского района (Нижегородская обл.) совершить действия по обращению в муниципальную собственность бесхозяйной воздушной линии электропередачи поселка Нобель. По мнению суда, в силу диспозитивного характера норм ст. 225 ГК РФ муниципалитеты вправе, но не обязаны обращаться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную вещь. Администрацией осуществляются мероприятия, направленные на реконструкцию системы энергообеспечения в 2007 г., в том числе линии электропередачи этого поселка. Бездействие администрации, выразившееся в отказе принимать на учет аварийные сети ввиду экономической нецелесообразности, не противоречит действующему законодательству <47>. ——————————— <47> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15 октября 2007 г. по делу N А43-2698/2007-9-111.
В то же время в другом деле, объектом спора в котором также стали бесхозяйные объекты электроснабжения, судом принято решение прямо противоположного характера. Двенадцатый арбитражный апелляционный суд удовлетворил исковые требования ОАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга» к администрации Приморского сельского поселения о взыскании стоимости бездоговорного потребления электрической энергии за период с 7 октября 2008 г. по 17 февраля 2009 г. в качестве убытков, причиненных юридическому лицу в результате незаконного бездействия органов местного самоуправления. Ответчик как орган муниципальной власти, на котором лежит обязанность по решению вопросов электроснабжения (ст. 14 Закона о местном самоуправлении), должен был принять меры по своевременному включению в состав муниципальной собственности энергопринимающего устройства <48>. ——————————— <48> Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2010 г. по делу N А12-4878/2010.
Кроме того, в качестве управомочивающего может быть истолковано и положение, согласно которому по истечении одного года с момента постановки бесхозяйной вещи на учет муниципальные образования вправе принять имущество в собственность (ч. 3 ст. 225 ГК РФ). На наш взгляд, это положение следует расценивать в качестве условия (годичный срок), наличие которого позволяет приобрести вещь на праве муниципальной собственности, а не в качестве свободы усмотрения муниципалитета на реализацию рассматриваемого полномочия. Впрочем, проблем применения данной нормы закона на практике возникать не должно: преимущество правового статуса собственника наряду с уже понесенными расходами на содержание поставленных на учет бесхозяйных вещей выступают побудительными мотивами обращения муниципальных образований в суд с заявлением о приобретении права собственности на них. Таким образом, в основу решения вопроса о том, обязывающий или управомочивающий характер носят действия по обращению потенциально либо фактически бесхозяйных вещей в публичную собственность, не могут быть положены гражданско-правовые начала. Последние, позволяя публичной власти преодолеть трудности, связанные с совершением данных действий, усугубляют сложившуюся в России ситуацию заброшенности объектов, многие из которых имеют важное социально-экономическое значение (объекты коммунальной инфраструктуры, жилые помещения и т. д.), Рассматриваемые полномочия, публичные по своей природе, носят обязывающий характер. При этом факт обособления полномочий по выявлению и принятию для учета фактически либо потенциально бесхозяйных вещей создает необходимые предпосылки финансового и организационного обеспечения их реализации. Кроме того, он позволяет поставить вопрос о возмещении конечным собственником уполномоченному субъекту (муниципальному образованию) расходов на содержание имущества, понесенных им до момента передачи вещи в собственность соответствующего публично-правового образования. 5. Бремя содержания потенциально либо фактически бесхозяйных вещей. Возложение (перенесение) бремени содержания потенциально либо фактически бесхозяйных вещей на публично-правовое образование — одна из основных задач, решаемых посредством их обращения в публичную собственность. Отсюда принципиальное значение приобретает вопрос, с какого момента уполномоченный на принятие вещей субъект несет обязанность по их содержанию. Правильное определение такого момента позволяет свести к минимуму потери полезных свойств оставшегося без хозяина имущества, обеспечить беспрерывность (в случае смерти собственника либо его ликвидации в результате банкротства) или минимально возможный перерыв (в случае отказа собственника от вещи либо отсутствия собственника) выполнения обязанности по его содержанию. В рамках режима наследования момент возникновения бремени содержания наследства, в том числе выморочного, совпадает с моментом возникновения права собственности на него. При этом само правило о возникновении права собственности на наследство поставлено в зависимость от момента открытия наследства (ч. 4 ст. 1152 ГК РФ), т. е. момента утраты имуществом хозяина в связи с его смертью, или момента возникновения ситуации потенциальной бесхозяйности. Расходы на содержание имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства, возникают с момента его передачи конкурсным управляющим публично-правовому образованию либо, в случае судебного урегулирования разногласий между публично-правовым образованием и конкурсным управляющим, — с даты вынесения определения арбитражного суда по результатам рассмотрения разногласий (ч. 2, 6 ст. 148 Закона о банкротстве), вне зависимости от необходимости регистрации такого имущества. Бремя содержания бесхозяйных недвижимых вещей, очевидно, возникает у муниципального образования до приобретения права собственности на них. На это обращается внимание и в отдельных актах специального законодательства. К примеру, согласно п. 6 ст. 15 Закона о теплоснабжении <49>, п. 5 ст. 8 Закона о водоснабжении <50> муниципальные образования обязаны определить теплосетевую и гарантирующую организации в целях содержания и обслуживания бесхозяйных тепловых сетей, бесхозяйных объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения до их принятия в свою собственность. Обязанность по организации сохранности и эксплуатации бесхозяйных объектов, т. е. объектов, еще не перешедших в муниципальную собственность, вытекает и из муниципальных нормативных правовых актов <51>. ——————————— <49> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159. <50> Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» // СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7358. <51> Решение Думы городского округа «Город Чита» от 20 декабря 2007 г. N 223 «О принятии Правил благоустройства территории городского округа «Город Чита».
Момент возникновения обязанности по содержанию не может совпадать и с моментом постановки вещи на учет в качестве бесхозяйной, т. е. с моментом подтверждения факта отсутствия у нее собственника. Принятие мер по сохранности имущества требуется, как правило, с момента обнаружения факта заброшенности вещи либо отказа от нее собственника. Отсюда и обязанность по несению расходов должна возникать именно с этого момента. Это, в свою очередь, позволяет предотвратить недобросовестное поведение тех муниципальных образований, которые затягивают процедуру постановки обнаруженных ими брошенных вещей на учет в качестве бесхозяйных с целью сложения с себя бремени их содержания. Так, ОАО «Мособлинжстрой», ЗАО «Мособлсантехмонтаж-1», ЗАО «Группа «Энерготехсервис» обратились в арбитражный суд с иском к городскому округу Рошаль в лице администрации о взыскании суммы задолженности за проведенные ими работы по ремонту тепловых сетей. Решением суда иск удовлетворен. Как следует из материалов дела, 3 сентября 2009 г. на заседании городской комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности было принято решение о ремонте 400 м теплотрассы с привлечением к ремонтным работам строительно-монтажных организаций. 28 октября 2009 г. на совещании было установлено, что ремонтные работы на бесхозяйных сетях выполнены и теплоноситель поступает потребителям. Городской округ отказался оплатить расходы по ремонту тепловых сетей. В феврале 2010 г. администрация городского округа зарегистрировала тепловую магистраль, на которой были проведены ремонтные работы, как бесхозяйную <52>. ——————————— <52> Постановление ФАС Московского округа от 24 августа 2011 г. N КГ-А41/8989-11.
В отдельных случаях, при ненадлежащем исполнении обязанностей по выявлению бесхозяйных вещей, не исключается, на наш взгляд, и возможность возложения на муниципальное образование расходов по содержанию за период, предшествовавший моменту обнаружения им брошенности вещей. К примеру, такая необходимость может быть вызвана убытками, понесенными третьими лицами в связи с предоставлением населению услуг (например, подача энергии) с неизбежным использованием брошенных объектов. Таким образом, для определения момента, с которого уполномоченный на выявление и принятие вещей субъект (муниципальное образование) несет обязанность по их содержанию, первостепенное юридическое значение приобретает момент возникновения ситуации потенциальной бесхозяйности либо обнаружения фактической бесхозяйности. Это не нарушает установленного порядка приобретения права собственности на вещь в рамках соответствующего гражданско-правового режима, в том числе момента возникновения такого права. За уполномоченным субъектом следует признать право требования компенсации расходов, произведенных им до момента передачи вещи в собственность соответствующего публично-правового образования (по результатам распределения) либо передачи иному собственнику (наследнику, принявшему наследство по истечении сроков, кредитору или должнику, оспорившим передачу имущества в публичную собственность, лицу, ранее отказавшемуся от права собственности и вновь принявшему вещь в собственность). Подведем итоги. Обращение в публичную собственность вещей в порядке наследования выморочного имущества, получения имущества, не реализованного в ходе конкурсного производства, приобретения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи выступает одной из важнейших публично-правовых мер решения проблемы бесхозяйности. Данная мера осуществляется на единых публично-правовых началах с учетом особенностей гражданско-правовых режимов, в рамках которых она используется. Во-первых, это мера специального характера, применяемая к материальным, физически осязаемым объектам — вещам. Иные помимо вещей объекты, оставшиеся без хозяина, требуют применения иных мер регулирования, соответствующих критерию публичной эффективности. Данная мера распространяется на потенциально либо фактически бесхозяйные вещи, находившиеся ранее в частной собственности. Объем правомочий публичного собственника, а также обязанность добросовестного и ответственного поведения не допускают возникновения ситуации бесхозяйности в отношении принадлежащих(вших) ему вещей. Во-вторых, это мера публичного вмешательства, имеющая субсидиарное значение, т. е. применяемая в случае невозможности передачи имущества, оставшегося без собственника, к заинтересованным лицам, круг которых зависит от содержания соответствующего гражданско-правового режима. Публично-правовое образование не вправе участвовать в качестве заинтересованного лица в спорах (исковое производство) о судьбе потенциально либо фактически бесхозяйной вещи в качестве заинтересованного лица. Правовые ситуации одновременного «присутствия» публично-правового образования и преимущественного приобретателя такой вещи разрешаются с использованием специального процессуального порядка (исковое производство с привлечением публично-правового образования условным ответчиком, особое производство). В-третьих, обращение имущества в публичную собственность — мера комплексная, включающая в себя полномочия по выявлению и принятию для учета потенциально либо фактически бесхозяйных вещей и полномочие по приобретению права собственности на них. Носителем полномочий по выявлению и принятию для учета имущества следует признать муниципальное образование. Приобретателями имущества, включающего в себя различные с точки зрения целевого предназначения объекты, может стать любое из публично-правовых образований в зависимости от его компетенции. Осуществление указанных полномочий, подчиняясь общим правилам публично-властной деятельности, является обязанностью уполномоченного субъекта, а не его правом. Такая обязанность носит ничем не обусловленный характер. В-четвертых, момент возникновения у публично-правового образования бремени содержания бесхозяйных вещей направлен на сведение к минимуму потерь их полезных свойств, обеспечение беспрерывности или минимально возможного перерыва его несения. Для определения такого момента первостепенное юридическое значение приобретает момент возникновения ситуации потенциальной бесхозяйности либо обнаружения фактической бесхозяйности. Внедрение перечисленных начал в законодательство и правоприменительную практику позволит создать сбалансированный механизм учета частных и публичных интересов при определении судьбы оставшегося без собственника имущества.
