СПЕЦИФИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
В. Н. СОЛОВЬЕВ
Соловьев Владимир Николаевич, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.
В статье рассматривается содержание права государственной и муниципальной собственности, а также особенности его осуществления органами публичной власти и иными лицами. Особое внимание автор обращает на неопределенное правовое регулирование в России принципа следования объектов публичной собственности за юридической судьбой полномочий государственных и муниципальных органов.
Ключевые слова: публично-правовые образования, право собственности, функции гражданского права.
Specifics of effectuation of right of public ownership in realization of social function of civil law V. N. Solov’yov
The article considers the content of right of state and municipal ownership and also peculiarities of effectuation thereof by agencies of public power and other persons. The special attention is drawn to uncertain legal regulation in Russia of principle of abidance of objects of public ownership by juridical fate of powers of state and municipal agencies.
Key words: public-law formations, ownership right, functions of civil law.
Обращаясь к вопросу специфики осуществления права публичной собственности при реализации социальной функции гражданского права, необходимо прежде определить понятие социальной функции права. По мнению Т. Н. Радько, функция права — это такое направление воздействия права на общественные отношения, потребность в осуществлении которого порождает необходимость существования права как социального явления. В этом смысле функция характеризует направление необходимого воздействия права, т. е. такого, без которого общество обойтись не может (регулирование, охрана, закрепление определенного вида общественных отношений) <1>. ——————————— <1> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. Я. Кикотя, В. В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 295.
Как следует из представленных в литературе определений, социальными эти функции были названы потому, что с их помощью раскрывается воздействие гражданского права на сферу общественной (социальной) жизни <2>. ——————————— <2> Радько Т. Н. Социальные функции права. Волгоград, 1971. С. 6.
По нашему мнению, общесоциальная (регулятивная) функция права конкретно и реально проявляется в функциях правового регулирования: организационно-преобразовательной, охранительной и воспитательной. Однако общесоциальную функцию права нельзя отождествлять с социальной функцией права, которая реализуется только в социальной сфере. Так, без преувеличения можно говорить о том, что современное российское гражданское право является правовым фундаментом отечественной экономики. Для существования полноценной экономической системы нужны общеизвестные, справедливые и единые для всех правила ведения дел в жизни общества <3>, равно как справедливо и то, что для регулирования имущественных отношений в социальной сфере немалое значение приобретают гражданско-правовые нормы. ——————————— <3> См.: Мамаев А. М. Социальные функции гражданского права // Гражданское и предпринимательское право. 2010. N 2.
Социальная функция права наряду с политической, экономической, идеологической и иными функциями реализуется в рамках гражданско-правового регулирования, а следовательно, в рамках «применения гражданского закона в пределах единой системы гражданского правопорядка» <4>. ——————————— <4> Еременко А. С. Теория и методология гражданского правоприменения: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2011. С. 33.
Социальная функция как таковая не является общей и самостоятельной функцией права, поскольку реализуется только в социальной сфере и в обязательном тандеме с основными функциями правового регулирования, имеющими социальную направленность. Следует также отметить, что ее активно осуществляет и право собственности как основной институт гражданского права. В настоящее время весьма актуально исследование проблем социальной природы права публичной собственности и связанные с нею способы правового воздействия на участников отношений в социальной сфере. Особый правовой режим права публичной (государственной и муниципальной) собственности, в частности особые основания ее возникновения, прекращения, осуществления и защиты, оправдан социальными целями, достижение которых возлагается на такого собственника. В то же время, по мнению отдельных представителей правовой науки, пути достижения данных целей должны быть регламентированы. Так, Г. Н. Андреева отмечает, что «поскольку главная задача и целевое назначение государственной собственности должно состоять в материальном обеспечении реализации публичных функций (в отличие от частной собственности), то участие имущества, находящегося в государственной собственности, в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе качество» <5>. ——————————— <5> Андреева Г. Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6. С. 3.
Данное мнение является обоснованным, поскольку государство представляет собой особую организацию общества, реализующую публичные функции, что не исключает принципа равенства всех форм собственности, который заключается в равных формах и способах защиты, а не в идентичном правовом регулировании. В то же время гражданское законодательство, обеспечивая участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, определяет лишь их статус, тогда как правовой режим имущества публичного собственника законом не определен. В связи с этим для регулирования отношений собственности на уровнях конституционном и отраслевом (в ГК РФ) необходимо определить и поименовать имущество, без которого выполнение публичных функций государства невозможно или затруднительно и которое в силу этого не может участвовать в отношениях, регулируемых гражданским правом, а также имущество, которое может участвовать в гражданском обороте для реализации публичных функций <6>. ——————————— <6> См.: Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 4; Кантор Н. О. О государственных органах как юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. 2005. N 4. С. 54.
Для этого предлагается ввести в законодательство понятие «публичная собственность» <7>, которое определяет имущество, предназначенное для удовлетворения интересов государства и общества и ограниченное или изъятое из гражданского оборота. ——————————— <7> См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: Городец, 2004. С. 64 — 65; Андреева Г. Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6. С. 3.
В настоящее время существует несколько правовых подходов к понятию «публичная собственность». Во-первых, ряд ученых в традициях советского гражданского законодательства выделяет исключительно государственную собственность, имущество «национального достояния». Так, по мнению В. П. Мозолина, к такой собственности необходимо относить имущество, которое должно находиться в исключительной собственности народа как необходимое для использования в интересах и для нужд всего общества <8>. С. А. Сосна полагает, что необходимо признание категории «общественного достояния» как имущества общественного назначения <9>, на которое не распространяется право публичной собственности, однако публично-правовое образование имеет определенные права. Аналогичным образом, наряду с существованием публичной собственности, признает необходимость обособления «национального достояния» В. Д. Мазаев <10>. ——————————— <8> См.: Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: РАН, 1992. С. 143; он же. Комментарий к ст. 212 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). Т. 1 / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 389. <9> См.: Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 2004. N 12. С. 28. <10> См.: Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: Городец, 2004. С. 63.
Указанные рассуждения соотносятся с положениями ч. 2 п. 3 ст. 212 ГК РФ об определении видов имущества, которые могут находиться только в федеральной собственности в соответствии с законом. Однако эти положения нельзя признать реализованными в полной мере, поскольку распределение таких норм по разным нормативным правовым актам негативно сказывается на правовом регулировании <11>. Выходом из сложившейся ситуации было бы принятие единого закона, где были бы точно установлены принципы, по которым следует относить имущество к исключительной государственной или муниципальной собственности. ——————————— <11> См.: Андреев В. К. О совершенствовании гражданского и предпринимательского законодательства // Предпринимательское право. 2008. N 3. С. 42 — 46.
Полагаем, что легальная попытка такого выделения предпринята Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20.12.2010 N 22-П, который в первом абзаце п. 3.1 определил, что публичная собственность следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти <12>. ——————————— <12> Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 N 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // Собрание законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 264.
В то же время цивилисты не ограничивают круг публичной собственности исключительно целевым имуществом. Так, вторым видом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, является иное имущество публично-правовых образований, не составляющее их исключительную собственность <13>. Это имущество может участвовать в гражданском обороте, переходить в собственность физических и юридических лиц, иных публично-правовых образований. В то же время использование указанного имущества должно носить целевой характер, обусловленный публичными интересами РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. ——————————— <13> См.: Моисеева Е. В. Право собственности публично-правовых образований: Дис. … к. ю.н. М.: РАГС, 2007. С. 43.
Современная государственная политика в сфере управления государственным имуществом связана с сокращением «коммерческой» собственности государства, что реализовано в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р <14>, распоряжении Правительства РФ от 30.11.2009 N 1805-р (в ред. от 17.03.2010) «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2010 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы» <15>. ——————————— <14> СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639. <15> СЗ РФ. 2009. N 50. Ст. 6113.
Таким образом, государство пытается значительно сократить свое участие в акционерных обществах, поскольку это не соответствует его конституционному предназначению социального государства, заботящегося о благополучии нации и выражающего публичные интересы. В то же время исследователи зарубежного законодательства стран Европы и Юго-Восточной Азии отмечают, что в них «государственный сектор в сочетании с другими средствами широко используется как инструмент регулирования для достижения практически всех государственных социально-экономических целей» <16>. То есть нормальное и эффективное функционирование регулируемой экономики не обязательно связано с необходимостью тотального перевода государственных предприятий и компаний в разряд частных; как показывает практика, они способны эффективно функционировать при сохранении своего государственного статуса <17>. ——————————— <16> Браева Э. Х. Правовое регулирование государственной собственности. Нальчик: Эльбрус, 2003. С. 35. <17> См.: Динкевич А. И. Азиатская модель экономической модернизации: поучительный опыт // Экономические реформы в Азии в переходный период. М.: РАН, 1996. С. 16 — 17.
Такой опыт наглядно свидетельствует, что некоторые объекты экономики неизменно должны контролироваться государством, находиться только в государственной собственности, чтобы население не страдало от дефицита товаров и услуг, перебоев в работе транспорта и нехватки энергоресурсов и т. д. <18>. ——————————— <18> См.: Власова М. В. Право собственности в России: возникновение, юридическое содержание, пути развития: Учебное пособие. М.: Эксмо, 2007. С. 56; Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; Под ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. М.: Консалтбанкир, 1998. С. 678.
Итак, право публичной собственности имеет свою специфику, которая заключается во всеобъемлющем характере права государственной собственности, поскольку государству как собственнику никто не устанавливает пределы осуществления полномочий, в собственности государства может находиться любое имущество, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной <19>. ——————————— <19> См.: Солгалова Г. С. Правовое регулирование государственной собственности // Административное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 81 — 84.
Неопределенное правовое регулирование имеет принцип следования объектов публичной собственности за юридической судьбой полномочий государственных и муниципальных органов, что неоднозначно воспринимается в судебной практике. Кроме того, правовое регулирование публичной собственности учитывает цели и функции публичного имущества <20>; взаимосвязь предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований с режимом публичного имущества <21>; полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по владению, пользованию, распоряжению и управлению публичным имуществом от имени публично-правовых образований <22>. ——————————— <20> См.: Винницкий А. В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 82 — 91. <21> См.: Короткова О. И. Проблемы управления и распоряжения государственной собственностью // Современное право. 2011. N 3. С. 66 — 70. <22> См.: Городецкая Е. А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 4. С. 19 — 23.
Полагаем, что гражданско-правовое законодательство о публичной собственности имеет существенные пробелы, которые, исходя из столь различных объектов государственной и муниципальной собственности, могли бы быть устранены только посредством принятия специального федерального закона о государственной и муниципальной собственности. В данном законе должны быть заложены принципы управления публичной собственностью, такие, как принцип эффективного использования; учета интересов публично-правовых образований, определенных национальными проектами и целевыми программами развития; взаимодействия публично-правовых образований, что позволило бы более эффективно реализовать социальную функцию права собственности в частности и социальную функцию гражданского права в целом.
