(Кутовая А. С.) («Семейное и жилищное право», 2012, N 1)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И СОХРАННОСТЬЮ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА <*>
А. С. КУТОВАЯ
——————————— <*> Kutovaya A. S. Organizational, legal problems in the area of state control over the use and preservation of housing stock.
Кутовая Анна Сергеевна, аспирантка кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.
В статье рассматриваются проблемы организации и осуществления государственного контроля за сохранностью и использованием жилищного фонда, вносятся предложения по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: нарушение прав потребителей жилищно-коммунальных услуг, государственный контроль, разграничение полномочий, нормативно-правовое регулирование.
The article considers the problems of organization and implementation of state control over the preservation and use of housing stock and makes suggestions for improving legislation.
Key words: violation of the rights of consumers of utility services, state control, distribution of powers, legal regulation.
Анализ материалов правоприменительной практики свидетельствует о достаточно высоком уровне нарушений прав граждан — потребителей жилищно-коммунальных услуг. Так, по данным инспекционных проверок органов Госжилинспекции Российской Федерации за 2009 г., в результате обследований жилищного фонда всех форм собственности было выявлено 849 400 нарушений в жилищной сфере, что на 4,3% больше, чем в 2008 г. В 2010 г. выявлено 744 520 нарушений, на нарушителей наложены штрафные санкции на сумму 342 млн. рублей (что на 4,6% больше, чем за 2009 г.) <1> (диаграммы 1, 2). ——————————— <1> URL: http:// www. gji. tver. ru/ TGS/ gji/ gji. nsf/ news/ 25-01-2010-2047-50.html.
* 88,18% — нарушения правил технической эксплуатациии ремонта жилищного фонда
0 5,95% — нарушения по качеству предоставляемых коммунальных услуг
/ 5,87% — нарушения правил пользования жилыми помещениями
Диаграмма 2
Основными видами нарушений согласно приведенной структуре по-прежнему являются нарушения правил технической эксплуатации и ремонта жилищного фонда, нарушения по качеству предоставляемых коммунальных услуг, нарушения правил пользования жилыми помещениями. Именно поэтому вопросы, связанные с обеспечением защиты прав потребителей ЖКУ, являются наиболее актуальными, а осуществление систематического и целенаправленного государственного контроля (надзора) в сфере использования жилищного фонда, защиты прав граждан — собственников помещений в многоквартирных домах объективно должно рассматриваться в качестве приоритетных направлений деятельности государственных органов. С целью усиления контроля за содержанием жилищного фонда и качеством предоставления населению жилищных и коммунальных услуг, оперативного вмешательства в разрешение критических ситуаций 26 сентября 1994 г. Постановлением Правительства Российской Федерации N 1086 <2> в структуре Минстроя Российской Федерации была образована Главная государственная жилищная инспекция. Главная государственная жилищная инспекция и государственные инспекции субъектов Российской Федерации образуют в Российской Федерации систему органов государственной жилищной инспекции (п. 2 Положения). ——————————— <2> О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. N 1086 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 23. Ст. 2566.
Главной задачей государственной жилищной инспекции в Российской Федерации согласно п. 1 Положения о ней является государственный контроль: во-первых, за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества; во-вторых, за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности. Вместе с тем действующим федеральным законодательством (Жилищный кодекс РФ, ст. 12, 13, 14) определено, что полномочия по осуществлению контроля в жилищной сфере вправе осуществлять: 1) органы государственной власти Российской Федерации; 2) органы государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) органы местного самоуправления. При этом полномочия данных органов были четко разграничены в зависимости от формы собственности на жилищный фонд вплоть до 2009 г., когда в ст. 13 ЖК РФ были внесены изменения Федеральным законом N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <3> (схема 1). ——————————— <3> Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ // Российская газета. 2009. 27 ноября.
Схема. Государственный контроль в области жилищных отношений (разграничение полномочий до принятия ФЗ N 261-ФЗ)
Органы государственной Органы государственной Органы местного власти РФ власти субъекта РФ самоуправления
\/ \/ \/
— методическое обеспечение — контроль за использованием — контроль за использованием и определение порядка и сохранностью жилищного фонда и сохранностью муниципального осуществления государственного субъекта Российской Федерации; жилищного фонда; контроля; — контроль за соответствием — контроль за соответствием — контроль за использованием и жилых помещений данного фонда жилых помещений данного сохранностью жилищного фонда установленным санитарным и фонда установленным Российской Федерации; техническим правилам и нормам, санитарным и техническим — контроль за соответствием иным требованиям правилам и нормам, иным жилых помещений данного фонда законодательства требованиям законодательства установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства
В настоящее время в соответствии с п. 8.1 ч. 1 ст. 13 ЖК РФ полномочия органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля в жилищной сфере существенно расширены и реализуются по следующим основным направлениям: 1) контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности (аналогичными полномочиями согласно п. 17 ст. 12, п. 9 ст. 14 ЖК РФ наделены органы государственной власти РФ и органы местного самоуправления в зависимости от формы собственности на жилой фонд); 2) за соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме; 3) за соответствием жилых домов, многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов; 4) за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг требованиям законодательства (п. 8.1 ст. 13 ЖК РФ); 5) за соответствием жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 8 ст. 13 ЖК РФ). Как видим, полномочия органов власти субъекта РФ, вытекающие из п. 8 ст. 13 ЖК РФ («по осуществлению контроля за соответствием жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ требованиям законодательства»), по сути, включены в формулировку п. 8.1 этой же статьи. Поскольку предоставленные органам власти субъекта полномочия по контролю распространяются на весь жилищный фонд независимо от его формы собственности (следовательно, и на жилищный фонд субъектов РФ), а используемая формулировка «требованиям законодательства» предполагает исполнение требований законодательства, в том числе установленным и в санитарных, и в технических правилах и нормах. Таким образом, основные полномочия по осуществлению государственного контроля в жилищной сфере возложены именно на государственные жилищные инспекции субъектов Российской Федерации. Полномочия же Главной государственной жилищной инспекции, исходя из анализа п. 4 Положения о ней, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 1086 от 26 сентября 1994 г., следующие: координация и организация государственного контроля; аналитическая работа и подготовка предложений по совершенствованию эксплуатации жилищного фонда, государственного контроля, улучшению работы жилищных инспекций субъектов РФ, системы оплаты жилья и коммунальных услуг; методическое обеспечение деятельности жилищной инспекции; участие в нормативно-правовом регулировании жилищной сферы; кадровые вопросы. То есть непосредственно контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, за соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства Главная жилищная инспекция не осуществляет. Возникает вполне закономерный вопрос, какой именно орган государственной власти Российской Федерации уполномочен осуществлять государственный контроль, предусмотренный п. 17 ст. 12 ЖК РФ, — за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Резонно предположить, что государственный контроль (надзор) за соответствием жилых помещений жилищного фонда РФ установленным санитарным нормам осуществляет Роспотребнадзор. Специалисты именно этой федеральной службы определяют, являются ли жилые помещения безопасными и безвредными для проживания, в частности, по освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений. В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 294 от 17 июня 2004 г. (п. 6) <4> осуществление контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов возложено на Росстандарт. Вместе с тем не ясно, на какой (какие) орган(ы) возложено осуществление государственного контроля (надзора) за соответствием жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации иным требованиям законодательства. ——————————— <4> О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294 // Российская газета. 2004. 22 июня.
Следует отметить, что до проведения масштабного реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, предусмотренного Указом Президента РФ N 314 от 9 марта 2004 г. <5>, на федеральном уровне функция надзора за деятельностью уполномоченных государственных и муниципальных органов по контролю за соблюдением требований градостроительного и жилищного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность по вопросам обеспечения прочности, устойчивости, эксплуатационной надежности зданий и сооружений, была возложена на Федеральную службу по технологическому надзору, которая (функция) в дальнейшем при преобразовании ни одному из органов передана не была <6>. ——————————— <5> О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 // Российская газета. 2004. 12 марта. <6> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 Федеральная служба по технологическому надзору была преобразована в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Однако наряду с организационными имеются и иные проблемы. Речь идет о пробелах нормативно-правового регулирования при осуществлении юрисдикционной деятельности в сфере использования и обеспечения сохранности жилищного фонда, а также обеспечения жилых помещений установленным требованиям законодательства. Статья 23.55 КоАП РФ «Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям» в ч. 2 в качестве уполномоченных субъектов административной юрисдикции называет лишь руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, не определяет полномочия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных осуществлять контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда иным требованиям законодательства в соответствии со ст. 12 ЖК РФ. С целью решения имеющихся проблем и совершенствования организации государственного контроля (надзора) в жилищной сфере необходимо: — во-первых, исключить существующее дублирование полномочий контрольно-надзорных органов в сфере использования и обеспечения сохранности жилищного фонда; — во-вторых, определить в качестве органа, осуществляющего государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда иным требованиям законодательства, Главную государственную жилищную инспекцию и нормативно закрепить за ней эти полномочия; — в-третьих, в ч. 2 ст. 23.55 КоАП РФ предусмотреть, что рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.21, 7.22 КоАП РФ, вправе должностные лица Главной государственной жилищной инспекции.
