(Туровская В. А., Туровская К. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 7)
СООТНОШЕНИЕ ФУНКЦИЙ ПО КОНТРОЛЮ И НАДЗОРУ, РЕАЛИЗУЕМЫХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА <*>
В. А. ТУРОВСКАЯ, К. А. ТУРОВСКАЯ
——————————— <*> Turovskaya V. A., Turovskaya K. A. Correlation of functions with regard to control and supervision realized by the Federal service of supervision in the sphere of protection of rights of consumers and welfare of man.
В статье рассматриваются вопросы соотношения контрольных и надзорных функций органов государственной власти в области защиты прав потребителей. Авторы приходят к выводу о необходимости внесения изменений и дополнений в ряд актов, касающихся контроля и надзора, а также касающихся правового статуса федеральных служб, включая Роспотребнадзор.
Ключевые слова: государство, право, контроль, надзор, функции, потребительский рынок, органы государственной власти.
The article considers the issues of correlation of control and supervision functions of agencies of state power in the sphere of protection of rights of consumers. The authors make a conclusion on the necessity of introduction of changes and additions into a number of acts relating to control and supervision and also legal status of federal services including Rospotrebnadzor.
Key words: state, law, control, supervision, functions, consumer market, agencies of state power.
Говоря о государственной защите прав потребителей, необходимо начать с того, что ранее, до административной реформы, проводимой в стране, федеральным органом, осуществляющим государственный контроль за соблюдением законов и иных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, являлось Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Указом Президента РФ N 314 (далее — Указ N 314) <1> данное Министерство было упразднено. ——————————— <1> Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», п. 12.
В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор), которая находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее — Минздравсоцразвития России) <2>. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями <3>. ——————————— <2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», п. 1, 2 (с изм. от 15 июня 2010 г.); Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22 декабря 2005 г. N 803 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», п. 3 (в ред. Приказа Роспотребнадзора от 10.08.2010 N 305); Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей», п. 1, 2 (в ред. 28.01.2011). <3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», п. 4 (с изм. от 15 июня 2010 г.).
Следует отметить, что некоторые положения Указа N 314, а также некоторые положения иных актов, принятых в соответствии с ним <4>, которые касаются правового статуса федеральной службы, вызывают определенные замечания. Анализ норм данного Указа позволяет выделить вид федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, — федеральная служба по надзору, чем и является Роспотребнадзор. Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с принятыми положениями о данной службе, регламентом и иными актами <5>, устанавливающими статус данного органа, правила организации деятельности по реализации его функций и полномочий, ни в одном из актов не указана специфика осуществления именно надзорной функции. Исходя из наименования данного вида федеральной службы, можно ошибочно сделать вывод, что данный федеральный орган исполнительной власти лишен контрольной функции. Кроме того, данное наименование противоречит и самому определению федеральной службы, согласно которому федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности <6>. Авторы данного исследования признают существенное различие между контрольной и надзорной деятельностью государства, поддерживая взгляды различных ученых, разграничивающих понятие «контроль» и понятие «надзор» в своих научных трудах <7>. Несмотря на разделение данных понятий в административно-правовой доктрине, законодатель данного разделения не проводит, не дает определения данных категорий как самостоятельных функций государства, скорее, рассматривает их как взаимосвязанные дефиниции, а в некоторых случаях вообще не делает различий между этими двумя терминами, где они выступают в качестве синонимов: надзор (контроль) или контроль (надзор) <8>. В действующем законодательстве контроль и надзор в большинстве случаев рассматриваются, скорее, как двуединое явление. Так, в Указе N 314 не дано определения каждого из рассматриваемых понятий, в нем они рассматриваются как единое целое: «под функциями по контролю и надзору понимаются…» <9>. ——————————— <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с изм. от 15 июня 2010 г.); Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22 декабря 2005 г. N 803 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (в ред. Приказов Роспотребнадзора от 10.08.2010 N 305); Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей», п. 1, 2 (в ред. от 28.01.2011); Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю от 16.08.2006 N 265. <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», п. 1, 2 (с изм. от 15 июня 2010 г.); Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю от 16.08.2006 N 265, п. 8.1; Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22 декабря 2005 г. N 803 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», п. 3 (в ред. Приказа Роспотребнадзора от 10.08.2010 N 305); Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека», п. 1 (в ред. от 28.01.2011). <6> Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», пп. «а» п. 4. <7> Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 510, 533; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1999. С. 236. <8> Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. от 28 апреля, 17 июля, 23 ноября, 27 декабря 2009 г., 22, 26 апреля, 27, 30 июля, 28 декабря 2010 г., 7 февраля 2011 г.), ст. 2; ФЗ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. N 2300-1, ст. 40 (в ред. ФЗ от 23 ноября 2009 г.). <9> Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», пп. «б» п. 2.
В Законе о защите прав потребителей законодатель также не выделяет отдельно контрольные функции государства от надзорных, ограничиваясь формулировкой: «Государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей предусматривают…» <10>; в Положениях о Роспотребнадзоре <11>, в регламенте его деятельности, в иных актах <12>, устанавливающих полномочия данного органа, также не проводится разделение данных понятий и не даются их самостоятельные определения. Кроме того, все чаще и чаще современные исследователи выделяют в качестве самостоятельной функции государства контрольно-надзорную деятельность <13>. ——————————— <10> См.: ФЗ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. N 2300-1, ст. 40, п. 2 (в ред. ФЗ от 23 ноября 2009 г.). <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с изм. от 15 июня 2010 г.); Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю от 16.08.2006 N 265; Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22 декабря 2005 г. N 803 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека». <12> Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (в ред. от 28.01.2011). <13> См.: Калюжный Н. Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти РФ: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2003; Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10 — 18; Величко А. Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. N 1. С. 101; Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ: Автореф. дис. … к. ю.н. Волгоград, 2000. С. 8, 11 — 12; Пожарский Д. В. Контрольно-надзорная функция государства: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2004. С. 9; Афанасьев В. С. Теория государства и права / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2001. С. 369; Рябко А. И. Социальный контроль и его правовые формы: Дис. … к. ю.н. М., 1995. С. 145.
Учитывая вышеизложенное, развивая и поддерживая позицию законодателя относительно рассматриваемых категорий, проанализировав взгляды различных ученых, было бы целесообразно следующее. Во-первых, внести изменения в ряд актов в части наименования федеральных служб, изменив их с «федеральная служба по надзору» на «федеральная служба по контролю и надзору», с «территориальный орган федеральной службы по надзору» на «территориальный орган федеральной службы по контролю и надзору». А именно внести изменения в Указ N 314; в соответствующие постановления Правительства Российской Федерации, об утверждении положений о федеральных службах по надзору, а также в сами положения; в приказы федеральных служб по надзору об утверждении положений их территориальных органов, а также в сами положения о территориальных органах; в соответствующие регламенты и иные акты. Во-вторых, во избежание использования понятий «контроль» и «надзор» в качестве синонимов, для однозначного толкования норм, использования четкой терминологии внести изменения и дополнения в ряд актов, касающихся данных дефиниций, а именно: — в пп. «б» п. 2 Указа N 314 слова «под функциями по контролю и надзору понимаются…» заменить словами «под контрольно-надзорными функциями понимаются…»; — дополнить Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека пунктом 1.1 и Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю пунктом 7.1.1 <14>, терминами: «государственная контрольно-надзорная деятельность в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка»; «государственный контроль в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка»; «государственный надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка». ——————————— <14> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с изм. от 15 июня 2010 г.); Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю от 16.08.2006 N 265.
Безусловно, понятия «контроль» и «надзор» тесно связаны между собой и во многом схожи, однако понятие «контроль» шире, объемнее понятия «надзор». Давая определение вышеназванных понятий, учитывалось как их родовое сходство — деятельность, так и видовые различия: контроль — это сравнение, анализ; надзор — это наблюдение. Таким образом, контроль — это деятельность по сравнению фактических процессов и явлений, происходящих в контролируемой сфере деятельности с установленными требованиями, а надзор — это деятельность по систематическому, целевому наблюдению за исполнением и соблюдением поднадзорным субъектом обязательных требований в установленной сфере деятельности. Исходя из вышесказанного, предлагается дать следующие определения понятиям. Государственная контрольно-надзорная деятельность в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка — это деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю и надзору за соблюдением и исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами обязательных требований законодательства Российской Федерации по выявлению, пресечению, предупреждению нарушений, устранению последствий выявленных нарушений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечения защиты прав потребителей и потребительского рынка. Государственный контроль в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка — это сравнительная, аналитическая, государственно-властная деятельность уполномоченного на то федерального органа исполнительной власти, направленная на: получение, анализ информации о процессах и явлениях в установленной сфере деятельности, сравнение полученных результатов с нормами, закрепленными в законодательстве; установление нарушений законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечения защиты прав потребителей и потребительского рынка, а также прогнозирование состояния исполнения и соблюдения законодательства в установленной сфере деятельности; выдвижение требований об устранении выявленных нарушений, а также в случаях, установленных законом, это деятельность, направленная на применение мер государственного принуждения, в целях обеспечения безопасности граждан, общества, государства. Государственный надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка — это инициативная, государственно-властная деятельность уполномоченного на то федерального органа исполнительной власти, наделенного подведомственными полномочиями по: систематическому целевому наблюдению за соблюдением и исполнением поднадзорными субъектами требований законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обеспечения защиты прав потребителей и потребительского рынка; выдвижению требований об устранении выявленных нарушений, а также в случаях, установленных законом, это деятельность по применению мер государственного принуждения, в целях обеспечения безопасности граждан, общества, государства. Данные понятия были разделены исходя из норм вышеназванного Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и норм Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Хабаровскому краю. Анализируя полномочия Роспотребнадзора, закрепленные в данных актах, можно сделать вывод, что одну группу полномочий данной Федеральной службы в установленной сфере деятельности законодатель относит исключительно к контрольной функции, например: — контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; — контроль за соблюдением правил продажи отдельных, предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг; — государственный контроль за соблюдением требований о включении информации о классе энергетической эффективности товара, иной обязательной информации об энергетической эффективности в техническую документацию, прилагаемую к товару, в его маркировку, нанесении такой информации на его этикетку, а также правил включения (нанесения) указанной информации; — контроль за деятельностью территориальных органов службы и подведомственных организаций <15> и другие полномочия. ——————————— <15> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с изм. от 15 июня 2010 г.), п. 5.1.2 — 5.1.3, п. 5.1.8, п. 6.6.
Вторую группу полномочий законодатель относит исключительно к надзорной, например: — государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства <16>. ——————————— <16> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с изм. от 15 июня 2010 г.), п. 5.1.1.
Третью группу полномочий законодатель относит к контрольно-надзорной функции, например, надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе: — аккредитацию испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности муки, макаронных и хлебобулочных изделий и проверку их деятельности в части работы по подтверждению соответствия указанной продукции и выдачи сертификатов, предусмотренных законодательством Российской Федерации; — государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при осуществлении закупок указанной продукции для государственных нужд, а также при поставке (закладке) муки в государственный резерв, ее хранении в составе государственного резерва и транспортировке; — государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при ввозе (вывозе) указанной продукции на территорию Российской Федерации; — осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции службы; — осуществляет прием и учет уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов работ и услуг по Перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации, за исключением уведомлений, представляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность на территориях, подлежащих обслуживанию Федеральным медико-биологическим агентством; — регистрирует: впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации <17>, и другие полномочия. ——————————— <17> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (с изм. от 15 июня 2010 г.), п. 5.1, п. 5.1.5 — 5.1.7, 5.2, 5.2.3, 5.3.1 — 5.3.3 и др.
Исходя из вышеизложенного, было бы целесообразно внести изменения и дополнения в ряд актов, касающихся понятий «контроль» и «надзор», а также касающихся правового статуса федеральных служб, включая и Роспотребнадзор.
