Комягин Дмитрий Львович, доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института публично-правовых исследований, профессор кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Статья посвящена доходам, поступающим в бюджет в результате продажи публичного имущества, в том числе в результате приватизации. Последовательно рассмотрены аргументы в пользу и против отчуждения публичного имущества в целях получения дохода, и сделан вывод о том, что причиной приватизации и иной продажи публичного имущества не может являться получение дохода. Такая задача выступает в качестве второстепенной и необязательной, в отличие от политических и иных целей. Установлена характеристика доходов от приватизации, проведена классификация доходов от продажи публичного имущества.
Privatization as a Source of Budget Revenues D. L. Komyagin
The article is devoted to the income coming into the budget from the sale of public property, including those sold as a result of privatization. Author consistently examined the arguments for and against the alienation of public property to generate public revenue, and concluded that the main cause of privatization and other public sale of property cannot be income itself. This task is a secondary and optional, as opposed to political or other purposes. Author characterized privatization income, and made the classification of revenues from the sale of public property.
Key words: public property, the state treasury, privatization, budget, revenues, public revenues, extraordinary revenues, hidden income.
Согласно действующему бюджетному законодательству доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов, драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной и муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных предприятий, в том числе казенных, относятся к неналоговым доходам бюджета <1>. В число таких доходов попадают и доходы от приватизации. Это следует непосредственно из установленного законодательством определения приватизации, которая представляет собой возмездное отчуждение имущества, находящегося в публичной собственности, в пользу юридических и физических лиц (не распространяется на землю, природные ресурсы, государственный и муниципальный жилищный фонд, государственный резерв, зарубежное имущество) <2>. ——————————— <1> Ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. <2> Ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.
Согласно ст. 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) доходы от продажи материальных и нематериальных активов являются единой для всех бюджетов подгруппой бюджетной классификации доходов. Классификация операций сектора государственного управления (ст. 23.1 БК РФ) содержит одновременно в группе доходов подгруппу доходов от собственности, а в группе уменьшения нефинансовых активов — подгруппы уменьшения стоимости основных средств, непроизведенных активов и материальных запасов. Классификация операций сектора государственного управления позволяет увидеть связь приватизации с категорией государственной (муниципальной) казны, которая согласно ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями. С точки зрения гражданского законодательства при приватизации, то есть при продаже публичного имущества, объем казны не должен меняться, так как средства казны из натуральной ее части превращаются в денежную часть. На деле, однако, все обстоит сложнее, и нельзя утверждать, что доходы от приватизации компенсируют стоимость реализуемого публичного имущества. Какого-то учета совокупного объема казны не существует, учтены лишь ее фрагменты (например, недвижимое имущество, средства Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней). Более того, сплошной учет государственной (муниципальной) казны невозможен, так как ее объем всегда остается неопределенным. В состав казны входят по умолчанию любое бесхозяйное имущество, земля, недра, континентальный шельф, иные объекты, не поддающиеся учету <3>. ——————————— <3> См. подробнее: Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10.
Начальная цена подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества устанавливается в соответствии с законодательством об оценочной деятельности (ст. 12 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»), при этом определяется рыночная цена — наиболее вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на дату оценки на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине сделке не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства <4>. Таким образом, приватизируемое имущество, являясь неденежной частью казны, первоначально не имеет кадастровой либо иной стоимости и получает лишь рыночную стоимость в целях продажи. ——————————— <4> Ст. 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31.
Из изложенного выше следует характеристика доходов от приватизации как доходов, которые не имеют прямой связи с переходом денежных средств или имущества в собственность публично-правового образования, так как приватизируемое имущество уже находится в публичной собственности. Таким образом, в отношении доходов от приватизации, а равным образом в целом к доходам от продажи государственного и муниципального имущества не подходят некоторые доктринальные определения публичных доходов. Например: «Государственные доходы — это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач…», вводимые через признак перехода в собственность государства денежных поступлений <5>. К указанным доходам следует применить некий признак производности или вторичности по аналогии с доходами бюджетов, поступающими в виде субсидий и дотаций из других бюджетов <6>. ——————————— <5> См., например: Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2008. С. 359. «Государственные доходы — это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач…». <6> Характеристика вторичности по отношению к межбюджетным трансфертам была ранее применена А. Г. Паулем в работе «Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов» (Воронеж, 2011. С. 15).
Доходы от продажи государственного и муниципального имущества связаны также с выявлением его стоимости, ранее скрытой. Такая стоимость подвижна и зависит от конъюнктуры на рынке, результатов проведения аукциона и многих иных факторов. Эта особенность доходов от продажи государственного и муниципального имущества требует введения их дополнительной характеристики. В силу отсутствия специального термина такие скрытые доходы, выявление которых требует определенных процедур, можно именовать, например, криптодоходами. Является ли деятельность по выявлению стоимости публичного имущества при его продаже финансовой деятельностью, то есть являются ли данные отношения финансовыми <7>? Вопрос этот представляется дискуссионным. С одной стороны, такая деятельность непосредственно не связана с денежными потоками, с формированием и перераспределением фондов денежных средств, так как на этом этапе речь идет об оценке неденежного имущества. С другой стороны, перераспределение имущества внутри государственной и муниципальной казны из неденежной в ее денежную часть (бюджет) не что иное как перераспределение национального дохода. Имеет значение и цель такой деятельности. Выявление стоимости приватизируемого публичного имущества имеет аналогию с процедурой выявления налогооблагаемой базы (определения объекта налогообложения) или установления таможенной стоимости товара в фискальных целях. ——————————— <7> О финансовой деятельности см., например: Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципального образования. М.: Юриспруденция, 2009.
Характеристика доходов от продажи публичного имущества как скрытых заставляет увидеть еще одну их особенность: такие доходы не могут быть с точностью запланированы заранее, так как неизвестна итоговая стоимость реализации публичного имущества. В литературе доходы от приватизации классифицируются также по социально-экономическому признаку как доходы от государственного и муниципального хозяйства, по методам аккумуляции (мобилизации) — как добровольные доходы <8>. ——————————— <8> Финансовое право / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 2008. С. 361.
Легальная классификация доходов от приватизации в российском бюджетном законодательстве выполнена от источника мобилизации дохода (государственного и муниципального имущества) и является небесспорной. Исторически продажа государственных имуществ относилась к способам покрытия чрезвычайных расходов и, соответственно, относилась к чрезвычайным источникам доходов. Такой подход основан на рассмотрении доходов через время и обстоятельства их возникновения и существования. С этой точки зрения важно ответить на вопрос, является ли тот или иной вид доходов постоянным или временным, обыкновенным или экстраординарным, сопряженным с изменением иных публичных активов или чистым доходом. Например, К. Т. фон Эеберг отмечал, что «при планомерном ведении хозяйства следует покрывать обыкновенные, то есть регулярно повторяющиеся и постоянные, расходы только такими доходами, на постоянное и регулярное поступление которых можно вполне уверенно рассчитывать; между тем как для нерегулярно появляющихся чрезвычайных расходов должно изыскивать в конкретных случаях особые, соответствующие природе и размерам чрезвычайных расходов средства покрытия (…продажа государственного имущества, заключение займов)» <9>. ——————————— <9> Эеберг К. Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 58.
То есть продажа публичного имущества здесь уверенно отнесена к источникам покрытия чрезвычайных расходов, и эта точка зрения была долгое время общепринятой <10>. ——————————— <10> См., например: Исаев А. А. Государственный кредит // Финансы и налоги. Очерки теории и политики. М., 2004. Т. 4: Золотые страницы финансового права. С. 389 — 392.
Еще одной яркой характеристикой доходов от приватизации является то обстоятельство, что их получение не является целью приватизации, а лишь побочным положительным эффектом. Чтобы аргументировать это утверждение, удобнее рассмотреть продажу недвижимого имущества, особенно земель, находящихся в публичной собственности <11>. Необходимо заметить, что согласно российскому законодательству продажа государственной и муниципальной недвижимости не является приватизацией, но соответствующие доходы, по сути, ничем не отличаются от доходов от приватизации. Как движимое, так и недвижимое публичное имущество составляет неденежную часть государственной или муниципальной казны. Проблемы, связанные с отчуждением как движимого, так и недвижимого публичного имущества, одинаковы, однако отчуждение недвижимого публичного имущества является более актуальным и масштабным вопросом, в котором пересекаются многие мнения и теории разных отраслей гуманитарных знаний. ——————————— <11> В данной работе под публичной собственностью имеется в виду государственная и муниципальная собственность.
В этой связи представляется интересной дискуссия начала прошлого века <12>, в ходе которой назывались весомые аргументы за отчуждение и еще более весомые аргументы против отчуждения государственного имущества (в основном казенных земель). При этом обе стороны дискуссии признавали, что извлечение прибыли от продажи казенных земель по своему объему является незначительным доходом. ——————————— <12> Такую полемику можно встретить, например, на страницах трудов В. А. Лебедева (он склонялся в сторону отчуждения публичного имущества) и И. И. Янжула (он приводил аргументы против отчуждения). Существовала и промежуточная позиция, например, у К. Т. фон Эеберга, который, однако, признавал отчуждение полезным лишь в некоторых определенных случаях.
Итак, какие доказательства назывались в пользу отчуждения публичной (казенной) собственности? В первую очередь приводился тезис о неэффективности государственного хозяйства, которое даже носит убыточный характер и бремя содержания которого ложится на государственный бюджет. Такой вывод следовал из общего правила о том, что если имущество не приносит доход и не служит публичному благу, то оно излишне. Даже в том случае, если казенное хозяйство не было убыточным, обращалось внимание на незначительность, по сравнению с налогами, объема доходов от использования такого имущества. Следующим (вторым) аргументом за отчуждение недвижимого имущества называлось удобство продажи публичного имущества как способа покрытия долгов (наряду с публичным кредитом). Третий аргумент за отчуждение публичной недвижимости заключается в том, что обширные владения, находясь в публичной собственности, изъяты из хозяйственного оборота, что негативно отразится на состоянии национального богатства. Все перечисленные выше аргументы и некоторые иные, однако, могут быть охарактеризованы как радикальные <13>, то есть принадлежащие лишь одной из экономических школ, характеризующейся крайними взглядами. ——————————— <13> См.: Эеберг К. Т. фон. Указ. соч. С. 82.
Еще один, четвертый (пожалуй, сильнейший), аргумент в пользу отчуждения публичного имущества заключался в достижении (в отдельных случаях) благой цели при наделении землей и жильем неимущих и безземельных граждан. Такие граждане в будущем переходят из категории социально незащищенного класса в категорию исправных налогоплательщиков. Здесь следует заметить, что при безвозмездной передаче публичного имущества не может идти речи о каких-то доходах. Убедительными представляются аргументы за сохранение публичного хозяйства, которые приводит, например, И. И. Янжул <14>. ——————————— <14> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М., 2002. Т. 3. С. 97 — 100.
Во-первых, аргумент о неэффективности и убыточности публичного хозяйства опровергается тем обстоятельством, что такое хозяйство убыточно ничуть не меньше, чем хозяйство крупного акционерного общества. Относительное несовершенство государственного хозяйства выявляется лишь в сравнении его с мелким частным хозяйством, и то не с любым, а с образцовым. Зачастую земля, переданная в частные руки, становится предметом торга, то есть отвлекает граждан от производительного труда, вместо того, чтобы выступать в качестве предмета приложения труда, средства производства <15>. ——————————— <15> Вообще, по мнению автора, в подобного рода идеях присутствует порок, связанный с нарушением логического закона достаточности основания. Аргумент о том, что наличие убытков означает ликвидацию публичного хозяйства, выступает в одном ряду с утверждением о том, что наличие преступлений диктует необходимость не борьбы с ними, а декриминализации составов преступлений, или (более актуально) наличие нарушений на выборах в органы государственной власти означает необходимость низвержения самой государственной власти. Убытки с наибольшей вероятностью возникают от скверного управления и общего беспорядка, из чего не следует необходимость ликвидации самого публичного хозяйства как идеи.
Во-вторых, владение обширной недвижимостью с точки зрения источника покрытия чрезвычайных расходов может облегчить получение займов, выступая в качестве обеспечения. В-третьих, получение дохода от публичного имущества не сопряжено ни с какой жертвой для граждан, в отличие от налога. Земля постоянно растет в цене, в силу чего имеется возможность увеличивать земельную ренту. Наконец, в-четвертых, против масштабного отчуждения публичного имущества выступает необходимость поддержания силы и твердости государственной власти. Публичное имущество выступает как основа этой силы, которая гораздо меньше, чем финансовые активы, подвергается инфляции <16>. ——————————— <16> Параллельно возникает вопрос о том, какое имущество является отчуждаемым и какое не может быть отчуждено. Возможный ответ: не связанное с исполнением публичных функций отчуждается, необходимое для решения публичных задач и поддержания безопасности (внутренней, внешней, экономической, экологической) — сохраняется. В разное время в России необходимым было сохранение в публичной собственности железных дорог, почты, сегодня представляется опасной приватизация лесов, воспроизводство которых лежит за пределами жизни целого поколения.
Убедительным представляется мнение И. И. Янжула о том, что государство должно по мере возможности удерживать домены в своих руках и отчуждать их лишь ввиду настоятельной нужды и с большой осторожностью, при этом желательно, чтобы отчуждение происходило мелкими участками и по преимуществу не в собственность, а в наследственное пользование <17>. ——————————— <17> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М., 2002. Т. 3. С. 97.
Таким образом, дискуссия о пользе и вреде отчуждения публичного имущества подтверждает тезис о том, что такое отчуждения всегда носит нефискальный характер <18>. Первопричиной продажи публичного имущества служат аргументы политического свойства, возможно, планы реструктуризации экономики и т. п. И лишь вторым, побочным, эффектом приватизации выступает получение дохода. Можно заметить, что согласно Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» сначала принимается решение о приватизации, и лишь затем (на основании торгов, оценки) определяется цена приватизируемого имущества. ——————————— <18> Этот тезис можно подтвердить на таком ярком примере, как продажа Аляски в 1897 году. Такое решение (весьма взвешенное, проверенное на всех уровнях власти в течение полутора десятков лет) было принято правительством России после того, как стало ясно, что русские владения в Америке невозможно оградить от экспансии, с одной стороны, североамериканских промышленников и контрабандистов, с другой стороны — Англии. Возможности вести военные действия на территории Аляски у России не имелось, все русское население Аляски составляло лишь несколько сотен человек, состояние дел в «Российско-Американской компании» (акционерном обществе, созданном для освоения «русской» Америки) было неудовлетворительным. Стояла реальная угроза аннексии Аляски, что означало войну, которая не предвещала победу, а поражение означало бы потерю политического капитала в международных отношениях. Итогом было безальтернативное решение о продаже Аляски, которое было принято еще до того, как была обозначена цена покупки. Что знаменательно, судно «Оркней» с 7200000 долл. золотом от выкупа Аляски не достигло порта назначения, затонув вместе с грузом.
Тем не менее нефискальный характер приватизации имеет свой предел, который заключается в необходимости соблюдения принципа эффективности установления публичных доходов, согласно которому расходы на взимание (мобилизацию) дохода не должны быть высоки. Данный принцип аналогичен принципу экономности налогообложения и означает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны быть значительно ниже доходов, получаемых от сборов налогов» <19>. ——————————— <19> См.: Орлов М. Ю. Десять лекций о налоговом праве России. М., 2009. С. 28.
Размеры и виды затрат на приватизацию относятся к расходам бюджета и не связаны с доходами бюджета, что означает реализацию еще одного принципа бюджетного права — принципа универсальности, который означает, что определенные доходы не могут быть закреплены за конкретными расходами бюджета. Этот же принцип в ст. 35 БК РФ именуется принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Расходы на реализацию государственной политики в области приватизации и управления государственной собственностью отнесены к одноименной целевой статье классификации расходов бюджета. Сопутствующими доходами от приватизации являются доходы, получаемые в виде процентов, которые уплачиваются покупателем государственного или муниципального имущества в случае предоставления ему рассрочки уплаты <20>. ——————————— <20> Ст. 35 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Распределение доходов от приватизации между бюджетами бюджетной системы зависит от принадлежности приватизируемого имущества. Доходы от приватизации федерального имущества направляются в федеральный бюджет, доходы от приватизации имущества субъекта Российской Федерации — в бюджет субъекта Российской Федерации, и доходы от приватизации муниципального имущества — в местный бюджет. Администратором таких доходов выступает уполномоченный орган исполнительной власти по управлению, соответственно, федеральным, региональным или местным имуществом. В то же время ст. ст. 51, 57 и 62 БК РФ установлено исключение в части доходов от продажи акций и иных форм участия в капитале, а также государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней. Такие доходы являются самостоятельными источниками покрытия дефицита бюджета. Таким образом, с точки зрения бюджетного процесса, то есть перечисления, зачисления и администрирования, доходы от приватизации не отличаются от всех прочих доходов, оставаясь особенными с точки зрения их источника и происхождения. Классифицировать доходы от приватизации можно как производные (вторичные), скрытые (криптодоходы) доходы, как доходы от государственного или муниципального хозяйства и как добровольные (частноправовые) доходы. По происхождению доходы от приватизации являются источником для покрытия чрезвычайных расходов, или чрезвычайными доходами, в силу этого их яркой особенностью является нефискальный характер установления. Такой нефискальный характер означает, что доходы от приватизации возникают как побочный результат при решении иных, не связанных с мобилизацией доходов бюджета целей, которые устанавливаются при приватизации. Управление доходами от приватизации осуществляется с соблюдением принципов универсальности (общего совокупного покрытия доходов бюджета) и эффективности (экономности). Распределение доходов от приватизации между бюджетами бюджетной системы осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством.
