ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. П. НЕМЕНОК
Неменок Николай Павлович, соискатель кафедры административного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Данная статья посвящена проблеме определения административно-правовых форм защиты прав потребителей в Российской Федерации. В работе отмечается, что наиболее сложившимися и очевидными административно-правовыми формами защиты прав потребителей в Российской Федерации являются такие формы реализации права, как соблюдение, исполнение, осуществление (использование) и применение. Раскрываются каждая из указанных форм, и в результате анализа правовой стороны природы правоотношений в сфере защиты прав потребителей делается вывод о том, что основной формой является соблюдение требований правовых норм по защите прав потребителей в РФ, как и права в целом, и выделяется шесть ее особенностей.
Ключевые слова: защита прав потребителей, административно-правовые формы защиты прав потребителей, исполнение, соблюдение, использование, применение.
Concept and types of administrative-law forms of consumers’ rights in the Russian Federation N. P. Nemenok
The present article concerns the problem of determination of administrative-law forms of protection of consumers’ rights in the Russian Federation. The author notes that the most evident and stable forms of administrative forms of protection of consumers’ rights in the Russian Federation are such forms of realization of the right as: compliance, performance, effectuation (use) and application. The author also reveals each of the said forms and on the basis of analysis of the legal element of the nature of legal relations in the sphere of protection of rights of consumers makes a conclusion that the basic form is compliance with the requirements of legal norms on protection of consumers’ rights in the RF and law in general and points out six peculiarities thereof.
Key words: protection of consumer’s rights, administrative-law forms of protection of consumer’s rights, performance, compliance, use, application.
Как неоднократно указывалось в юридической литературе, издание нормативных актов — это еще не воплощение их в жизнь, а только начало дела. Таким образом, принятые нормативные акты по защите прав потребителей в Российской Федерации необходимо реализовывать, т. е. воплотить в жизнь, добиться определенного социального результата, а именно обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Реализация права — это реализация его социального назначения, т. е. воплощение норм права путем исполнения содержащихся в них предписаний в реальную действительность. Это может быть активное действие субъекта права, воздержание от совершения действия, приобретение определенного блага, соблюдение обязанности и т. д. Необходимо отметить, что в реализации права заинтересован не только законодатель, но и обладатель субъективного права, а также общество в целом, так как процессу реализации свойственно, прежде всего, правомерное поведение, т. е. поведение, угодное и желательное для общества. Вот почему реализация права рассматривается не только как осуществление права в действиях его субъектов, но и как достижение целей правового регулирования, решение правом определенных социальных задач. Как указывает М. В. Галкина, «реализация власти государством осуществляется посредством разнообразных и многочисленных действий, имеющих определенную направленность, выражающих содержание власти, которые совершаются уполномоченными субъектами — государственными органами в разнообразных формах» <1>. ——————————— <1> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. С. 233.
Как было указано ранее, нормы права как общеобязательные веления государства имеют несколько способов воздействия на поведение субъектов права, а именно: дозволения, обязывания, запреты; соответственно и формы реализации правовых норм имеют несколько вариантов: воздержание от совершения определенных действий, активное поведение и т. д. Кроме того, норма права имеет такие структурные части, как гипотеза, диспозиция и санкция, что также влияет на методы и формы их реализации. Так, реализация позитивного правила (диспозиции) — это нормальная обычная реализация, осуществляемая в правомерных поступках субъектов права. Реализация же санкций протекает уже в других условиях и формах. Здесь чаще всего имеет место принуждение, т. е. наблюдается принудительный характер процесса реализации, поскольку требуется проявление властных полномочий, принудительное воздействие на субъект права, чтобы санкция была реализована. Реализация права может протекать как в общих, так и в конкретных правоотношениях. В рамках общих правоотношений нормы права реализуются, как правило, в виде воздержания субъектов от совершения запрещенных действий, т. е. соблюдения установленных нормой права общеобязательных правил поведения. Так, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 14.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг в Российской Федерации должны осуществляться без нарушения санитарных правил, при наличии в случае необходимости сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность реализуемых товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей. В данном случае реализация права происходит потому, что обязанные субъекты (изготовитель, исполнитель, продавец, уполномоченная изготовителем (продавцом) организация или уполномоченный изготовителем (продавцом) индивидуальный предприниматель, импортер) выполняют предписания правовых норм, воздерживаясь от запрещенных поступков, указанных в норме права. Конкретных правоотношений с государством здесь не возникает, поскольку нет юридического факта — нарушения запрета кем-либо из указанных субъектов, а есть лишь их общая правовая связь с государством, установившим соответствующий запрет. В указанных правоотношениях реализация права более очевидна и ощутима. Здесь субъекты реализуют свои права, приобретают определенные блага, выполняют конкретные обязанности. В данных правоотношениях субъекты взаимосвязаны между собой, они противостоят друг другу как управомоченные и обязанные лица, реализующие свои субъективные права и выполняющие соответственно этим правам обязанности, а также реализуются большинство правовых норм. Законодатель во всех странах стремится к тому, чтобы принимаемые им законы реализовывались на практике, дабы их деятельность в виде нормотворчества не выглядела напрасной работой. Именно поэтому, приезжая в любую страну мира, нас не интересует, какие в этой стране установлены законы и какое их имеется количество, а нас в первую очередь интересует — как они исполняются, насколько они эффективны в действии и сколь уважительно к ним отношение местных жителей и приезжих. Таким образом, можно сделать вывод, что важнейшим качеством и основной характерной чертой реализации права является его воплощение в жизнь через деятельность субъекта права. Для процесса реализации является безусловным положение о необходимости исполнения, осуществления правовых предписаний. Если положения правовых норм не будут реализовываться, то каким бы хорошим ни выглядел закон, он не будет иметь ценности для общества, он будет не более чем пустой декларацией, сообщением о намерениях, но не обязательным к исполнению юридическим документом. Независимо от государственного устройства и политического режима государства потребность в товарах и услугах существует всегда. В потребительских отношениях любого общества есть как позитивный аспект (удовлетворение потребностей в товаре, выполнении работы, оказании услуги), так и негативный (обвешивание, обмеривание, обсчет, продажа некачественного товара и т. д.). Именно поэтому каждый потребитель нуждается в защите и поддержке своих прав и законных интересов. Действующее российское законодательство в области защиты прав потребителей представлено достаточно большим массивом нормативных актов. Базовым является Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей», в котором предусмотрен определенный перечень прав потребителей, а также указаны механизмы их защиты. Рассматривая права потребителей, законодатель одновременно предусматривает и варианты их правовой защиты различными отраслями права. В основном выделяют гражданско-правовой, уголовно-правовой и административно-правовой способы защиты. Вместе с тем необходимо отметить некоторые важные особенности процесса реализации государственно-правовой защиты прав потребителей: — реализация права потребителем всегда связана с правомерным поведением участников любых общественных отношений, которое реализует данную норму права; — неправомерные действия всегда нарушают норму права; — в реализации права заинтересован, прежде всего, тот субъект, который обладает субъективным правом, поскольку он в результате реализации может приобрести определенные блага, достичь необходимой цели, удовлетворить свой интерес и потребности; — реализация права потребителем — это не однообразное, монотонное действие права, она осуществляется в различных формах, поскольку разнообразны общественные отношения в сфере потребительского рынка, на которые воздействует право, не одинаковы методы правового регулирования, не одинаков правовой статус субъектов права, различны виды правовых норм и т. д. Наиболее сложившимися и очевидными административно-правовыми формами защиты прав потребителей в Российской Федерации являются такие формы реализации права, как соблюдение, исполнение, осуществление (использование) и применение. В основе указанных форм лежит степень активности субъектов права в процессе реализации, а также правовое положение отдельных из них в механизме правореализации. Соблюдение, исполнение и использование являются основными, самыми массовыми формами реализации, их называют простыми формами реализации, поскольку они связаны, прежде всего, с непосредственными действиями различных субъектов права, в которых нормы права и находят свое воплощение, свою непосредственную (фактическую) реализацию, например соблюдение правового запрета абсолютным большинством субъектов права и даже всеми субъектами. Соблюдение требований правовых норм по защите прав потребителей в РФ осуществляется в форме воздержания от совершения запрещаемых деяний. Это, в основном, пассивное законопослушное поведение тех, кому адресован запрет, на кого возложена обязанность воздержаться от определенных действий. Соблюдение — основная форма реализации правовых запретов, цель которых состоит в предупреждении нежелательного поведения участников правоотношений. Таким образом, соблюдение правовых норм по защите прав потребителей — основная форма, посредством которой реализуют свои обязанности все субъекты данных правоотношений. Основной она является и потому, что закреплена в Конституции РФ, которая обязывает государственные органы, общественные организации, должностных лиц и граждан соблюдать законы и основанные на них другие нормативные акты. Данная форма охватывает вообще всех субъектов права без исключения, и в этом смысле она является универсальной, всеобщей. Таким образом, анализируя правовую сторону природы данных правоотношений, представляется, что соблюдение требований правовых норм по защите прав потребителей в РФ, как и права в целом, по сравнению с другими формами его реализации, характеризуется следующими особенностями: — во-первых, соблюдение запретов и исполнение конкретных обязанностей, установленных законодательством РФ о защите прав потребителей, непосредственно связано с государством и возможностью государственного принуждения; — во-вторых, границы соблюдения (по содержанию) определены более четко, чем, например, использование. При соблюдении необходимо воздержание от запрещенных конкретных действий, а при использовании у субъекта много вариантов поведения, поскольку субъективное право содержит несколько правомочий и возможностей выбора поведения; — в-третьих, соблюдение норм служит важной гарантией осуществления прав всеми участниками отношений в сфере защиты прав потребителей; — в-четвертых, соблюдение может быть добровольным, вынужденным и принудительным, тогда как использование — только добровольным и вынужденным. Несоблюдение правовых требований есть правонарушение, а неиспользование права — правомерное поведение участника правоотношений в сфере потребительского рынка; — в-пятых, соблюдение — это всегда требуемые, необходимые поступки и действия. От государства на этот счет исходит императивное веление. Использование же есть возможное, желаемое, целесообразное, с точки зрения законодателя, поведение; — в-шестых, в отличие от применения, соблюдение права не носит властного характера. Субъектами соблюдения являются все участники общественных отношений в сфере защиты прав потребителей, тогда как применяют право лишь уполномоченные на то государственные органы и должностные лица, а также общественные объединения по защите прав потребителей, что устанавливается главой IV Закона «О защите прав потребителей». Испокон веков соблюдение любых правовых норм представляло собой важную политическую проблему. Уже в период рабовладения соблюдению законов придавалось огромное значение, поскольку, как говорил Платон, «повиновение законам — есть высочайшая услуга, которая может быть оказана отечеству». Следует, однако, отметить, что соблюдение правовых норм, выступающее на поверхности как добровольное, вовсе не всегда является таковым на самом деле. Так, добровольное соблюдение — результат волеизъявления субъекта, но при этом лицо может руководствоваться разными мотивами: убежденность в необходимости определенного поведения, стремление получить поощрение, боязнь санкций и т. д. Добровольность неоднозначна. Если, например, продавцы соблюдают установленные законом правила продажи товаров, выполнения работ либо оказания населению услуг без нарушения требований технических регламентов и санитарных правил, имея при этом полученный в соответствии с требованием законодательства сертификат соответствия (декларацию о соответствии), удостоверяющий (удостоверяющую) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей, то это еще не означает, что они поступают так строго добровольно. Одни из них это делают сознательно, считают такое поведение необходимым, другие опасаются наступления неблагоприятных последствий, а потому не нарушают установленные законом правила. И это уже есть принуждение. Третьи были уличены в совершении административного правонарушения, влекущего административную ответственность, предусмотренную ч. 2 ст. 14.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил», понесли наказание, предусмотренное санкцией указываемой статьи, и все равно были вынуждены прекратить противоправные действия, устранить последствия допущенных нарушений. Здесь принуждение выступает уже в его чистом виде. Таким образом, соблюдение может быть добровольным, вынужденным и принудительным. Вместе с тем государству не безразлично, какими соображениями руководствуется субъект, соблюдая закон, совершая тот или иной поступок. В зависимости от этого будут оцениваться его поведение, социальная позиция, наступившие последствия. В результате сказанного приходим к выводу, что соблюдение требований законодательства о защите прав потребителей — глобальная обязанность всех без исключения участников экономических отношений потребительского рынка. Содержанием этого является поведение, соответствующее требованиям законодательства о защите потребительских прав. Возложив эти обязанности на различных субъектов как участников рыночных отношений, государство оставляет за собой право требовать соблюдения этих предписаний, а в необходимых случаях принуждать к этому. Вместе с тем нельзя забывать, и это очень важно, что на государстве, с другой стороны, лежат морально-правовые обязательства по обеспечению условий для осуществления права и обязанностей, а также интересов и потребностей всех без исключения сторон рыночных отношений. Исполнение — это в некоторой степени противоположная соблюдению форма реализации, ибо она предполагает активное поведение, требует активных действий от субъектов права, по выполнению возложенных на них обязанностей. Исполнение правовых норм касается органов государства, должностных лиц, которые обязаны исполнять возложенные на них задачи, оно также касается всех без исключения участников рыночных отношений, включая потребителей и их объединения, которые также должны проявлять активность в выполнении возложенных на них некоторых обязанностей. Так, в соответствии с абзацем 2 ч. 1 ст. 12 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» при отказе от исполнения договора потребитель обязан возвратить товар (результат работы, услуги, если это возможно по их характеру) продавцу (исполнителю). В исполнении реализуются не только обязанности, но и права. Особенно это относится к органам власти и управления, должностным лицам государственных и негосударственных организаций, поскольку в сфере потребительских отношений (и не только) они создаются, организуются, назначаются, прежде всего, для исполнения норм права по защите прав потребителей. Неслучайно одна из ветвей власти называется исполнительной, поскольку ее назначение — исполнять принятые законы. Использование — наиболее демократическая форма реализации, поскольку она чаще всего связана с добровольностью, собственным усмотрением, личным желанием субъектов права. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 17 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» иски о защите прав потребителей могут быть предъявлены по выбору истца в суд по месту: — нахождения организации, а если ответчиком является индивидуальный предприниматель — его жительства; — жительства или пребывания истца; — заключения или исполнения договора. Если иск к организации вытекает из деятельности ее филиала или представительства, он может быть предъявлен в суд по месту нахождения ее филиала или представительства. В данном случае реализуются в первую очередь управомочивающие нормы специального закона, т. е. такие, которые наделяют правами, а не обязанностями. Необходимо отметить, что использование должно осуществляться в рамках и пределах закона, иначе использование может перерасти в злоупотребление правом, или, напротив, для органов власти, должностных лиц в неиспользование права в необходимых случаях. Потребительское законодательство, исходя из его наименования, призвано в первую очередь защищать потребителей. Однако в охране нуждаются также права и законные интересы других участников потребительского рынка. Нарушения в этой сфере происходят часто, и тогда отношения между субъектами переходят в плоскость привлечения виновных лиц к ответственности. Противоправное поведение в исследуемой области может повлечь гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность. Злоупотребления в области защиты прав потребителей нарушают интересы государства и тех отраслей, которые в соответствии с федеральными программами должны интенсивно развиваться, поэтому необходимо оказывать противодействие подобным и иным посягательствам. В этом процессе важная роль принадлежит не только правоохранительным органам (которые, как правило, работают по фактам нарушений законов), но и организациям, участвующим в реализации приоритетных национальных проектов, в том числе объединения самих потребителей, которые, будучи наделенными соответствующими полномочиями, должны своевременно и остро реагировать на любые противоправные проявления. Несмотря на многочисленные нарушения потребительского законодательства, положительные тенденции в анализируемой сфере очевидны. Во-первых, в России создана и постоянно развивается система потребительского просвещения и образования, в этом процессе участвуют учебные заведения, потребительские общества и организации, органы власти всех уровней, а также средства массовой информации. Во-вторых, в последние годы была активизирована работа правоохранительных органов по выявлению, предупреждению и пресечению различных правонарушений на потребительском рынке, чьи усилия в данном направлении невозможно переоценить. Но главное достижение заключается в том, что сами граждане перестали считать действия по защите своих прав «пустой тратой нервов». Устранение последствий правонарушений нередко требует от самих потерпевших значительных усилий, времени, а порой и средств. К счастью, большинство граждан осознало тот факт, что их самостоятельные активные действия во многом способствуют достижению положительных результатов. В целом можно констатировать, что в подобных ситуациях находит подтверждение известное изречение: «Закон защищает инициативных людей». К сожалению, роль в этой деятельности общественных объединений, созданных с целью защиты прав потребителей, остается (если сказать мягко) малозначительной, поскольку в большинстве своем проходит под девизом: «Спасение утопающих — дело рук самих утопающих». В качестве примера рассмотрим представленные ранее статистические данные Бабушкинского районного суда г. Москвы, согласно которым за период с 01.01.2009 по 06.06.2012 было принято к производству всего 14 исков в защиту неопределенного круга лиц, поданных общественными организациями по защите прав потребителей <2>, из которых: в 2009 г. — 1 иск; в 2010 г. — 2 иска; в 2011 г. — 6 исков; по состоянию на 06.06.2012 — 5 исков. ——————————— <2> Электронная картотека Бабушкинского районного суда г. Москвы «Государственная автоматизированная система «Правосудие» по состоянию на 06.06.2012.
Указав на положительную динамику обращения общественных организаций в суд за защитой интересов неопределенного круга потребителей, необходимо обратить внимание на негативную составляющую данного аспекта, а именно на то, что из всего числа рассмотренных по состоянию на 06.06.2012 данной категории споров гражданских дел: — 46,15% исковых заявлений оставлено без рассмотрения, ввиду повторной неявки в судебное заседание истца; — в 15,38% случаев прекращено производство по делу ввиду отказа истца от иска; — в 7,7% случаев вынесено решение с отказом в удовлетворении исковых требований; — в 30,77% случаев вынесено решение об удовлетворении исковых требований. Кроме того, по данным Управления Роспотребнадзора <3> по г. Москве за апрель 2012 г., в сфере защиты прав потребителей проведено 331 мероприятие по контролю предприятий потребительского рынка, направленных на выявление правонарушений в разных сферах деятельности (в феврале 2012 г. таких мероприятий было проведено всего 210), в том числе 248 внеплановых (в феврале — 157). ——————————— <3> URL: http://rospotrebnadzor. ru/federal_service.
По результатам проведенных мероприятий сотрудниками управления было составлено 342 постановления о наложении штрафных санкций в сфере защиты прав потребителей, вынесено 22 определения о возбуждении административных дел. Основанием для вынесения определений послужили 16 сообщений (заявлений) граждан, 2 материала от организаций (при этом в феврале 2011 г. также указано 2 материала от организаций). Складывается ощущение, что из нескольких десятков общественных организаций, защищающих права потребителей в г. Москве, свои уставные функции выполняют максимум две. Таким образом, используя сравнительный анализ исследуемого статистического материала, можно сделать следующие выводы, что почти в 70% случаев обращения общественной организации в суд за защитой прав неопределенного круга потребителей публичные интересы не достигнуты. Причем более всего настораживает не только маленькая эффективность работы общественных организаций, но и большая вероятность коррупционной составляющей данной проблемы, т. е. возможное использование своих должностных полномочий членами общественных объединений в личных (корыстных) интересах. Ведь как-то необходимо обосновать наличие 61,53% исковых заявлений, которые оставлены без рассмотрения судом ввиду вдруг возникшего необъяснимого отсутствия у истца интереса к рассмотрению дела или отказа истца от иска? На эти вопросы хотелось бы получить ответы, ведь при таких обстоятельствах, вероятнее всего, страдают не только интересы неопределенного круга потребителей, но и интересы государства, выраженные как в материальной составляющей (непоступление денежных средств в соответствующий бюджет субъекта РФ), так и потере имиджа государством, наделившим специальных субъектов (общественные объединения) полномочиями по реализации права в сфере защиты прав потребителей.
