(Комягин Д. Л.) («Публично-правовые исследования» (электронный журнал), 2013, N 1)
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАЗНЫ: ПУБЛИЧНОЕ И ЧАСТНОЕ
Д. Л. КОМЯГИН
На сегодняшний день понятие государственной или муниципальной казны, как правило, используется для обозначения участия публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. В этой связи и само содержание понятия «казна», закрепленное гражданским законодательством <1>, получает частноправовой смысл. Такой смысл, в основном, сводится к вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований по обязательствам, возникшим из причинения вреда <2>. ——————————— <1> Ст. 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <2> Здесь не имеется в виду какая-либо конъюнктура между представителями правовых школ, данное положение вещей сложилось в силу того, что публично-правовое регулирование «запоздало» в сравнении с частноправовым, последнее было вынуждено устранить ряд пробелов и лакун в законодательстве.
Однако на сегодняшний день уже нельзя говорить только о частноправовом регулировании имущественной ответственности публично-правовых образований. Во-первых, источниками правового регулирования процедур ответственности государства или муниципальных образований, помимо Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), сегодня являются также нормативные правовые акты, относящиеся к бюджетному законодательству <1>, законодательству о безопасности <2> и т. д. Во-вторых, государством (муниципальными образованиями) возмещаются убытки, понесенные не только вследствие незаконных действий органов публичной власти и их должностных лиц, но также убытки, возникшие вследствие правомерного исполнения ими своих обязанностей. Процедуры и основания возмещения таких убытков регулируются не гражданским законодательством, а, например, законодательством об обороне <3>, градостроительным законодательством <4>, законодательством о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций <5> и т. д. ——————————— <1> См.: ст. 158, 239, гл. 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. <2> См.: ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146. <3> См.: ст. 6 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ «Об обороне» (Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750), согласно которой Правительством РФ устанавливается порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами в связи с использованием их имущества для нужд обороны. <4> См.: ст. 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16. <5> См.: ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
Примат частного права при регулировании имущественной ответственности казны (должностных лиц государства) никогда не был догмой, более того, давно существуют (и не оспаривались) мнения о публично-правовом характере вышеуказанных отношений. Первоначально (обозримый период с XVIII в.) зарубежное и российское законодательство не содержало прямых положений, которые бы требовали возмещения со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями государственных должностных лиц. При этом, однако, необходимость такой компенсации осознавалась и была обоснована в ряде юридических теорий. В частности, существовала теория, которая выводила ответственность государства за должностное лицо из частноправовых положений об ответственности за представителя. Такой подход был вызван отождествлением государства и государя, который ставил (назначал) своих доверенных лиц. С XIX в. чиновников уже нельзя было отождествлять со слугами князя (государя) <1>, к тому же их назначение производилось уже не лично монархом, тем более — на местном уровне, в связи с чем теория доверителя утратила актуальность. ——————————— <1> См.: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое изследование. СПб., 1905. С. 185 — 188.
Теория ответственности государства (казны) за его должностное лицо перед пострадавшим как перед застрахованным лицом, некоторым образом связана с теорией общественного договора. Предполагалось, что самим фактом уплаты налогов или гражданства данное лицо получает право требования компенсации в случае причинения убытков ему должностным лицом государства. Полной аналогии между страховым договором и теорией страховой ответственности государства быть не может, так как по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае — только застрахованное лицо <1>. При этом если вести рассуждение последовательно, то можно увидеть, что имущественная ответственность опосредованно перекладывается на всех налогоплательщиков, а не на страхователя, коим выступает государство. Теория страхования может быть рассмотрена как интерпретация не выдерживающей критики «теории рисков», согласно которой страхуются риски, связанные с деятельностью государственных должностных лиц <2>. Такое страхование рисков следует назвать нелепостью, так как оно априори допускает возможность незаконных действий органов власти как нормальное положение вещей, фактически дает санкцию на служебную ошибку. ——————————— <1> Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 190 — 193. <2> См.: Алексеев П. Ответственность государства за чиновников // Отдельный оттиск из ж-ла «Юридический вестник». М., 1914. С. 21.
Данные теории, как отмечал Н. И. Лазаревский, являлись по своей сути частноправовыми, хотя отношения между государством и должностным лицом носят явно публично-правовой характер <1>. К этому можно добавить, что и порядок выплаты также регулируется нормами публичного права. П. Алексеев также отмечал, что основания ответственности в публичном праве не являются тождественными основаниям ответственности в гражданском праве, и обращал внимание на отсутствие субъективной стороны (вины) при возмещении убытков от действий должностных лиц государства. Таким образом, нет нужды в гражданско-правовых конструкциях для обоснования необходимости возмещения убытков, причиненных действиями государственных органов, которое не обязательно должно быть установлено гражданским законодательством. ——————————— <1> Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 197.
Убытки за вред, причиненный государством, первоначально подразделялись на убытки от виновных действий должностных лиц и убытки, причиненные правомерными действиями. Виновные действия должностных лиц также различались на такие действия, когда должностное лицо исполняло должностные обязанности, и такие, когда оно выполняло действия, не связанные с должностными обязанностями. Отличалась также последовательность ответственности государства: или субсидиарная, которая следует после обращения взыскания к должностному лицу (в случае его виновных действий), или прямая, когда взыскание обращается сначала к государству, а лишь затем в порядке регресса со стороны государства к должностному лицу (современная конструкция). В общем, рассмотрение имущественной ответственности государства только как частноправового вопроса приводит к выпадению из сферы правового регулирования значительного объема отношений, которые должны и могут быть урегулированы целостным образом, в рамках единой концепции имущественной ответственности за вред, причиненный представителями публичной власти <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: Хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10; Комягин Д. Л. Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности (на примере учреждений Минобороны России) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. N 6.
Подробнее разбирая тему имущественной ответственности государства и муниципальных образований (государственной и муниципальной казны) в частности, следует обозначить несколько важных моментов. Это взаимосвязанные вопросы понятия казны и лица, которое представляет интересы казны (интересы публично-правового образования) в судебном процессе и исполнительном производстве; вопрос о соотношении понятий вреда и убытков от действий органов публичной власти и их должностных лиц; вопрос равенства государства и муниципальных образований при правовом регулировании их имущественной ответственности и вопрос вины при определении указанной выше ответственности. Прежде всего, какие лица представляют интересы публично-правового образования при рассмотрении вопроса о его ответственности? Конечно, это уполномоченные на это законом государственные органы и органы местного самоуправления. Согласно ст. 1071 ГК РФ <1> в случае возмещения вреда за счет казны от ее имени выступает соответствующий финансовый орган. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) финансовым органом является Минфин России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований). Например, в случае возмещения вреда из казны Российской Федерации от ее имени выступает Минфин России. ——————————— <1> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года N 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Аналогично, в соответствии со ст. 215 ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну. Таким образом, казна, являясь имуществом, выступать в качестве ответчика в суде или должника по исполнительному документу не может. Также и бюджет, несмотря на то что представляет часть казны, не является ни имуществом, ни субъектом прав. Бюджет представляет собой многозначную экономическую и правовую категорию <1>. Легальное определение бюджета закреплено в ст. 6 БК РФ, согласно которой бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Все расходы и доходы бюджета закреплены за конкретными администраторами и ограничены определенным назначением, в силу чего нельзя говорить о бюджете как о нераспределенном имуществе. Следует заметить, что если объем казны не определен, то бюджет детальнейшим образом рассчитан и любая его корректировка влечет дисбаланс расходов и доходов. ——————————— <1> Подробнее см.: Комягин Д. Л. Бюджет в составе казны: за и против // Финансы. 2006. N 10.
Казна, в отличие от бюджета, — это не только нераспределенное, не принадлежащее никому в частности публичное имущество, но и не поддающееся подсчету, не ограниченное в объеме имущество в пределах территории юрисдикции публично-правового образования, не имеющее титульного собственника (бесхозяйное, выморочное): недра, территориальные воды, воздушное пространство, земная поверхность и т. д. Свод законов Российской империи (ст. 406 главы второй) определял казну следующим образом: «…все имущество, не принадлежащее никому в особенности, то есть ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установлениям, принадлежит к составу имуществ государственных. Имущества государственные, поскольку они состоят в ведомстве казны, именуются также казенными» <1>. Не менее любопытно также еще одно установление из Свода законов Российской империи (ст. 407 главы второй): «К составу государственных имуществ принадлежат подати, пошлины и разного рода сборы, доходы казны составляющие» <2>. ——————————— <1> Свод законов Российской империи. Законы гражданские. СПб., 1912. <2> Там же.
В настоящее время исчислены могут быть только отдельные части государственной (муниципальной) казны, такие, например, как Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации <1> или находящееся в государственной или муниципальной собственности недвижимое имущество, но полный объем казны всегда остается неопределенным. ——————————— <1> Федеральным законом от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (Собрание законодательства РФ. 1998. N 13. Ст. 1463) в ст. 6 установлено, что Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации составляет часть золотовалютных резервов Российской Федерации и представляет собой совокупность полученных из определенных источников драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них.
В начале прошлого века, как правило, для обозначения единого лица государства, участвующего в правоотношениях с юридическими и физическими лицами, применялось название «фиск» <1>. В него поступало выморочное имущество. Фиск также являлся стороной в отношениях, связанных с уплатой налогов, в договорах поставки и подряда. ——————————— <1> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2004. Т. 2. С. 408, 409.
С. Н. Братусь, отмечая различие между понятием государства как фиска (например, при покупке, продаже) и понятием государства как субъекта публичной власти (очевидно, при осуществлении принудительной власти), уточнял, что фиск и государство не различные субъекты, а стороны одного явления — государства <1>. Ранее несостоятельность теории фиска как выступающего от имени государства отдельного лица была убедительно показана также и Н. И. Лазаревским, который заметил, что одним из следствий данной теории является «расщепление государства на две части, из которых каждая жила по своим законам» <2>, и отметил, что понятие фиска пришлось свести к понятию государства <3>. По сути понятия казны и фиска являются юридическими фикциями, которые позволяют построить гражданско-правовую конструкцию участия государства в гражданском обороте, но не нужны для регулирования отношений, связанных с взысканием денежных средств из бюджета, так как ответчиком является само публично-правовое образование (на сегодня это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования), а исполнение вынесенных судебных актов не относится к предмету регулирования гражданского права. ——————————— <1> Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. <2> Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 30 — 31. <3> Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 35.
В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) от 22 июня 2006 года N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» <1> также используется понятие «казна»: ВАС РФ отмечает, что при удовлетворении исков, предъявленных в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ, и в данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему имуществом, составляющим казну. То есть можно увидеть, что под казной ВАС РФ подразумевает имущество, а в качестве ответчика — публично-правовое образование. ——————————— <1> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.
Вспомним, что на основании ст. 214 ГК РФ средства бюджета являются частью соответствующей казны. Согласно БК РФ казна — лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплатить судебное решение, так как перечисление взыскиваемых денежных средств и государственным учреждением, и непосредственно из казны в итоге все равно осуществляется из бюджета. Получается, что суд, вводя в резолютивную часть символы «казна», «бюджет» с целью дать квалификацию спорным правоотношениям, на самом деле определяет источник оплаты. Для освещения проблемы определения казны и соотношения ее с понятием бюджета представляет интерес решение Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) от 10 ноября 2008 года N ГКПИ08-1879 об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими абз. 1 и 3 п. 1 и п. 10 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 10 февраля 2006 года N 25н <1>. ——————————— <1> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. N 3.
Согласно спорным пунктам этой Инструкции на муниципальное образование возлагается обязанность по учету на балансе имущества казны муниципального образования со сроком полезного использования более 12 месяцев независимо от его стоимости. Такое имущество относится к основным средствам, и в результате у муниципального образования возникает налогооблагаемая база по налогу на прибыль, который следовало уплатить за счет собственных средств муниципального образования, чем, по мнению заявителя, нарушались его права. ВС РФ для объективного рассмотрения дела был вынужден выяснить, что представляет собой казна. Суд в данном случае принял позицию Минфина России, согласно которой в состав казны входят как нефинансовые, так и финансовые активы (денежные средства, денежные фонды, активы, отраженные в государственном долге, депозиты, ценные бумаги и иные формы участия в капитале). Частью казны можно также назвать средства Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, некоторые имущественные и неимущественные права (разного рода обязательства, роялти, авторские, патентные права и др.), государственный резерв, уставный капитал и иное имущество Банка России, включая золотовалютные резервы. Все перечисленные активы отражаются на балансе уполномоченных собственником (публично-правовым образованием) государственных органов и юридических лиц, что вытекает из ст. 264.1 БК РФ. Отсутствие учета имущества казны, как было указано ВС РФ, привело бы к искажению бюджетной отчетности, исключило бы возможность контроля и оценки эффективного использования средств казны. То есть в данном случае имущество казны трактуется в максимально широком смысле: это все имущество, средства, имущественные и неимущественные права, принадлежащие публично-правовому образованию. Бюджет при этом лишь регистр бухгалтерского учета, посредством которого осуществляется учет части казны, но никак не имущество, составляющее казну. Если бы бюджет являлся имуществом, то каким образом в нем можно было бы учитывать публичное имущество? Получается, что бюджет должен учитывать самого себя, а не реальные активы, которые и составляют имущество казны. Таким образом, надлежащим лицом по вопросу возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) государственных или муниципальных органов или их должностных лиц, является не казна, а соответствующее публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование), интересы которого представляет уполномоченный государственный или муниципальный орган (как правило, финансовый орган <1>). ——————————— <1> В соответствии со ст. 158 БК РФ это может быть также любой главный распорядитель бюджетных средств.
Законодательством Российской Федерации определено, что возмещается как вред от неправомерных действий органов публичной власти и их должностных лиц <1>, так и вред, причиненный законными действиями <2>. При этом, согласно сложившейся практике, при рассмотрении вопроса о возмещении ущерба от незаконных действий органов публичной власти вина должностного лица во внимание не принимается, а устанавливается трехчастный юридический состав, который складывается из установленного факта незаконных действий (бездействий) или издания незаконного акта, из наличия убытков, а также причинно-следственной связи между причиненными убытками и незаконными действиями (бездействием) или актами публичной власти. Отсутствие постановки вопроса о вине должностного лица означает, что не имеет значения, действовало должностное лицо, причинившее ущерб, во исполнение должностных обязанностей или нет. Имеет значение использование властных полномочий. В том случае, если власть не применялась, будет отсутствовать причинно-следственная связь между убытками и действиями должностного лица. ——————————— <1> Например, ст. 16, 1069 — 1071 ГК РФ, ст. 21 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824), ст. 104 Таможенного кодекса Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года N 17) (Собрание законодательства РФ. 2010. N 50. Ст. 6615). <2> Например, согласно ст. 6 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ «Об обороне» Правительством РФ устанавливается порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами в связи с использованием их имущества для нужд обороны; см. также ст. 61 Градостроительного кодекса РФ, ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Однозначного соотношения понятий «вред» и «убытки» применительно к имущественной ответственности публично-правовых образований российское законодательство не содержит. Интересен также вопрос о составе таких убытков или вреда. Правовым основанием для принятия судебных решений о возмещении убытков является ст. 16 ГК РФ, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Ст. 1069 ГК РФ говорит о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и конкретизирует, что этот вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Ясного указания на то, совпадают ли понятия убытков от незаконных действий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и вреда, причиненного незаконными действиями, законодательство не содержит, но, исходя из правоприменительной и судебной практики, можно сделать вывод, что и в понятие убытков, и в понятие вреда вкладывается одинаковое содержание. Можно предположить, что в ст. 16, 1069 ГК РФ речь идет об убытках из причинения вреда или — о восстановлении нарушенного права посредством получения компенсации в денежной или иной форме. Вопрос встает об объеме такой компенсации, которая может включать в себя не только реальные убытки, но также, например, упущенную выгоду и судебные расходы, в том числе на оплату услуг представителя (адвоката). Частным случаем вреда, указанного в статье 1069 ГК РФ, является вред, причиненный в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, который согласно ст. 1070 ГК РФ также возмещается за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Согласно ГК РФ взыскание с государства приравнивается к взысканию с муниципального образования. Такое равенство, однако, не всегда представляется бесспорным. Прежде всего, следует подчеркнуть, что муниципальное образование де-юре является отделенным от государства субъектом правоотношений, что непосредственно следует из ст. 65, 130, 131 и др. Конституции Российской Федерации <1>. На этом основании обоснованным будет замечание о том, что «…положения, которые нормируют частную правовую и публичную деятельность государства, не переносятся на самоуправляющиеся единицы… Отсюда по вопросу об ответственности самоуправляющихся единиц и их органов можно прийти к тому выводу, что и ответственность эта должна определяться какими-то другими правилами, чем ответственность государства», но в действительности самоуправление есть «по сути децентрализованное государственное управление» <2>, и сегодня сложно обнаружить действительно самоуправляющиеся единицы <3>. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445. <2> См.: Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое изследование. СПб., 1905. С. 640. <3> Образцом самоуправляющихся единиц можно считать греческие города-полисы, многие из которых существовали как экономически самостоятельные единицы вплоть до падения Восточной Римской империи.
С таким выводом следует согласиться, ибо фактически отличие муниципальных образований в Российской Федерации от субъектов Российской Федерации заключается в отсутствии иерархического подчинения федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время, как неоднократно высказывался Конституционный Суд Российской Федерации, бюджет муниципального образования не существует изолированно, а бюджетная самостоятельность реализуется им «во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования соответствующих бюджетов» <1>. ——————————— <1> См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 2006 года N 194-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 5; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
Итак, процедуры и основания ответственности государства и муниципальных образований за действия органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц должны быть целостным образом урегулированы актами публичного права. При этом регулированию подлежат процедуры возмещения вреда (убытков) как от правомерных, так и от неправомерных действий, независимо от наличия вины должностных лиц. Интересы публично-правового образования представляют уполномоченные органы публичной власти, а понятие казны употребляется лишь в качестве обозначения источника выплаты (как правило, из соответствующего бюджета). Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного органами государственной власти и муниципальными органами, не различается в силу того, что по сути местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, несмотря на то что Конституция Российской Федерации разделяет государственную и местную власть.
