Комягин Дмитрий Львович, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института публично-правовых исследований, профессор кафедры Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Статья посвящена анализу понятия публичной казны. Казна рассматривается комплексно, не только с точки зрения гражданского законодательства, но как объект, регулируемый земельным, лесным, водным, природоохранным, бюджетным законодательством, законодательством о государственном материальном резерве, о недрах, о драгоценных металлах и драгоценных камнях, о животном мире, о рыболовстве и водных биологических ресурсах, культивируемых биоресурсах, континентальном шельфе, объектах культурного наследия и т. д. Подробно рассмотрена эволюция представлений о казне, а также появление теорий фиска, показана несостоятельность рассмотрения казны как юридической личности. В статье обозначены актуальные проблемы, возникающие в связи с эволюцией понятий о публичном имуществе.
Ключевые слова: государство, казна, бюджет, государственное и муниципальное имущество, фиск.
Treasury and fisc: the notion and content D. L. Komyagin
The article analyzes the concept of the public treasury. So treasury is considered comprehensively, and not only from the point of view of civil law, but as an object regulated by land, forest, water, environmental, budget legislation and the legislation on the state material reserve, on subsoil, on precious metals and precious stones, on wildlife, on fisheries and aquatic biological resources, on cultivated biological resources, on continental shelf, on the objects of cultural heritage, etc. The article details the evolution of the ideas about the treasury, and the emergence of fisc theories. Author founds consideration treasury as a legal personality is wrong approach. The paper highlights the actual problems arising in connection with the evolution of public property concepts.
Key words: state, treasury, budget, state and municipal property, fisc.
Масштаб публичной казны <1> колоссален, а состав входящего в нее имущества — крайне разнообразен. Объем денежной части казны (бюджета) огромен в сравнении с любыми частными денежными фондами, но исчезающе мал в сравнении со стоимостью всех активов казны в том случае, если их свести воедино. Данное утверждение очень актуально для России, богатства которой являются в чрезвычайной степени недооцененными. ——————————— <1> В данном случае используется наиболее общее понятие казны, которое включает в себя в качестве видов и государственную и муниципальную казну.
При наличии такого богатства, находящегося в публичной собственности, не должно возникать недостатка в финансовых и иных ресурсах для исполнения тех или иных публичных функций. Поэтому учет и контроль использования активов, составляющих государственную (муниципальную) казну, сегодня постепенно становится все более важной государственной задачей. Постоянно актуален вопрос о состоянии публичного имущества и в связи с современными концепциями институциональной экономики, в которой выделяется государственный сектор (или сектор государственного управления). Не в последнюю очередь невнимание в отношении активов казны связано со скрытым характером их стоимости. Многие активы попросту не измерены либо в силу своей природы <2>, либо вследствие подвижного характера их содержимого <3>, либо в силу того, что их стоимость может быть выявлена не ранее реализации <4>. ——————————— <2> Например, сокровища недр, континентального шельфа. <3> Например, объекты биосферы: животный и растительный мир. <4> Например, доходы от приватизации публичного имущества.
Казна и гражданское законодательство. Содержание понятия публичной (государственной или муниципальной) казны нельзя считать очевидным, несмотря на то что Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ) установлено ее формальное определение <5>. Дело в том, что понятие, введенное в ГК РФ, имеет скорее практическую задачу отделить учтенное и распределенное публичное имущество от иного публичного имущества. Поэтому казну согласно ГК РФ <6> составляет только часть государственного или муниципального имущества. Нельзя не заметить также и то обстоятельство, что ГК РФ регулирует только определенный круг правоотношений, касающихся правового положения участников гражданского оборота, оснований возникновения и осуществления прав собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности, отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими, договорные и иные обязательства, имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников <7>. В то же время отношения, складывающиеся вокруг публичного имущества и публичной собственности, далеко не всегда характеризуются равенством, автономией воли и имущественной самостоятельностью их участников. ——————————— <5> См.: п. 4 ст. 214 ГК РФ и абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ, согласно которым государственную (муниципальную) казну составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. <6> Пункт 1 ст. 214, п. 1 ст. 215 ГК РФ. <7> Статья 2 ГК РФ.
Например, за пределами гражданско-правового регулирования лежат отношения, регулируемые земельным, лесным, водным, природоохранным, бюджетным законодательством, законодательством о государственном материальном резерве, о недрах, о драгоценных металлах и драгоценных камнях, о животном мире, о рыболовстве и водных биологических ресурсах, культивируемых биоресурсах, континентальном шельфе, объектах культурного наследия и т. д. Приведенный выше перечень общественных отношений, связанных с казной, не является закрытым, т. к. техническое развитие и иные глобальные процессы предлагают для включения в оборот все новые объекты. Так, после принятия Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата 1992 года <8> появилось квоты на эмиссию (выбросы) в атмосферу парниковых газов и их прекурсоров, развитие биотехнологий ставит вопрос о сохранении и охране генофонда не только сельскохозяйственных культур, но также и человека (нации), успехи в исследовании и использовании космического пространства <9> могут со временем привести к вопросу о правах на космические тела, развитие частного права привело к необходимости рыночной оценки доброго имени и репутации <10>. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 1996. N 46. Ст. 5204. <9> Необходимо заметить, что сегодня космическое пространство является территорией общего пользования и открыто для свободного исследования всеми государствами. Деятельность в космосе упоминается в п. «и» ст. 71 Конституции Российской Федерации, действует Закон Российской Федерации от 20 августа 1993 года N 5663-1 «О космической деятельности», принят ряд международных соглашений о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, о деятельности государств на Луне и других небесных телах и т. д. <10> Речь идет об оценке «гудвилла», которая производится согласно международным стандартам финансовой отчетности, введенным в действие Приказом Минфина России от 25 ноября 2011 года N 160н, а также о коммерческом потенциале наименования «Россия» и «Российская Федерация» и производных от них, использование которых сегодня регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2010 года N 52 «Об утверждении Правил включения в фирменное наименование юридического лица официального наименования «Российская Федерация» или «Россия», а также слов, производных от этого наименования», а ранее регулировалось Законом Российской Федерации от 2 апреля 1993 года N 4737-1 «О сборе за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний».
В силу такого крайнего разнообразия сложно говорить о наличии правового института или субинститута, объединяющих нормы, регулирующие отношения, связанные с казной. Известно о «камеральных науках», под которыми в XVIII веке в Германии понималась «совокупность знаний, необходимых для надлежащего и успешного управления так называемой «камерой», или камеральными (государственными) имуществами» <11>. Однако и камеральные науки были больше ориентированы на управление государственным имуществом, то есть изучение практического опыта ведения публичного хозяйства. Таким образом, имеет место уникальная ситуация, когда под единственной нормой-дефиницией «казна» объединяются несоединимые иным образом правовые отрасли и подотрасли, отдельные нормы права, а также юридические науки. ——————————— <11> Козырин А. Н. У истоков финансового права: Вступительная статья. Золотые страницы финансового права. М., 1998. Т. 1. С. 7.
В научной литературе отмечена особенность участия российского государства в гражданских правоотношениях, основанная на принципе «юридической децентрализации» <12>, при котором «…государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений; здесь она не ставит себя мысленно в положение единственного определяющего центра, а, напротив, предоставляет такое регулирование множеству иных маленьких центров…» <13>. Следствием «юридической децентрализации» является ситуация, при которой из-за неограниченного объема публичного имущества полномочия «представителей» не покрывают всего множества отношений, связанных с участием публичной собственности в гражданском обороте. В результате в случае пробелов и коллизий используется гражданско-правовая конструкция казны, включающая, однако, помимо нераспределенного публичного имущества еще бюджет, который не может быть именован ни имуществом, ни денежными средствами <14>. ——————————— <12> Право собственности: актуальные проблемы / Под ред. В. Н. Литовкина, Е. А. Суханова, В. В. Чубарова. М., 2008. <13> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. С. 42. Цит. по: Право собственности: актуальные проблемы. М., 2008. <14> Даже в том случае, если под бюджетом подразумевать совокупность денежных средств бюджета, учтенных на счетах Федерального казначейства и уполномоченных банков, нельзя не заметить, что такие средства являются точнейшим образом распределенными и закрепленными за разного уровня распорядителями и получателями бюджетных средств. См. подробнее: Комягин Д. Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация // Финансы. 2005. N 8; Комягин Д. Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10; Комягин Д. Л. Проблема соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11; Комягин Д. Л. Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях // Реформы и право. 2007. N 1.
Итак, обоснуем позицию, согласно которой казна состоит из следующих частей: нераспределенного публичного имущества, распределенного (или учтенного) публичного имущества <15> и бюджета соответствующего публично-правового образования. Иначе говоря, казна — это публичное имущество и средства бюджета. Такой подход отличается от содержания легального понятия казны, которое не включает распределенное имущество. ——————————— <15> В проекте Федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (редакция, принятая Государственной Думой Российской Федерации в 1 чтении 27 апреля 2012 года) содержалась статья, согласно которой государственное имущество, закрепленное за учреждениями и предприятиями, составляет распределенную казну.
Термин «нераспределенное имущество», употребленный в ГК РФ, не является однозначно определенным и может толковаться по-разному. По всей видимости, под нераспределенным подразумевается некое состояние, т. к. одно и то же имущество может переходить из нераспределенного состояния в распределенное (возможно, и обратно). Разделение публичного имущества на нераспределенное и иное (распределенное) очень условно, не отвечает требованию юридической определенности, т. к. существуют и его переходные состояния, сложно установить границу, за пределами которой вещь, приобретая тот или иной статус, перестает быть нераспределенной или распределенной или выходит из состава казны, что позволяет утверждать необходимость и целесообразность включения в казну всего публичного имущества, на которое распространяются полномочия государственной (муниципальной) собственности. В то же время дихотомия, которая связана с разделением публичного имущества на две части (распределенное или ограниченное в объеме и нераспределенное или неограниченное в объеме имущество), проявляется в определенных ситуациях, в частности, связанных с имущественной ответственностью государства, когда установлен разный порядок для обращения взыскания на распределенное имущество и нераспределенное имущество <16>, и представительством в судебном и арбитражном процессе. В частности, Е. А. Суханов отмечает, что «во многих случаях органы государственной власти одновременно имеют и самостоятельную гражданскую правосубъектность, будучи госбюджетными учреждениями — юридическими лицами с ограниченным вещным правом на имеющееся у них имущество. <…> В таких ситуациях появляется еще один вопрос: каким образом разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) — самостоятельных участников гражданских правоотношений? Нередко именно от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом либо только созданное им юридическое лицо) и затем — определение субъекта имущественной ответственности» <17>. Однако такая двойственность участия в гражданских правоотношениях государственных (муниципальных) учреждений или непосредственно публично-правовых образований не влияет на положительное решение вопроса о том, следует ли относить к соответствующей казне имущество, переданное государственным или муниципальным учреждениям. ——————————— <16> См.: гл. 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. <17> Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3.
Казна и бюджет. Следует сказать несколько слов и о том, каким образом в одном понятии казны соединились настолько разные на сегодняшний день категории — публичное имущество и бюджет. В эпоху металлического денежного обращения монеты, находящиеся в обороте, а также иное имущество, служившее для уплаты налогов, в действительности представляли собой имущество — вещи, номинальная стоимость которых почти совпадала с фактической. Такие вещи наряду с другим имуществом (землей, государственными предприятиями) составляли казну, в буквальном смысле — сокровища государства <18>. Эволюция денежной системы привела к появлению сначала бумажного, а потом безналичного денежного обращения. Эволюция публичных финансов и финансового права привела к существованию бюджета как многозначной категории, которая выступает в первую очередь как форма осуществления государством финансовой деятельности, а также к бюджету как плану-прогнозу финансовой деятельности государства и обязательному для исполнения закону, и лишь в последнюю очередь бюджет понимается как фонд денежных средств <19>. Однако из состава казны денежный фонд государства так и не был исключен, что привело к соединению бюджета и публичного имущества в одном понятии казны. ——————————— <18> Недаром «казначейство» часто переводится на английский как «tressury» (сокровищница). <19> См. подробнее: Комягин Д. Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10; Комягин Д. Л. Проблема соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11.
Статус бюджета как части казны является особенным в силу его связей абсолютно со всеми иными ее частями. Реализация любых активов казны, а также наполнение казны, как правило, воздействует на бюджет, отражаясь в его доходах или расходах. Наконец, сама реализация активов казны в большинстве случаев имеет целью достижение баланса бюджета. Таким образом, вопросы, связанные с бюджетом, имеют как общий, так и специфический характер. Продолжая рассмотрение того, что представляет собой казна, следует подробнее рассмотреть, в каком соотношении выступают понятия казны с понятием публичного имущества. Казна и фиск. Соотношение понятий «казна» и «публичное имущество» тесно связано с эволюцией данных понятий. В первом приближении вопрос представляется очевидным — исходя из определения казна и публичное имущество представляют собой понятия тождественные. Более пристальное рассмотрение вышеуказанных понятий заставляет обратить внимание на то, что в состав казны (согласно легальному понятию) включен бюджет. Иначе говоря, казна представляет собой сумму публичного имущества и бюджета. Активы казны можно классифицировать по нескольким основаниям. В частности, их можно разделить на: денежные и неденежные; распределенные (учтенные) и нераспределенные; служащие для получения дохода и для исполнения публичных функций; по территориальному признаку; по управляющему субъекту; по функциональному назначению; по способу возникновения и по природе происхождения (специфике). Законодательство выделяет те или иные части казны именно исходя из их специфической природы. Для правового регулирования отношений, связанных с наиболее значительными частями казны, приняты отдельные федеральные законы <20> и даже кодифицированные акты <21>. ——————————— <20> Федеральный закон от 29 декабря 1994 года N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»; Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 «О недрах»; Федеральный закон от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»; Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ «О животном мире». <21> Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Однако имеется еще одно измерение казны — использование этой категории как активного участника различных отношений. Чтобы пояснить данную мысль, следует проследить развитие понятий казны и фиска. Публичное имущество, без сомнения, возникло вместе с появлением государства. Любопытно, что в ходе истории можно отметить два противоположных процесса по отношению статуса публичного имущества. В первом случае часть имущества, первоначально являясь собственностью князя, государя или правителя, постепенно приобретает самостоятельный, независимый от правителя статус, а во втором — право государя распространяется постепенно на все без исключения публичное имущество. Священное писание в книге Бытия содержит свидетельство о возникновении публичного имущества в Египте ветхозаветных времен (Быт. 47), когда в течение семи голодных лет праотец Иосиф приобретал за хлеб в пользу фараона сначала серебро, затем скот, а после и землю, после чего установил (возможно, первый в истории) налог — пятую часть от урожая. Такое приобретение было мирным и добровольным, совершенным по согласию и без насилия. Святитель Игнатий (Брянчанинов) замечает, что из сочинений писателей позднейших времен Геродота и Диодора видно, что тот же способ взимания продолжался в Египте, и до их времени и земля египетская была собственностью царей <22>. ——————————— <22> Святитель Игнатий (Брянчанинов) Иосиф. Священная повесть, заимствованная из книги Бытия // Жития святых, написанные святыми. М., 2008. С. 41.
В античную эпоху (речь идет о греческих полисах) также неизвестно об особом юридическом определении государственного имущества, хотя такое имущество существовало. Например, как отмечает прот. Вл. Цыпин, основу государственного строя Лакедемона (Спарты) составляла государственная земля, которая ранее была завоевана Спартой и потому считалась собственностью всех полноправных граждан <23>. Можно заметить, что первым видом имущества, включаемого в казну, является земля или, точнее, земля для пашни. Впрочем, Священное писание и античные писатели не упоминают юридических характеристик публичного имущества. ——————————— <23> Прот. Владислав (Цыпин). История Европы: дохристианской и христианской. Античная Греция. М., 2011. Т. II. С. 55.
Таким образом, историю юридических понятий казны и фиска можно проследить только от времен позднего республиканского Рима, но совершенный вид эти понятия получили уже в эпоху Римской империи, «регулярного» государства, которое наложило отчетливый отпечаток на все последующие эпохи и аналогов которому по длительности существования человеческая история не содержит <24>. ——————————— <24> Речь идет о римском государстве, сначала республике, а потом империи как до, так и после перенесения столицы из Рима в Константинополь в правление Константина Великого, на протяжении этой эпохи (от основания Рима в 754 году до Р. Х. или учреждения республики в 510 году до Р. Х. и до завоевания Константинополя турками в 1453 году после Р. Х.). Представляется, что возникновение и формирование большинства современных абстрактных правовых категорий произошло все-таки в имперский период.
В научной литературе упоминается, что в древнем дореспубликанском Риме в период правления этрусской царской династии существовал общественный земельный фонд (ager publicus), который возрос вместе с завоеванием новых территорий <25>. Уже в эту эпоху появилось понятие aerarium или aerarium Saturni (в литературе встречаются такие русские транскрипции, как эрарум, эрарий или аэрарий) <26>, которое отождествляется с нынешней казной. Это понятие уже носит абстрактный характер, т. к. не находит конкретного предметного выражения, имеет неопределенный объем. ——————————— <25> Прот. Владислав (Цыпин). История Европы дохристианской и христианской. Рим в эпоху царей и республики. М., 2011. Т. III. С. 609. <26> См., например: Прот. Владислав (Цыпин). Указ. соч. С. 610.
Очень подробно генезис понятия казны разбирается Н. И. Лазаревским в его известном труде «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое изъследование» <27>, где история казны прослеживается от времен Римской империи через феодальную эпоху (то есть у германских народов, создавших государства на территории Западной Римской империи после ее падения) до современных ему Франции, Германии, Италии и Англии. Здесь, как и в иных источниках, показано, что в Древнем Риме государство выступало в виде частного лица гражданского права <28>. Возможно, это могло послужить основанием для возникновения спорной теории государства-фиска как частноправового лица, которое противопоставлялось государству как властному субъекту. ——————————— <27> Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое изъследование. СПб., 1905 г. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <28> Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 6; Новицкий И. Б. Римское право: Учебник. М., 2009. С. 117 — 118.
В научной литературе сказано о наличии в римском праве статуса res publicae для вещей, которые были изъяты из частного оборота и могли передаваться для пользования административным распоряжением магистрата <29>, о праве общей собственности, когда вещь принадлежала не одному собственнику, а нескольким сообща, синонимом чего является сособственность, или condominimum <30>, и общих для всех вещей (res omnium communes) — таких, например, как текущая вода, воздух, не поддающихся фиксации <31>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <29> Новицкий И. Б. Указ. соч. С. 117. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <30> Новицкий И. Б. Указ. соч. С. 125. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <31> Там же. С. 117.
От общего имущества обособлялось частное имущество императора, которое постепенно слилось с aerarium, одновременно приобретая публично-правовой характер. Ю. А. Кулаковский приводит сведения о двух казначействах, существовавших при императоре в IV веке — aerarium sacrum (священный эрарий) и aerarium privatuv (частная казна императора) <32>. И тот и другой эрарий управлялся назначаемым чиновником (комитом), имеющим штат и местные провинциальные отделения. В священный эрарий поступали доходы от поземельного налога, люстральной, подушной податей, налога с сенаторов и декурионов, косвенные доходы от пошлин и от продаж, а также доходы от рудников, каменоломен, соляных копей, императорских фабрик. В частную казну императора поступали доходы от государственных угодий, в числе которых имелись пахотные земли, сдававшиеся в аренду или обрабатываемые колонами, и выпасы скота, а также доходы от императорских имений, доходы от конфискованных и бесхозяйных имуществ <33>. Здесь можно заметить смешение публичного и частного, например, доходы от личных имений императора соседствуют в aerarium privatuv с доходами от казенных земель. ——————————— <32> Кулаковский Ю. А. История Византии. СПб., 2003. Т. I. С. 96. <33> Там же.
Уместно здесь привести мнение А. М. Величко о соотношении aerarium и фиска: «в императорский период наряду с эрарум появился фиск, куда поступали доходы с налогов, введенных императорами. Фиск считался частным имуществом императора как первого лица римского народа, в то время как распорядителем эрарум признавался сенат. Хотя фискальное имущество и считалось частным, император был обязан употреблять его исключительно на государственные нужды. С течением времени, когда многие общегосударственные расходы централизовались, прежнее деление государственных средств по источникам доходов на сенатские и императорские утратило свой смысл. Теперь все объединилось в руках императора в виде фиска, собственником которого он стал. Более того, императорский престол приобрел статус постоянного юридического лица, учреждения (юридическим лицом считалось и само Римское государство), субъектом которого являлся правящий император как физическая личность. Это обстоятельство напрямую повлияло на финансовую правоспособность императоров. При императоре Севере (193 — 211) состоялось чрезвычайно важное для статуса самодержца обособление фискального имущества от императорского коронного и от императорского частного имущества. Отныне принцепс становится распорядителем трех видов имуществ: коронного, фискального и частного, которым он распоряжается в пользу своих детей и родственников. Привилегии, которые ранее предоставлялись казне, были перенесены на частное имущество императора и даже частное имущество императрицы — верный признак того, что эти привилегии коренились в природе суверенитета, носителем которого являлись император и императрица. В этом отношении все три вида имущества — коронное, фискальное и частное — имели привилегированное положение как имущество, распорядителем которого является монарх» <34>. Основанием для данного вывода является ряд известных и авторитетных источников, в числе которых труды Н. С. Суворова <35>, И. А. Покровского <36>, Диона Коккейана Кассий <37>, Тита Ливия <38>. ——————————— <34> Величко А. М. Политико-правовой статус византийских императоров. Историческое и идейное изменение их полномочий // http://www. pravoslavie. ru/arhiv/58936.htm (дата обращения: 23.03.2013). <35> Суворов Н. С. О юридических лицах по римскому праву. М., 2000. С. 194. <36> Покровский И. А. История римского права. СПб., 1998. С. 325. <37> Кассий Дион Коккейан. Римская история. Кн. LXIV — LXXX. Кн. LXXX (2). С. 345. <38> Ливий Тит. История Рима от основания города. М., 1989. Т. 1. С. 27.
Таким образом, частное имущество римских императоров слилось с публичным имуществом и фактически составляло одну казну. Император вместе со всей объединенной казной, если можно так выразиться, уже не принадлежал себе, а служил империи. Имеются подсчеты, согласно которым лишь треть императоров Восточной Римской империи умерли в должности; другая треть была убита в переворотах, а остальные скончались в ссылках или в монашеском постриге уже бывшими императорами <39>. В этом случае их имущество могло переходить к наследнику-императору (если таковой имелся), но чаще (в случае переворота) имущество конфисковывалось в пользу следующего императора. Из совокупности фактов следует, что имущество императора составляло государственное достояние и было в его распоряжении лишь на срок его императорских полномочий <40>. ——————————— <39> Дворкин А. П. Очерки по истории Вселенской православной церкви: Курс лекций. Н. Новгород, 2005. <40> Данный вывод основан на косвенных данных и носит характер гипотезы.
Труд Н. И. Лазаревского содержит аргументированный вывод о том, что в Римской империи понятия казны как юридического лица частного права — фиска не существовало, а возникло оно в Германии и после XII века распространилось по Европе <41>. ——————————— < 41> Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 11, 17.
Существование частных имуществ (доменов) правителя, которые использовались для публичных нужд, прослеживается на территории Западной Европы в ее феодальный период. Как отмечает Л. В. Ходский, в то время «сила и влияние государства очень много зависят от размеров земельной собственности и других имуществ, которыми располагает глава государства; всякое обращение к подданным в эту эпоху считалось признаком слабости государя. Поэтому государи стремятся не только, по возможности, сберегать, но и увеличивать доходные государственные имущества, которые рассматриваются как бы личная собственность главы государства или по крайней мере из них не выделяется строго то, что принадлежит собственно государю» <42>. В любом случае и здесь не было попыток образовать из имущества юридическую личность, отдельную от государя или государства. ——————————— <42> Ходский Л. В. Государственное хозяйство. СПб., 1907. С. 27.
Таким образом, в доимператорском и имперском Риме, в европейских монархиях до XVIII века термином aerarium (казна) определялось публичное имущество, а не юридическое лицо — субъект права <43>. ——————————— <43> Более точным будет термин «юридическое лицо частного права», но необходимо пояснить, что в эпоху до XII века понятия «юридическое лицо публичного права» не употреблялось и не существовало.
Учение о государстве как о личности появились, предположительно, только с XVIII века. После этого возникли идеи о фиске как о лице, отделенном от государя (но не от государства), созданном законом, владеющим на праве частной собственности государственным имуществом и подлежащим суду наряду с другими лицами <44>. Фиск, разумеется, действовал в интересах государства. Такая конструкция на некоторое время оказалась политически удобной (ограничивала власть монарха), но вызывала ряд серьезных коллизий, одной из которых было «расщепление государства на две части, из которых каждая жила по своим законам, каждая имела своим носителем, своим субъектом особое юридическое лицо» <45>. ——————————— <44> Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 31. <45> Там же.
В отношении споров вокруг германских теорий фиска Н. И. Лазаревский метко отмечает, что они напоминали спор «стрижено — брито». В целом все сводилось к двум позициям: или государство есть единое лицо, или оно распадается на двух субъектов с самостоятельной волей — частноправовой фиск и публичную власть <46>. Вторая теория не была популярной, чаще германские юристы подразумевали под термином «фиск» государство со всеми принадлежащими ему имущественными правами, реже считали фиск субъектом только гражданских прав. По сути, понятие фиска как юридическую фикцию пришлось свести к понятию государства <47>. В любом случае весь смысл учений о фиске (как и сегодня) сводится к необходимости создать правовую конструкцию гражданско-правовой ответственности государства и обеспечить подчинение государя (правительства) закону и суду. ——————————— <46> Лазаревский Н. Н. Указ. соч. С. 32. <47> Там же. С. 35.
В России в начале прошлого века, как правило, для обозначения единого лица государства, участвующего в правоотношениях с юридическими и физическими лицами, также употреблялся термин «фиск» <48>. В него поступало выморочное имущество. Фиск являлся стороной в отношениях, связанных с уплатой налогов, в договорах поставки и подряда. Имелось также и понятие казны как государственного имущества. ——————————— <48> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2004. Т. 2. С. 408, 409.
Свод законов Российской империи (ст. 406 главы второй) определял казну следующим образом: «…все имущество, не принадлежащее никому в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежит к составу имуществ государственных. Имущества государственные, поскольку они состоят в ведомстве казны, именуются также казенными» <49>. Не менее любопытно также еще одно установление из Свода законов Российской империи (ст. 407 главы второй): «К составу государственных имуществ принадлежат подати, пошлины и разного рода сборы, доходы казны составляющие» <50>. ——————————— <49> Свод законов Российской империи. Законы гражданские. СПб., 1912. <50> Там же.
С. Н. Братусь, отмечая различие между понятием государства как фиска (например, при покупке, продаже чего-либо) и понятием государства как субъекта публичной власти (очевидно, при осуществлении принудительной власти), уточнял, что фиск и государство — не различные субъекты, а стороны одного явления — государства <51>. ——————————— <51> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947.
В целом попытки придать казне личность идут от представителей гражданско-правовой науки, но в любом случае эта личность должна именоваться «государством-казной», т. к. речь идет о непосредственном участии государства в гражданско-правовых отношениях. В этом смысле показательно высказывание А. В. Венедиктова о том, что «…наряду с бюджетными юридическими лицами субъектом права является и <…> государство в качестве казны» <52>. Здесь же им поддерживается мнение, которое высказал С. Н. Братусь, о том, что «казна — это Советское государство, выступающее как непосредственный собственник той части общественного дохода, которая проходит через бюджет <…> казна — это государство, действующее в качестве непосредственного распорядителя государственного имущества, еще не обособившегося в имущество, управляемое тем или иным госорганом…» <53>. ——————————— <52> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Москва — Ленинград, 1948. С. 813. <53> Там же.
Итак, на сегодняшний день казну не следует понимать как юридическое лицо. Это совокупность публичного имущества. В том случае, если употребляется понятие фиска или казны как участника каких-либо правоотношений, речь идет попросту о государстве, участвующем в гражданских правоотношениях.
