ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ (НАДЗОР) В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. П. НЕМЕНОК
Неменок Николай Павлович, соискатель кафедры административного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Данная статья исследует проблемы осуществления государственного контроля (надзора) в сфере защиты прав потребителей с использованием статистических данных о развитии и состоянии розничной торговли, которая, в свою очередь, играет главную роль в необходимости осуществления указанных мер по защите прав потребителей в Российской Федерации. Также в статье сформулирован ряд понятий, в т. ч. понятие потребительского рынка. Кроме того, высказан ряд предложений о реформировании системы органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере защиты прав потребителей.
Ключевые слова: защита прав потребителей, государственный контроль (надзор), потребительский рынок, Роспотребнадзор, органы исполнительной власти.
State control (supervision) in the sphere of protection of consumer’s rights in the Russian Federation N. P. Nemenok
The present article studies the problems of effectuation of state control (supervision) in the sphere of protection of consumer’s rights with use of statistic data on development and state of retail sale, which in its turn plays a key role in the necessity of effectuation of the said measures aimed at protection of consumer’s rights in the Russian Federation. The article also formulates a number of concepts including the concept of consumer’s market. Besides the author makes a number of proposals with regard to reform of the system of agencies of executive power effectuating the state control (supervision) in the sphere of protection of consumer’s rights.
Key words: protection of consumer’s rights, state control (supervision), consumer’s market, Rospotrebnadzor, agencies of executive power.
В настоящее время потребительский рынок Российской Федерации достаточно интенсивно развивается, несмотря на всемирный экономический кризис. Состояние розничной торговли в 2010 г. характеризовалось следующими основными итогами <1>: ——————————— <1> URL: http://www. gks. ru/ wps/wcm/connect/rosstat/ rosstatsite/main/ publishing/catalog/ statisticCollections/ doc_1139916653609.
— в формировании валового внутреннего продукта Российской Федерации доля оптовой и розничной торговли (включая ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования) составила в основных ценах (включая субсидии на продукты, без налогов на них) 19,7% (в 2008 г. — 20,9%); — впервые за последние десять лет в 2010 г. индекс физического объема оборота розничной торговли в целом по Российской Федерации опустился ниже стопроцентной отметки и составил 95,1%. Сокращение оборота по сравнению с 2009 г. наблюдалось в течение всех месяцев 2010 г. (кроме января), достигнув своего пика в сентябре (-9,5% по сравнению с соответствующим месяцем 2009 г.); — на фоне снижения покупательского спроса предпочтения населения во многом были отданы рыночной торговле. При сокращении по сравнению с 2009 г. объемов продажи товаров торгующими организациями (включая индивидуальных предпринимателей вне рынка) на 5,3% объемы продажи на рынках упали лишь на 2,3% в основном за счет уменьшения покупок непродовольственных товаров, продажи пищевых продуктов на рынках сохранились практически на том же уровне (99,4%); — несмотря на отрицательную в 2010 г. динамику оборота розничной торговли в целом по всем хозяйствующим субъектам, торговые сетевые структуры удерживали торговый оборот на относительно постоянном уровне (102,4% к уровню 2009 г. в сопоставимых ценах). Доля продажи через сетевые форматы торговли в общем обороте розничной торговли составила 14,6% против 13,6% в 2009 г. В обороте торгующих организаций эта доля составила 24,2% (в 2008 г. — 22,0%); — прочное место в торговле по-прежнему занимает малый бизнес. Субъекты малого предпринимательства формировали в 2010 г. более половины всего оборота розничной торговли; — импорт потребительских товаров в 2010 г. сократился по сравнению с 2009 г. на 25,3% (в 2009 г. по сравнению с 2008 г. наблюдался рост более чем на 20%), в результате доля указанных товаров в объеме ресурсов оборота розничной торговли сократилась до 41% против 44% в 2009 г.; — по данным Роспотребнадзора о качестве товаров, поступивших в 2010 г. на потребительский рынок, по ряду товаров наблюдалось снижение доли продукции ненадлежащего качества и опасной для потребителя, причем по пищевым продуктам в основном улучшилось качество продукции отечественного производства, а по непродовольственным товарам — импортного производства. В то же время по таким товарам, как рыбная и цельномолочная продукция, сахар, крупа, швейные изделия, радиоприемные устройства, холодильники, стиральные машины, качество проинспектированных образцов (проб) в 2009 г. было хуже, чем в 2008 г. независимо от страны их производства; — за 2010 г. увеличилось число хозяйствующих субъектов на потребительском рынке. Число организаций с основным видом деятельности «розничная торговля автотранспортными средствами, мотоциклами и моторным топливом» выросло на 21,7%, «розничная торговля, кроме торговли автотранспортными средствами и мотоциклами; ремонт бытовых изделий и предметов личного пользования» — на 20,7%. Количество индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в розничной торговле, увеличилось на 0,8%. В то же время число розничных рынков сократилось за год на 5%. На протяжении многих лет внутренняя торговля была одной из наиболее быстро развивающихся отраслей экономики России, опережая по темпам роста другие отрасли и обеспечивая более 20% ВВП. Однако в связи с экономическим кризисом, повлекшим за собой падение промышленного производства, сокращение инвестиций в экономику, рост безработицы и снижение доходов населения в 2010 г., впервые за последние десять лет индекс физического объема оборота розничной торговли в целом по Российской Федерации опустился ниже стопроцентной отметки и составил 95,1%. Сокращение оборота по сравнению с 2009 г. наблюдалось в течение всех месяцев 2010 г. (кроме января), достигнув своего пика в сентябре (-9,5% по сравнению с соответствующим месяцем 2008 г.). Г. Б. Царева пишет о том, что «…потребительский рынок — это система политических, социально-экономических, правовых, технических, организационных, психологических и иных отношений, возникающих между субъектами потребительского рынка, по поводу соблюдения установленных требований к товарам (работам, услугам), процессу их реализации, а также правового режима деятельности продавцов в связи с реализацией товаров, выполнением работ и оказанием услуг» <2>. ——————————— <2> Царева Г. Б. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 208.
Н. А. Резина пишет о том, что потребительский рынок — это общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг <3>. ——————————— <3> Резина Н. А. Государственный контроль и надзор в сфере потребительского рынка: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2003. С. 17.
Однако необходимо отметить, что последнее определение имеет явные недостатки своего структурного построения, а именно в нем не учтена возможность расширения законодателем состава субъектов рассматриваемого правоотношения. Вместе с тем внесенными поправками в Закон «О защите прав потребителей» <4> был расширен субъектный состав, а именно были дополнены в качестве субъектов потребительского рынка уполномоченная изготовителем (продавцом) организация или уполномоченный изготовителем (продавцом) индивидуальный предприниматель, а также импортер. ——————————— <4> Федеральный закон от 21.12.2004 N 171-ФЗ (в ред. от 25.10.2007) «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и о признании утратившим силу пункта 28 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей». Первоначальный текст документа см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5275.
Таким образом, учитывая нынешние реалии субъектного состава общественных отношений на потребительском рынке, необходимо уточнить указанное выше определение, которое должно выглядеть следующим образом: потребительский рынок — это общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между государством, изготовителем, исполнителем, продавцом, импортером, уполномоченной изготовителем (продавцом) организацией или уполномоченным изготовителем (продавцом) индивидуальным предпринимателем и потребителем в процессе изготовления, исполнения, реализации, эксплуатации, утилизации и иных стадий жизненного цикла товаров, работ и услуг. С каждым годом объем потребительского рынка России увеличивается примерно на 10 — 13%. В настоящее время, по оценкам Росстата России, он составляет 290 млрд. долл. (230 млрд. долл. приходится на розничную торговлю, а 60 млрд. долл. — на бытовые услуги) <5>. В будущем году прогнозируется продолжение его роста в устоявшихся уже темпах <6>. Торговля — одна из тех областей сферы обслуживания, где получили распространение всевозможные негативные явления, включая преступления и административные правонарушения <7>. ——————————— <5> Алегин А. П. Современный потребительский рынок: криминологический аспект // Российский следователь. 2006. N 8. С. 20. <6> Материалы официального интернет-сайта Федеральной службы государственной статистики. URL: www. gks. ru. <7> Маманов И. Х. Административная ответственность за правонарушения в области торговли // Советское государство и право. 1989. N 8. С. 91.
Потребительский рынок является очень важной сферой экономической деятельности. Здесь выявляются и устанавливаются общественно необходимые затраты труда на производство товара, осуществляется реализация конечной продукции, производимой в сфере производства. Это область, связывающая потребителя с продуктами и товарами, без наличия которых невозможно поддержание его жизнедеятельности и удовлетворение интересов. О значимости потребительского рынка свидетельствует тот факт, что его расширение традиционно рассматривается как показатель роста благосостояния населения. По данным Росстата, индекс потребительской уверенности, отражающий совокупные потребительские ожидания населения, во II квартале 2011 г. по сравнению с I кварталом 2011 г. поднялся на 4 процентных пункта и составил -9% против -13%. Повышение уровня индекса потребительской уверенности сопровождалось положительными изменениями по всем его компонентам. Так, индекс ожидаемых изменений экономической ситуации в России на краткосрочную перспективу составил -0,2% и увеличился по сравнению с I кварталом 2011 г. -5% на 4,8 процентного пункта. Доля респондентов, отрицательно оценивающих ожидаемые изменения в экономической ситуации, составила 20% (в I квартале 2011 г. — 25%). Положительных изменений в экономике страны в течение следующих 12 месяцев ожидают 22% (в I квартале 2011 г. — 21%) опрошенных. Кроме того, по данным Росстата, индекс произошедших изменений в экономике России повысился до -7% против -12% в I квартале 2011 г. При этом доля респондентов, отрицательно оценивающих произошедшие изменения в экономической ситуации, составила 30% (в I квартале 2011 г. — 37%), доля положительных оценок увеличилась с 20% до 21%. Индекс ожидаемых изменений в личном материальном положении составил -3%, что на 5 процентных пунктов выше уровня I квартала 2011 г. (-8%). Доля респондентов, ожидающих улучшения своего материального положения в течение следующих 12 месяцев, осталась на прежнем уровне (13%). Ухудшение своего материального положения прогнозируют 16% респондентов против 23% в I квартале 2011 г. Считают, что их материальное положение за год не изменится, 58% опрошенных. Таким образом, индекс произошедших изменений в личном материальном положении увеличился на 4 процентных пункта и составил -10% против -14% в I квартале 2011 г. Доля респондентов, положительно оценивающих изменения в своем материальном положении в течение года, составила 13%. Около 30% респондентов считают, что их материальное положение ухудшилось (в I квартале 2011 г. — 35%). Вместе с тем индекс благоприятности условий для крупных покупок составил -23%, что выше уровня I квартала 2011 г. на 5 процентных пунктов. Индекс благоприятности условий для сбережений составил -39% и повысился по сравнению с I кварталом 2011 г. на 4 процентных пункта. Повышение индекса потребительской уверенности по сравнению с I кварталом 2011 г. наблюдалось во всех возрастных группах населения: у молодежи в возрасте 16 — 29 лет на 7 процентных пунктов, у лиц среднего возраста (30 — 49 лет) — на 5 процентных пунктов, у возрастной группы от 50 лет и старше — на 3 процентных пункта. Индекс ожидаемых изменений экономической ситуации в России по сравнению с предыдущим кварталом повысился у молодежи — с +1% до +7%, у лиц среднего возраста — с -7% до -0,5%, в старшей возрастной группе — с -6% до -5% <8>. ——————————— <8> URL: http://www. gks. ru/ bgd/free/ B04_03/IssWWW. exe/ Stg/d01/144.htm.
Эти позитивные тенденции омрачаются негативными структурными особенностями российского рынка. Так, в последние 10 лет в результате резкого расслоения населения на бедных и богатых ярко проявился процесс сегментации потребительского рынка по уровню доходов различных социальных групп, а также по видам удовлетворения материальных потребностей. В этой связи следует понимать, что современный потребительский товарный рынок — это рынок с ярко выраженной ориентацией продавцов на группы населения с разными потребительскими возможностями. Рынок для богатых совершенно иной, чем для массового потребителя. Ситуация на отечественном потребительском рынке такова, что 90% потребительских товаров сориентировано в основном на удовлетворение физиологических и бытовых потребностей. Это один из объективных факторов, свидетельствующих об уровне экономического развития нашего общества. В условиях цивилизованной конкурентной борьбы за потребителя в странах, имеющих значительный исторический опыт рыночных отношений, основным инструментом борьбы за рынки сбыта и «своего» покупателя и получение на этой основе максимальной прибыли является маркетинг, главной задачей которого является обеспечение производителей товаров надежной «обратной связью» с тем, чтобы сделать процесс движения товаров к потребителю максимально управляемым. В российских же условиях максимальная прибыль достигается нередко незаконными, а иногда противоправными действиями, что превращает потребительский рынок в один из криминогенных секторов экономики. Одной из серьезных проблем российского рынка является реализация некачественных товаров. Сегодня в свободной розничной торговле легко можно обнаружить не просто фальсифицированную продукцию или продукцию, не отвечающую сертификационным требованиям, но и прямо запрещенную к употреблению в силу ее опасности для жизни и здоровья человека. Причина такой ситуации и в недобросовестности производителя, и в заинтересованности розничных торговцев. Распространение низкокачественной продукции — один из простейших способов получения сверхприбыли. Коммерческие структуры, уверенно рассчитывая на недостаточную бдительность российских контролирующих органов, активно способствуют массовому проникновению на российский потребительский рынок низкокачественной продукции как отечественного, так и импортного производства. Покупая такую продукцию у производителя по бросовым ценам, российские торговые организации реализуют ее на внутреннем рынке с многократной наценкой. Нередко такая продукция завозится в Россию контрабандным путем. Как результат, контрафактные, некачественные товары занимают на рынке огромную долю: это 78% обуви, 75% одежды, 45% телефонных аппаратов, 95% маргарина, 42% водки, 48% рыбных консервов, 30% бензина и т. п. <9>. ——————————— <9> Защита потребительского рынка от фальсификаций. Практические вопросы комплексной защиты товаров и услуг. Казань, 2005.
Сложность борьбы с проблемой недоброкачественных товаров усугубляется существованием реального спроса на них. В силу низкого материального достатка или других мотивов отечественный покупатель зачастую с охотой покупает заведомый брак, «второй сорт», а порой даже становится на защиту распространителей такой продукции, отказываясь от сотрудничества с правоохранительными и контролирующими органами <10>. ——————————— <10> Подробнее о проявлении этого феномена см.: Шпак Е., Голубкова Н. Особенности потребительского поведения и привычек питания россиян в осенне-зимний период кризиса // Практический маркетинг. 1999. N 2.
Далее представляется необходимым исследовать, что понимается под контрольно-надзорной деятельностью, а также определить ее специфику в сфере потребительского рынка. За последние годы количество контролирующих органов выросло пропорционально увеличению числа хозяйствующих субъектов. При этом ряд федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по государственному контролю и надзору в сфере потребительского рынка, имеет сходные, а иногда и полностью дублирующие функции. Это мешает использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления в экономической сфере <11>. ——————————— <11> Чапкевич Л. Е. Административно-правовое регулирование обеспечения безопасности и качества потребительских товаров: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <12> определяет, что государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также — юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 2). ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (1 ч.). Ст. 6249.
Представляется, что последнее непосредственно к контролю, в т. ч. к контрольно-надзорной деятельности по защите прав потребителей, не относится, а относится к управленческой деятельности на стадии организации выполнения решений. Следует отметить, что контрольно-надзорная деятельность исследовалась в теоретическом аспекте <13>. ——————————— <13> Величко А. Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и элементы // Государство и право. 2008. N 1. С. 100; Беляев В. П. О проблемах эффективности государственного контроля // Правоведение. 2006. N 2. С. 66.
М. И. Еропкин, исследовав проблемы управления в сфере внутренних дел, отмечал, что «…административный надзор — это систематическое наблюдение органов милиции за точным исполнением должностными лицами и гражданами законов и иных нормативных актов в целях обеспечения общественного порядка, предупреждения и пресечения нарушений, выявления нарушителей и принятия к ним мер общественного или административного воздействия» <14>. ——————————— <14> Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 97.
Ф. С. Розаренов определял административный надзор как «…систематическое наблюдение органов управления за точным и неуклонным выполнением общеобязательных правил в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления и привлечения нарушителей к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия» <15>. ——————————— <15> Розаренов Ф. С., Котюргин С. И. Административный надзор советской милиции. М., 1979. С. 10; Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 85.
Р. И. Денисов в самом общем виде говорит о том, что сущность административного надзора характеризуется его целевой направленностью, которая заключается в удержании поднадзорных объектов в заданном правовом режиме <16>. ——————————— <16> Денисов Р. И. Административный надзор: сущность и соотношение с контролем // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983. С. 51.
Ф. Н. Зейналов отмечает, что контроль — это деятельность должностных лиц, органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по установлению соответствия деятельности физических и юридических лиц требованиям законодательства, осуществляемая периодически и вмешивающаяся в функционирование организационно подчиненного подконтрольного объекта в целях установления законности и целесообразности его деятельности. Надзор — это деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая беспрерывно в пределах установленной компетенции, в целях проверки соблюдения законности деятельности организационно неподчиненных поднадзорных объектов, с возможностью применения в отношении последних мер административного воздействия <17>. ——————————— <17> Зейналов Ф. Н. Проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2007. С. 12.
В результате проведенного исследования признаков контроля (надзора) как вида управленческой деятельности представляется возможным сделать следующие выводы. Государственный и муниципальный контроль (надзор) в сфере защиты прав потребителей является осуществлением публичной власти. Данная деятельность в Российской Федерации выполняется по воле источника власти — многонационального российского народа и не зависит от воли участвующих в ней субъектов. Субъекты, осуществляющие публичную власть в форме контроля (надзора) в сфере действия потребительского рынка, получают соответствующие властные полномочия от источника власти путем участия в передаче властных полномочий. В силу имеющихся властных полномочий контролирующие субъекты имеют гарантированную законом возможность преодолевать возможное сопротивление контролируемых. Осуществление контроля (надзора) в сфере защиты прав потребителей регламентируется законодательством Российской Федерации. Таким образом, по мнению автора, государственный и муниципальный контроль (надзор) в сфере защиты прав потребителей как вид управленческой деятельности представляет собой исследование контролирующими субъектами правоотношений в сфере действия потребительского рынка состояния и поведения контролируемых субъектов этих правоотношений в сфере исполнения ими установленных нормативных требований к товарам (работам, услугам), процессу их реализации, а также правового режима деятельности продавцов в связи с реализацией товаров, выполнением работ и оказанием услуг, сопоставление состояния и поведения контролируемых субъектов с требованиями правовых норм, фиксирование отклонений, издание индивидуальных правовых актов. При буквальном толковании п. 1 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» его смысл сводится к тому, что государственный контроль (надзор) в области защиты прав потребителей осуществляется всеми органами в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Как указывалось нами выше, порядок государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к товарам (работам, услугам) установлен упомянутым выше Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Таким образом, данное определение содержания государственного контроля совпадает с определением, данным в п. 2 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей», в части проверки соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам). Следовательно, вопрос о нормативном акте, регулирующем порядок контроля в отношении указанных объектов, ясен — это Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». К тому же в п. 2 ст. 32 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <18> указано, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. ——————————— <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
Поэтому представляется, что рассматриваемую норму следует понимать в том смысле, что Правительство Российской Федерации определяет порядок осуществления государственного контроля (надзора) упомянутыми иными органами, если он отличается от порядка, установленного Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в связи с особыми условиями деятельности этих органов или особенностями контролируемых товаров (работ, услуг). Так, например, Правительством Российской Федерации установлен порядок осуществления государственного контроля за соблюдением требований к пищевым продуктам <19>. ——————————— <19> Постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 N 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 1 (ч. II). Ст. 123.
В связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также законодательства в области технического регулирования действующие в сфере государственного контроля за безопасностью продукции (товаров) акты могут применяться в части, не противоречащей новому законодательству. Вместе с тем возникает вопрос: каким законом регулируется порядок контроля за соблюдением требований технических регламентов к продукции и процессам? Ведь в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» эти объекты не упомянуты. Ответа на этот вопрос в законодательном порядке пока нет. Ясно одно: если вопреки невнятным правилам на указанный выше Закон, на товары (работы, услуги) будут приняты технические регламенты, государственный контроль за соблюдением их требований должен осуществляться в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Анализируя административный порядок урегулирования споров, возникающих в сфере защиты прав потребителей, необходимо указать, что действующий Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» <20> определяет права потребителей, а также устанавливает систему защиты прав потребителей, полномочия органов государства и общественных организаций, на которые возложены функции по защите прав потребителей. Но необходимо учитывать, что реализация правовых возможностей зависит не только от того, каким образом это урегулировано в нормах права, но и от самого потребителя, недостаточная юридическая грамотность которого часто служит причиной возникновения конфликтов (споров) <21>. В юридической литературе и законодательстве встречается употребление различных терминов: право на защиту, защита права, защита интереса, охрана права <22>. Право на защиту в целом является одним из конституционных прав личности, представляет собой правовую возможность применения мер охранительного характера для защиты своего нарушенного и оспариваемого права. По мнению ряда ученых, право на защиту является одним из правомочий субъективного права и принадлежит гражданину независимо от наличия или отсутствия нарушения его права <23>. В предусмотренных законодательством рамках потребителям предоставлена свобода в выборе правовых средств защиты своего права. Потребители самостоятельно могут избрать форму защиты, исходя из собственных представлений об их эффективности по достижению поставленной цели. ——————————— <20> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 140. <21> Канделак Т. Л., Самбурова Г. Г. Вопросы моделирования систем значений упорядоченных терминологий // Современные проблемы терминологии в науке и технике. М., 1969. С. 18. <22> Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М., 1986. С. 152 — 253. <23> Грибанов В. П. Указ. соч. С. 153; Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 73 и др.
Внесудебное урегулирование споров — это урегулирование без обращения к суду. До введения в действие нового АПК РФ <24> понятие «досудебный порядок» нередко отождествлялось с понятием «претензионный порядок урегулирования споров». Теперь из смысла норм АПК РФ, как и ГПК РФ, определенно следует, что досудебным может являться не только претензионный, но и иной порядок урегулирования споров, который может быть предусмотрен как договором, так и федеральным законом. ——————————— <24> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (с изменениями от 28 июля, 2 ноября 2004 г., 31 марта, 27 декабря 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012.
Под иным порядком следует понимать урегулирование спора, скажем, путем обмена пис ьмами, телеграммами и другими документами, подачи заявления и предоставления ответа на него, прочие согласительные процедуры, реализуемые в документальной форме. При этом судебная практика исходит из того, что возможность проведения переговоров до передачи спора в суд нельзя расценивать как установление досудебного порядка урегулирования спора, поскольку под досудебным порядком понимается установление в договоре условий о направлении претензии или иного письма, установление сроков для ответа на нее и других условий, позволяющих определить, что договор содержит четкую запись об установлении такого порядка <25>. ——————————— <25> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 05.12.2001 N КГ-А41/7081-01.
Указанные формы досудебного порядка урегулирования споров могут быть предусмотрены условиями договора. Кроме того, федеральные законы в ряде случаев императивно устанавливают конкретные формы досудебного порядка применительно к определенным группам правовых отношений. Например, Трудовой кодекс Российской Федерации <26> для значительного количества трудовых споров предусматривает предварительное обращение в комиссию по трудовым спорам (ст. 382, 385). Пунктом 2 ст. 452 Гражданского кодекса Российской Федерации <27> установлен обязательный досудебный порядок урегулирования спора об изменении или расторжении договора. ——————————— <26> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (в ред. от 23.04.2012) // Российская газета. N 256. 2001. 31 декабря. <27> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
В Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами (принята Комитетом министров 5 сентября 2001 г. на 762 заседании заместителей министров) <28> отмечалось, что большое число дел, а в некоторых государствах и его постоянное увеличение может снизить способность судов, ведающих административными делами, рассматривать дела в разумные сроки, в пределах смысла ст. 6.1 Европейской конвенции о правах человека (ч. 5). С другой стороны, судебные процедуры на практике могут не всегда быть наиболее подходящими для урегулирования административных споров (ч. 6). Широкое применение альтернативных способов урегулирования административных споров может позволить решить эти проблемы и приблизить административные органы к общественности (ч. 7), учитывая, что главными преимуществами альтернативных способов урегулирования административных споров могут быть, в зависимости от ситуации, более простые и более гибкие процедуры, обеспечивающие ускоренное и менее дорогостоящее урегулирование, экспертное разрешение спора, урегулирование споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими правовыми нормами и большая свобода действий (ч. 8). Следовательно, в соответствующих случаях должно быть возможным урегулирование административных споров иными способами, нежели использование судов. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» А. Б. Смушкина (2-е издание) включен в информационный банк. —————————————————————— <28> Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». М.: ООО «Новая правовая культура», 2006.
Так, в США, в отличие от отечественного законодательства, в соответствии с общим правилом в судебном порядке могут быть обжалованы лишь окончательные решения административных органов, когда исчерпаны административные средства обжалования. В ряде случаев, однако, допускается обращение за судебной защитой и до вынесения окончательного решения административным органом, если заинтересованному лицу может быть причинен невосполнимый вред <29>. В Великобритании обжалование решений трибуналов иногда допускается непосредственно в Высокий суд (и тогда дело может дойти до высшей судебной инстанции — Палаты лордов), иногда в другие суды, иногда соответствующему министру. Во всех случаях допускается обжалование решений трибуналов в общие суды по вопросам права или по мотивам нарушения при разборе дела принципов естественного правосудия. По поводу уже совершенных действий в суд может быть заявлена жалоба в форме иска о превышении полномочий, и в случае его обоснованности суд может вынести решение ultra vires <30>, которое делает недействительной состоявшуюся акцию. По искам частных лиц суды могут издавать приказы о совершении тех или иных действий госорганов или об их запрещении, об истребовании документации и др. Суды контролируют деятельность административных трибуналов по вопросам права и соблюдения ими квазисудебной процедуры. ——————————— <29> Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. N 2(75). С. 58. <30> Ультра вирес (лат. ultra vires — сверхвозможности) — деятельность, превышающая определенные права и выходящая за рамки полномочий. См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.
В суды Великобритании также можно обратиться с иском о материальном возмещении за вред, причиненный злоупотреблениями или правонарушениями должностных лиц. Такие иски в соответствии с Законом 1947 г. могут быть предъявлены должностным лицам всех министерств, причем ссылка на приказ не освобождает от ответственности в суде. Законом о полиции 1964 г. специально предусмотрены иски к местным полицейским властям (главному констеблю) по поводу незаконного ареста или осуждения. Наконец, теоретически каждый может привлечь к уголовной ответственности своего обидчика, какой бы официальный пост тот ни занимал. Практика знает случаи обращения с такими обвинениями даже к премьер-министру. Однако на деле обращения в суды с исками к государственным органам и должностным лицам относительно редки. Развитие делегированного законодательства (законодательства министерств по уполномочию парламента) и административной юстиции настолько расширяет пределы усмотрения (дискреции) органов государственного управления, что практически вполне обеспечивает их должностным лицам иммунитет от вмешательства судов. Следует отметить, что вопросы «общего управления государством», являясь королевской «прерогативой», вообще исключены из компетенции судебных органов. Пределы же действия таких прерогатив до сих пор остаются крайне неопределенными <31>. ——————————— <31> Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. N 2(75). С. 58.
В ч. 3 приложений к Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами (принята Комитетом министров 5 сентября 2001 г. на 762 заседании заместителей министров) <32> указывалось, что регулирование альтернативных способов должно: ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» А. Б. Смушкина (2-е издание) включен в информационный банк. —————————————————————— <32> Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». М.: ООО «Новая правовая культура», 2006.
а) обеспечивать получение сторонами надлежащей информации о возможном применении альтернативных способов; б) обеспечивать независимость и беспристрастность примирителей, посредников и арбитров; в) гарантировать справедливое производство по делу, обеспечивающее, в частности, соблюдение прав сторон и принципа равенства; г) гарантировать, насколько это возможно, прозрачность применения альтернативных способов и определенный уровень свободы действий; д) обеспечивать исполнение решений, достигнутых с применением альтернативных способов. В Российской Федерации Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <33> допускает как выборочное обращение к вышестоящему должностному лицу или в суд, так и последовательное (сначала в административном порядке, а потом уже в суд). В последнем случае необходимо соблюдать сроки рассмотрения письменного обращения. Жалоба, поданная в административном порядке, является также не чем иным, как обращением. Поэтому обжалование в суд возможно только по истечении срока, который дается должностному лицу на рассмотрение обращения (30 дней). ——————————— <33> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.
Таким образом, представляется необходимым введение на законодательном уровне в Российской Федерации обязательного порядка обжалования в суде лишь окончательных решений административных органов, когда исчерпаны административные средства обжалования, что в значительной мере упорядочит отношения в сфере пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Подводя итоги сказанному, мы вновь возвращаемся к выводу о том, что в настоящее время возникают все предпосылки для внесения изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти <34> в части формирования нового органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и соблюдения законодательства субъектами потребительского рынка. Для достижения данных целей мы предлагаем следующее: ——————————— <34> Указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // URL: http://www. pravo. gov. ru (дата обращения: 22.05.2012).
1) упразднить Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; 2) передать полномочия упраздненной Федеральной службы в части осуществления надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в ведение Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, подчиненного Министерству здравоохранения Российской Федерации, а именно: — государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства; — санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; 3) передать полномочия упраздненной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей в части осуществления государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при осуществлении закупок указанной продукции для государственных нужд, а также при поставке (закладке) муки в государственный резерв, ее хранении в составе государственного резерва и транспортировке, а также государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при ввозе (вывозе) указанной продукции на территорию Российской Федерации в ведение Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, подчиненному Министерству сельского хозяйства Российской Федерации; 4) образовать Федеральную службу по защите прав потребителей и техническому контролю, передав ей функции упраздненной Федеральной службы по защите прав потребителей в части осуществления надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, а именно: — государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; — контроля за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг; — государственного контроля за соблюдением требований о включении информации о классе энергетической эффективности товара, иной обязательной информации об энергетической эффективности в техническую документацию, прилагаемую к товару, в его маркировку, нанесении такой информации на его этикетку, а также правил включения (нанесения) указанной информации; 5) установить, что Федеральная служба по защите прав потребителей и техническому контролю находится в ведении Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Представляется, что данные изменения в структуре органов исполнительной власти коренным образом устранят возникшие противоречия в законодательстве Российской Федерации и выведут на новый уровень работу государственного управления по защите прав не только потребителей, но и всех без исключения субъектов потребительского рынка, что в конечном итоге будет способствовать гармоничному развитию рынка товаров, работ и услуг в России и процветанию экономики в интересах всех слоев населения.
