К КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНОГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВА: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Л. В. ЩЕРБАКОВА
Щербакова Лилия Викторовна, аспирант ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», лауреат третьей степени V-го конкурса «Новые имена в публично-правовой науке», проводимого Институтом публично-правовых исследований.
Автор исследует структуру и содержание административно-договорного обязательства. Особое внимание автор уделяет характеристике модели административно-договорного обязательства с участием частного субъекта. С одной стороны, выделение административно-договорных обязательств в качестве особой правовой конструкции связано с наличием двойной каузальности договоров, их порождающих, в то время как все гражданско-правовые договоры характеризуются единой каузой. С другой стороны, определяющей в двойной каузальности выступает основная кауза — удовлетворение публичного интереса. Наконец, мотивом субъекта публичного права, положенным в основу административного договора, является реализация функции государственного управления.
To the concept of administrative and contractual obligation: contemporary issues and trends L. V. Shcherbakova
The author investigates the structure and content of the administrative and contractual obligation. Special attention is paid to the characteristic of model of administrative and contractual obligation with the private entity as a party. On the one hand, distinguishing of administrative and contractual obligations as a special legal structure rightfully due to the presence of a double causality generating appropriate contracts, while all civil contracts are characterized by a single causa. On the other hand, the defining and main causa in the dual causality is the satisfaction of the public interest. Finally, the motive of the subject of public law, which is the basis of an administrative contract, is to implement the functions of government.
Key words: public law, public administration, administrative and contractual obligation, the relative relationships.
Совершенствование и развитие системы государственного управления в современном мире связано с отказом от господствовавшего ранее представления об исключительно властно-императивной природе управленческих действий и переходом к признанию необходимости и возможности применения частноправовых инструментов и методов регулирования общественных отношений в сфере административного права. Данное изменение детерминировано как общеправовой тенденцией к синтезированию частного и публичного права, так и становлением новой концепции взаимодействия государства и гражданского общества, в рамках которой органы государства делегируют часть своих функций субъектам частного права, оставляя за собой координационные и контрольно-надзорные функции. Таким образом, все большее количество правоотношений, прежде основанных на принципах субординации, формируются в областях саморегулирования, существование которых немыслимо без элементов диспозитивности. В то же время система органов исполнительной власти все чаще обращается к согласованному сотрудничеству в целях гармонизации управленческой деятельности, что предполагает появление горизонтальных связей между субъектами публичного права <1>. Квинтэссенцией данных процессов выступает формирование института административного договора, обязательства из которого обладают ярко выраженной спецификой. ——————————— <1> Усилению этих процессов также способствует децентрализация публичного управления, отмечаемая во всех сферах государственной деятельности. См., например: Козырин А. Н. Современные финансовые модели децентрализации публичной администрации: опыт Словакии // Финансовое право. 2007. N 10. С. 2; Ляпин И. Ф. Современные модели децентрализации государственной власти: опыт государств // Административное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 33.
Конструкция обязательства относится к числу значительных теоретико-фундаментальных достижений римского частного права. Как указывает Ч. Санфилиппо, изначально архаическое ius civile не выделяло обязательство в качестве абстрактной единой категории (obligatio), оно оперировало отдельными определенными формами obligationes <2>. ——————————— <2> См.: Санфилиппо Чезаре. Курс римского частного права: Учебник / Под ред. Д. В. Дождева. М., 2002. С. 215.
Цельное понятие обязательства содержится в Институциях Юстиниана. И. Б. Новицкий приводит следующий перевод I. 3,13 pr: «…обязательство представляет собой правовые оковы, в силу которых мы принуждаемся что-нибудь исполнить согласно законам нашего государства» <3>. Несколько отличная формулировка, на наш взгляд, более точно отражающая суть данной правовой категории за счет указания на состав участников, предложена Д. В. Дождевым: «…обязательство — это правовые путы, сила которых принуждает нас к исполнению в пользу какого-либо лица в соответствии с нормами нашей гражданской общины» <4>. ——————————— <3> Новицкий И. Б. Римское право: Учебник для вузов. М., 2006. С. 116. <4> Дождев Д. В. Римское частное право: Учебник для вузов. М., 2006. С. 471.
В Дигестах Юстиниана встречается следующее уточнение: «Сущность обязательства состоит не в том, чтобы сделать нашим какой-нибудь предмет или какой-нибудь сервитут, но чтобы связать перед нами другого в том отношении, чтобы он нам дал, сделал или предоставил» <5>. ——————————— <5> Дигесты Юстиниана / Пер. с лат. Л. Л. Кофанов. М., 2005. Т. VI. Полут. 2. С. 530.
Из анализа указанных формулировок следует, что римские юристы, прежде всего, отмечали особую связанность, взаимозависимость субъектов правоотношения, которая воплощалась в наличии права требования у одной стороны (кредитора) и долге (обязанности исполнить требование, произвести предоставление) у другой стороны (дебитора). Необходимо подчеркнуть, что определение обязательства, данное римскими юристами и, несомненно, генетически относящееся к числу категорий частного права, не содержит никаких признаков, препятствующих применению данной конструкции в публичных отраслях права. Более того, в римском праве можно обнаружить правоотношения, обладающие чертами административно-договорных обязательств. Так, согласно трактату Секста Юлия Фронтина «О водопроводах города Рима», относящемуся предположительно к 97 — 98 годам, в должностные обязанности curator’a aquarum (куратора водопроводов), наделенного государственно-властными полномочиями, входило осуществление своевременного ремонта водных сооружений и строительство новых водопроводов <6>. Исполнение указанных обязанностей происходило путем привлечения подрядчиков, которые располагали для этого необходимым количеством собственных рабов, имена которых подлежали обязательной фиксации в государственных документах <7>. Такого рода фиксация, а также публично-правовые цели проводимых работ позволяют утверждать, что уже в то время появились зачатки формирования особого режима административно-договорного обязательства, отличного от обязательства частноправового. ——————————— <6> См.: Буров А. С. О праве проведения и охраны воды в Древнем Риме (по трактату Фронтина De aquis urbis Romae) // IVS ANTIQVVM. Древнее право. 1997. N 1. С. 58. <7> См.: Медведев В. Г. Развитие административного права в период расцвета Римской империи // Вектор науки ТГУ N 2 (5). 2009. С. 89.
При этом необходимо указать на важную особенность римского обязательственного права, которая заключается в том, что от древнейших форм, предшествовавших республиканскому периоду, до постклассического периода его становление происходило исключительно путем последовательного признания отдельных обязательственных типов. Как указывает И. А. Покровский, признание действительности любого не противоречащего закону договорного обязательства в качестве общего принципа осталось до конца чуждым римскому праву, и только впоследствии правило «pacta sunt servanda» (все договоры должны исполняться) было провозглашено естественно-правовой доктриной и нашло законодательное воплощение <8>. Данная особенность, вероятно, объясняется тем, что частное договорное право целиком и полностью зависело от нужд торгового оборота, развитие которого шло поэтапно от самых простых форм обмена до более совершенных и сложных конструкций. Таким образом, до определенного этапа накопления правового материала законодательство «следовало» за общественными отношениями, все более приближаясь к выработке универсального подхода к определению договорного обязательства. ——————————— <8> См.: Покровский И. А. Исторiя римскаго права. Петроград, 1918. С. 304.
Отмеченная в историческом аспекте тенденция к расширению объема данной категории проявляется и в современной правовой системе. Представляется, что на сегодняшний день имеет смысл говорить о том, что принцип «pacta sunt servanda» должен иметь самое обширное толкование и охватывать собой любой договор независимо от отраслевой принадлежности. Именно такая позиция выглядит логически верной с учетом уровня развития общественных отношений, характеризующегося появлением договорных связей в сфере государственного управления, правовая природа которых не позволяет использовать для их регулирования частноправовые конструкции. Выделение в современной доктрине публично-договорного обязательства как следствия синтеза частного и публичного права является следующей ступенью исторического и догматического развития и эволюции данной правовой категории. Тем не менее в настоящее время вопрос о межотраслевом характере обязательственной конструкции и допустимости ее использования в публичном праве является предметом дискуссий. Ряд представителей цивилистической доктрины поддерживают точку зрения, согласно которой обязательственное правоотношение может существовать исключительно в рамках гражданского права. Так, один из ведущих ученых-цивилистов Е. А. Суханов отмечает, что все попытки обосновать применение обязательственного инструментария для регулирования отношений, находящихся за пределами гражданского права, игнорируют отраслевое различие правоотношений, особенности частноправового и публично-правового регулирования <9>. ——————————— <9> См.: Суханов Е. А. Гражданское право: Учебник: В 4 т. М., 2008. Т. 3. С. 10.
Сходной позиции придерживается В. В. Кулаков, указывающий, что смешанное разноотраслевое обязательство противоречит идее деления отраслей права по предмету и методу правового регулирования <10>. ——————————— <10> См.: Кулаков В. В. Обязательство и осложнения его структуры в гражданском праве России: Монография. М., 2010. С. 49.
Обязательство как научное понятие, по мнению Н. Д. Егорова, имеет значение только тогда, когда оно рассматривается в качестве правовой формы опосредования товарно-денежных отношений <11>. ——————————— <11> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2008. Т. 1. С. 573.
Указывая на общую тенденцию заимствования частноправовых конструкций «субъективного права», «обязательства», «договора» публично-правовыми отраслями, О. А. Поротикова указывает, что «например, более десяти лет в области административного права пытаются разработать конструкцию административного договора и, несмотря на благие цели, сущность договорной модели противоречит субординации как главному признаку отношений, регулируемых административным правом, в силу чего модель договора не приживается и не может прижиться на почве публичных правоотношений» <12>. Следует указать на некорректность этого суждения по меньшей мере в силу того, что история довольно успешного функционирования института административно-договорного обязательства в зарубежном законодательстве насчитывает не менее ста лет, и данный факт, безусловно, не оспаривается даже той группой ученых, которые выступают против использования данной конструкции в национальном законодательстве. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография О. А. Поротиковой «Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом» включена в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2007. —————————————————————— <12> Поротикова О. А. Проблема злоупотребления субъективным гражданским правом // СПС «Гарант».
В целом представляется, что приведенной критике не хватает доказательственной базы и достаточной глубины обоснования. Указание на отличие предмета и метода правового регулирования в различных отраслях права само по себе не объясняет, каким образом это влияет на невозможность использования конструкции обязательства в публичном праве, и выступает скорее в качестве формального ограничения, нежели какого-либо содержательного барьера. К тому же при указании на метод правового регулирования в какой-либо отрасли права, как правило, речь идет не о единственном и исключительном, а о преобладающем и характерном способе воздействия на общественные отношения. Так, в административном праве, по утверждению Ю. Н. Старилова, могут использоваться как императивный, так и диспозитивный методы правового регулирования <13>. Дозволения в качестве метода административно-правового регулирования выделяются Е. В. Трегубовой, по мнению которой они необходимы для придания гибкости административно-правовому регулированию <14>. ——————————— <13> См.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 84. <14> См.: Трегубова Е. В. Метод дозволения в административном праве // Административное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 91.
Помимо негативных оценок допустимости использования конструкции обязательства в публичном праве в цивилистике существует и противоположный подход. К примеру, в комментариях Редакционной комиссии к ст. ст. 1567 — 1568 проекта Гражданского уложения содержится следующее пояснение: «…следует, наконец, иметь в виду, что обязательства в установленном здесь смысле встречаются не в одной только книге V настоящего проекта, но и в других его частях. Есть обязательства, вытекающие из семейных отношений, из отношений по соседству и т. д. Все они отличаются от обязательств, нормированных в кн. V. различием оснований и связью их с другими институтами гражданского права, в коих они и предусмотрены. В отношениях публичного права также существуют обязательства, отличающиеся от частных гражданских обязательственных отношений связью их с отношениями государственного и международного права» <15>. ——————————— <15> Гражданское уложение. Проект Высочайше учрежденной Редакционной комиссии по составлению Гражданского уложения (с объяснениями, извлеченными из трудов Редакционной комиссии, и с приложением законопроекта об авторском праве, одобренного Государственною Думою) / Под ред. И. М. Тютрюмова. СПб., 1910. Т. 2. С. 174.
Особого внимания заслуживает позиция И. А. Покровского, который, характеризуя обязательство, делал акцент не на принадлежности к отрасли гражданского права, а на частноправовой природе правоотношения, указывая, что оно представляет собой «форму юридических частноправовых отношений лиц к лицам» <16>. ——————————— <16> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2009. С. 234.
В советском гражданском праве высказывалась точка зрения о межотраслевой природе хозяйственных обязательств, согласно которой конструкция обязательства, сформированная в гражданском праве, трансформировалась в конструкцию, «стоящую над системой отраслей права» <17>. При характеристике хозяйственных обязательственных отношений отмечалось, что «они имеются в различных отраслях права и по существу представляют собой общий тип правовой связи субъектов различных общественных отношений, который конкретизируется применительно к характеру данных отношений» <18>. ——————————— <17> См.: Танчук И. А., Ефимочкин В. П., Абова Т. Е. Хозяйственные обязательства. М., 1970. С. 17. <18> Теоретические проблемы хозяйственного права / Под ред. В. В. Лаптева. М., 1975. С. 202.
М. М. Агарков в одной из фундаментальных работ, посвященных гражданско-правовому обязательству, признавал тот факт, что возможно говорить «о применении некоторых положений обязательственного права к отношениям, которые находятся за пределами гражданского права, как, например, обязательные поставки, налоговые отношения и некоторые другие» <19>. ——————————— <19> Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 109.
Среди современных исследователей гражданского права следует отметить позицию В. А. Белова, считающего, что термин «обязательство» используется не только гражданским, но и иными отраслями права и законодательства, в связи с чем мыслима постановка вопроса о межотраслевом использовании этого термина <20>. Категории и терминология гражданского права, по мнению О. Н. Садикова, способны обслуживать не только рыночный оборот, но и группы общественных отношений, принадлежащие другим отраслям права <21>. Отдельно необходимо отметить В. С. Елисеева, который обосновывает концепцию экономических обязательств, построенных на основе сочетания договорных обязательств, договорного обязательства и обязательства государственной поддержки, договорного и фискального обязательств, а также фискального обязательства и обязательств государственной поддержки <22>. В качестве объективно существующего явления правовой реальности рассматривает существование публичных договорных обязательств В. В. Груздев <23>. С. И. Филипповой при анализе средств организации правовых целей также подчеркивается универсальность договорного обязательства и возможность применения данного правового средства не только в гражданском, но и в семейном, трудовом, конституционном и административном праве <24>. ——————————— <20> См.: Белов В. А. Денежные обязательства // СПС «Гарант». <21> См.: Садиков О. Н. Гражданско-правовые категории в публичном праве // Журнал российского права. 2011. N 9. С. 19. <22> См.: Елисеев В. С. Теория экономических обязательств: правовое обеспечение и защита имущественного интереса. М., 2009. С. 353. <23> См.: Груздев В. В. Возникновение договорного обязательства по российскому гражданскому праву. М., 2010. С. 21 — 23. <24> См.: Филиппова С. Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых результатов. М., 2011. С. 71.
По справедливому замечанию Д. В. Осинцева, для того чтобы определить допустимость применения того или иного юридического инструментария, необходимо прежде всего очертить пределы его использования <25>. При этом всегда необходимо помнить о том, что возможно наращивать, дополнять, уточнять и дифференцировать различные правовые институты, но при этом необходимо учитывать, что данные действия не будет удваивать или умножать реальность <26>. ——————————— <25> См.: Осинцев Д. В. О некоторых проблемах определения предмета отрасли (на примере административного права) // Российский юридический журнал. 2011. N 1. С. 74. <26> См.: Луман Никлас. Введение в системную теорию / Под ред. Д. Веккера; пер. с нем. К. Тимофеева. М., 2007. С. 293.
Исследование обязательственной природы любого публичного правоотношения неразрывно связано выявлением содержания и объема категории обязательства в гражданско-правовой доктрине, т. к. только при понимании правовой сути данной категории возможно разрешение ключевого вопроса об элементах тождества и различия отношений, регулируемых гражданско-правовым и административным договором. Законодательная дефиниция частноправового обязательства содержится в ч. 1 ст. 307 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), в соответствии с которой «в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности» <27>. Необходимо отметить, что приведенная формулировка характеризует обязательство как правоотношение. В. В. Кулаков отмечает, что помимо данного значения существует также понимание обязательства как права кредитора, обязанности должника и документа, удостоверяющего существование правоотношения. В настоящей статье представляется необходимым рассматривать обязательство не в узком, а в широком значении обязательственного правоотношения, что позволит более полно исследовать его специфику. ——————————— <27> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
М. М. Агарков в одной из фундаментальных работ, посвященных гражданско-правовому обязательству, указывал, что обязательство характеризуется тем, что: — является гражданским правоотношением, санкционированным гражданским правом; — существует между двумя сторонами, где одна сторона владеет правом требования, а другая — соответствующей обязанностью; — право требования и соответствующая ему обязанность направлены на то, чтобы должник совершил или воздержался от совершения каких-либо действий имущественного характера; — обеспечено санкцией на случай неисполнения <28>. ——————————— <28> См.: Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. Ученые труды ВИЮН. М., 1940. Вып. 3. С. 14.
Аналогичные признаки выделяются большинством представителей цивилистической доктрины <29>. Необходимо отметить, что в целом все ученые, предлагая несколько отличные терминологические формулировки и имея расхождения относительно некоторых вопросов, отмечают следующий ряд характерных признаков обязательства: ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Российское гражданское право: В 2 т. Обязательственное право» (том 2) (отв. ред. Е. А. Суханов) включен в информационный банк согласно публикации — Статут, 2011 (2-е издание, стереотипное). —————————————————————— <29> См., например: Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. Ученые труды ВИЮН. М., 1940. Вып. 3. С. 14; Гавзе Ф. И. Обязательственное право (общие положения). Минск, 1968. С. 6 — 11; Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 3 — 16; Шершеневич Г. Ф. Учебникъ русскаго гражданскаго права. СПб., 1910. С. 398 — 405; Советское гражданское право / Под ред. О. А. Красавчикова. М., 1985. Т. 1. С. 412 — 414; Синайский В. И. Русское гражданское право. М., 2002. С. 293 — 296; Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. С. 35 — 60; Груздев В. В. Возникновение договорного обязательства по российскому гражданскому праву: Монография. М., 2010. С. 6 — 13; Завидов Б. Д. Гражданско-правовая ответственность, вытекающая из обязательств: Научно-практический и аналитический справочник // СПС «КонсультантПлюс»; Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2010. Т. II. С. 35 — 42.
1) является гражданским правоотношением, опосредующим товарно-денежный экономический оборот; 2) выступает в качестве относительного правоотношения; 3) субъективное право в обязательстве является правом требования, принадлежащим кредитору, а субъективная обязанность выражается в форме долга, возложенного на должника; 4) предметом обязательства является совершение должником определенных действий, которые могут существовать как в активной, так и в пассивной форме (воздержание от действий); 5) наличие правовой санкции за неисполнение обязательства. Представляется, что на современном этапе развития общественных отношений как в сфере публичного, так и в сфере частного права классические признаки обязательственной конструкции нуждаются в новом осмыслении и частичном пересмотре. С одной стороны, это связано с некоторым естественным расширением объема конструкции обязательства, с другой стороны, данное утверждение обосновывается нарастанием процессов «выхолащивания» данной правовой категории и утратой четких критериев группировки. Исследуя первый признак — опосредование экономического оборота, полагаем возможным констатировать, что в современной правовой системе его не следует относить к числу основополагающих критериев, служащих опорой для выявления обязательственной природы правоотношений. Говоря об экономическом обороте, как правило, предполагают имущественный, товарно-денежный, материальный характер отношений. Причиной, по которой данный критерий не выступает в качестве определяющего даже в сфере гражданского права, является предположение о наличии как имущественных, так и неимущественных обязательств. В частности, И. Б. Новицкий и Л. А. Лунц отмечают, что «содержанием обязательства может быть право требования совершения всякого вообще правомерного, имеющего серьезный характер, нуждающегося в защите и заслуживающего защиты действия лица», а также что «нет никаких оснований ограничивать содержание обязательства только действиями, так или иначе относящимися к имуществу» <30>. Ф. О. Богатырев подчеркивает, что обязательственное отношение, возникающее вне сферы товарного обмена по поводу нематериального блага, должно рассматриваться как обязательство с нематериальным интересом (или неимущественное обязательство), к числу которых можно отнести предварительный договор, договор поручения при определенных условиях, договор о порядке осуществления родительских прав <31>. По мнению А. И. Масляева, содержанием обязательства может являться право требования совершения любых правомерных действий как имущественного, так и неимущественного характера <32>. А. А. Павлов полагает, что изначально используемая для перехода материальных благ конструкция обязательства пригодна для оформления неимущественных отношений <33>. ——————————— <30> Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. М., 1950. С. 57. <31> См.: Богатырев Ф. О. Обязательство с нематериальным интересом: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8. <32> См.: Гражданское право / Под ред. В. П. Мозолина и А. И. Масляева. М., 2004. Ч. 1. Гл. 22 // СПС «КонсультантПлюс». <33> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2011. Т. 1. С. 812.
Ряд представителей цивилистической доктрины ставят под сомнение существование неимущественных обязательств ввиду указания на отсутствие адекватных санкций в случае их нарушения <34>. Однако, как справедливо считает И. А. Покровский, мнение о том, что принудительная осуществимость должна являться обязательным атрибутом всякого права, ошибочно, т. к. в большинстве случаев признание судом того обстоятельства, что ответчик не выполнил свою обязанность, уже является побуждением к исполнению <35>. Так же, как считает Ф. О. Богатырев, последствия «невынуждаемости» исполнения по таким обязательствам ослабляются мерами процессуального порядка (штраф за неисполнение решения суда) <36>. Существование неимущественных обязательств признается и правоприменительной практикой. Так, Верховный Суд Российской Федерации признал неимущественную природу обязательства, возникшего из предварительного договора купли-продажи <37>. ——————————— <34> См., например: Шершеневич Г. Ф. Учебникъ русскаго гражданскаго права. СПб., 1910. С. 398 — 405. <35> См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2009. С. 136. <36> См.: Богатырев Ф. О. Обязательство с нематериальным интересом: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9 — 10. <37> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2011 года N 18-В11-35 // СПС «КонсультантПлюс».
Резюмируя изложенное, можно отметить, что имущественный характер и опосредование обеспечения нужд торгового оборота сами по себе не оказывают существенного влияния на формирование и функционирование обязательственной правовой связи и не являются для нее системообразующими. Из данного положения логически вытекает, что предмет обязательственного правоотношения может существовать в любой отрасли права, имея как имущественный, так и неимущественный характер, что определяет одно из оснований допустимости выделения конструкции административно-договорного обязательства. Следующим признаком обязательственного правоотношения является его относительный характер. М. Н. Марченко полагает, что относительными являются такие правоотношения, в которых осуществление субъективного права одного лица может быть достигнуто только через соответствующее действие другого обязанного лица <38>. Определяя обязательственные правоотношения как относительные, цивилисты, как правило, указывают на характер правовой связи между субъектами. Так, М. М. Агарков отмечает, что обязательство является отношением между двумя сторонами, одной из которых принадлежит право требования, в то время как другой стороне принадлежит соответствующая этому праву обязанность, за счет чего обязательство необходимо относить к числу относительных правоотношений <39>. ——————————— <38> См.: Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2008. С. 642. <39> См.: Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву // Ученые труды ВИЮН. М., 1940. Вып. 3. С. 19.
Обязательственные отношения как относительные могут существовать только между известными определенными лицами, а не между всеми субъектами в целом <40>. О. С. Левченко предлагает понимать под относительными правоотношениями такие гражданские правоотношения, в которых строго определенному управомоченному лицу (лицам) противостоит строго определенное обязанное лицо (лица) <41>. Образно характеризуя абсолютные и относительные правоотношения, В. К. Райхер отмечает, что «эта связь устанавливается либо по типу прямых проводов, протянутых между определенными точками пространства, либо по типу беспроволочной связи, соединяющей данную точку пространства с абсолютно-неопределенным числом всех прочих точек. В первом случае (относительные правоотношения) правовая энергия струится лишь по данному проводу, хотя и рассеивается вместе с тем в окружающем пространстве (косвенное, отраженное действие по адресу третьих лиц). Во втором случае (абсолютные правоотношения) право излучает энергию из одной точки волнообразно, непосредственно во все стороны социальной среды» <42>. ——————————— <40> См.: Анненков К. Сис тема русскаго гражданскаго права. СПб., 1898. Т. III. С. 6. <41> См.: Левченко О. С. К вопросу о делении гражданских правоотношений на относительные и абсолютные // СПС «КонсультантПлюс». <42> Райхер В. К. Абсолютные и относительные права (к проблеме деления хозяйственных прав) // Известия экономического факультета Ленинградского политехнического института. 1928. Вып. I (XXV). С. 12.
Полагаем, что относительная форма правоотношения является одним из основополагающих признаков, позволяющих отграничивать обязательственные отношения от иных правоотношений. Данный признак характеризует сущность правовой связи субъектов и ее положение в правовом пространстве, задавая «фокус» дальнейшего правового регулирования правоотношения и выбор способов защиты в случае нарушения права. Только в рамках относительного правоотношения возможно существование обязательства. Анализируя относительные правоотношения как признак обязательства, необходимо отметить, что он выступает в качестве одного из непреодолимых препятствий для признания обязательственной природы правоотношения по уплате налога. Формирование конструкции налогового обязательства в качестве вида обязательства в публичном праве является далеко не бесспорным. В финансово-правовой доктрине складываются две диаметрально противоположные концепции налоговых правоотношений. Суть первой концепции выражается в признании эффективности и целесообразности использования конструкции налогового обязательства <43>. ——————————— <43> См., например: Бордюг И. С. Налоговое обязательство в Российском праве: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 11; Полищук И. С. Налоговое обязательство в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2008. С. 10; Волкова Н. Н. Рецепция гражданско-правовых норм в налоговом законодательстве // Финансовое право. 2008. N 10. С. 26; Запольский С. В. О модернизации доктрины российского финансового права // Финансовое право. 2008. N 4. С. 15 — 17; Красюков А. В. Предпосылки и основные формы использования частноправовых начал в налоговом регулировании // Финансовое право. 2007. N 11. С. 20 — 23; Верстова М. Е. К вопросу о применении в налоговом праве термина «налоговое обязательство» // Юрист. 2007. N 6. С. 13 — 14; Запольский С. В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. М., 2008. С. 136.
К примеру, по мнению М. В. Карасевой <44>, «налоговое обязательство» — это правоотношение, в силу которого налогоплательщик обязан своевременно платить определенный налог (сбор) при наличии обстоятельств, установленных нормативно-правовым актом налогового законодательства, а государство и муниципальное образование в лице соответствующих органов имеют право требовать от налогоплательщика исполнения его обязанности. ——————————— <44> См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 271 — 283.
Следует указать на то, что правоприменителем также допускается замена термина «обязанность» на «обязательство». Так, распространенными в судебных актах, в том числе и высших судебных инстанций, являются следующие словосочетания: «финансовое обязательство» <45>, «налоговое обязательство» <46>, «элементы налогового обязательства» <47>, «сумма налогового обязательства» <48>, «размер налогового обязательства» <49>, «увеличение налоговых обязательств» <50>, «недоимка по налоговому обязательству» <51>. ——————————— <45> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 11 января 2007 года N 35533/04 // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 7. <46> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2009 года N 20-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца пятого подпункта 2 пункта 1 статьи 165 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. N 1. <47> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2011 года N 805-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. N 1. <48> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июня 2011 года N ВАС-6846/11 // СПС «КонсультантПлюс». <49> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 июля 2011 года N 1621/11 // СПС «КонсультантПлюс». <50> См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 50-Г09-10 // СПС «КонсультантПлюс». <51> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2011 года N ВАС-11945/11 // СПС «КонсультантПлюс».
Согласно второй концепции обязательственная природа налоговых правоотношений отрицается и аргументируются доводы в пользу применения термина «налоговая обязанность» <52>. ——————————— <52> Гриценко В. В. Теория российского налогового права: современные проблемы / Под ред. Н. И. Химичевой. Саратов, 2005. С. 18; Грачева Е. Ю. К вопросу о финансовых обязательствах государства // Учитель, Ученый / Под ред. Н. П. Кучерявенко. Харьков, 2011. С. 115; Кучерявенко Н. П. Принцип системности в регулировании отношений налогообложения // Учитель, Ученый / Под ред. Н. П. Кучерявенко. Харьков, 2011. С. 215; Шевелева Н. А. Понятие и состав налоговой обязанности. Налоговое право России. Общая часть: Учебник. М., 2001. С. 172; Налоговое право России / Под ред. Ю. А. Крохиной. М., 2007. С. 280; Сащихина Т. Ю. Налоговая обязанность и ее исполнение: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8; Кучеров И. И. Налоговое право России: Курс лекций. М., 2001. С. 140.
Термин «обязательство» не может отражать природу комплекса обязанностей налогоплательщика, имеющих безусловный и первоочередной характер, в связи с чем, по мнению Н. П. Кучерявенко, «более точным было бы использование термина «налоговая обязанность» как категории, обобщающей всю систему обязанностей налогоплательщика, связанных с уплатой налогов и сборов» <53>. ——————————— <53> Кучерявенко Н. П. Принцип системности в регулировании отношений налогообложения // Учитель, Ученый / Под ред. Н. П. Кучерявенко. Харьков, 2011. С. 215.
Следует отметить, что законодатель стремится к исключению термина «обязательство» из текста Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ). Так, в ч. 1 ст. 54 НК РФ ранее содержалось следующее предложение: «…при обнаружении ошибок (искажений) в исчислении налоговой базы, относящихся к прошлым налоговым (отчетным) периодам, в текущем (отчетном) налоговом периоде перерасчет налоговых обязательств производится в периоде совершения ошибки» <54>. Федеральным законом от 27 июля 2006 года <55> в указанную статью были внесены изменения, и в действующей редакции употребление термина «налоговое обязательство» отсутствует: «При обнаружении ошибок (искажений) в исчислении налоговой базы, относящихся к прошлым налоговым (отчетным) периодам, в текущем налоговом (отчетном) периоде перерасчет налоговой базы и суммы налога производится за период, в котором были совершены указанные ошибки (искажения)». ——————————— <54> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. <55> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3436; 2010. N 49. Ст. 6422.
Представляется, что необходимость указания на наличие связи между строго определенными субъектами позволяет считать, что налоговые правоотношения не относятся к числу относительных, в связи с чем они не могут выступать в качестве обязательственных. Объясняется данное положение следующим. Обязанность по уплате налогов закреплена законодательно. В своем первоначальном виде она не содержит индивидуальной правовой связи, своеобразной «правовой нити», связывающей конкретного определенного налогоплательщика с налоговым органом. Напротив, обязанность уплачивать налоги обращена, по сути, к неопределенному кругу лиц. И только в дальнейшей динамике развития налогового правоотношения происходит конкретизация и индивидуализация, но даже не самой обязанности по уплате налога, а процедуры исполнения этой обязанности. При этом более обоснованным и целесообразным является отнесение налогового правоотношения к категории общих правоотношений, которые, в отличие от конкретных, не подразделяются на абсолютные и относительные. Так, Т. Н. Радько отмечает, что общие правоотношения характеризуются тем, что они, как правило, возникают на основе норм Конституции Российской Федерации, содержащей властные предписания, вменяющие в обязанность всем гражданам должный вид поведения <56>. Данные правоотношения не имеют индивидуализации и в качестве их субъекта выступает каждый гражданин государства как носитель возложенных на него прав и обязанностей <57>. ——————————— <56> См.: Радько Т. Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2009. С. 451 — 453. <57> Там же. С. 449.
Н. И. Матузов подчеркивает, что выделение общих правоотношений дает возможность более глубокого раскрытия взаимоотношений между гражданином и государством, личностью и обществом, т. к. с позиции гражданских обязательственных отношений многие юридические взаимосвязи объяснить невозможно <58>. ——————————— <58> См.: Матузов Н. И. Общие правоотношения и их специфика // Правоведение. 1976. N 3. С. 32.
В качестве основы возникновения общего налогового правоотношения выступает норма ст. 57 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют» <59>. Комментируя положения данной статьи, Г. Д. Садовников указывает, что «впервые в действующей Конституции уплата налогов и сборов провозглашена в качестве одной из основных обязанностей граждан» <60>. Именно данная норма, конкретизируемая налоговым законодательством, легитимирует режим наложения обязанности по уплате налога на каждого налогоплательщика. ——————————— <59> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445. <60> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».
Н. П. Кучерявенко отмечает, что «суть этого режима выражается в закреплении законодателем системно жестких и однозначных позитивных обязываний в сфере налогообложения, распространяющихся на всех обязанных участников налоговых отношений. На этой основе формируются одинаковый для всех порядок, правила поведения, формулируемые чаще всего в безусловной форме, для обеспечения высокой организованности и управляемости в сфере формирования бюджетных доходов» <61>. ——————————— <61> Кучерявянко Н. П. Налоговые процедуры: правовая природа и классификация: Монография. Киев, 2009. С. 29.
При этом, на наш взгляд, рассмотрение налогового правоотношения через призму общего правоотношения позволяет более полно раскрыть природу обязанности по уплате налога в качестве постоянной, перманентной составляющей правовой реальности, более глобальной и широкой и по времени действия, и по субъектному составу, чем единичное относительное обязательство. В то же время необходимо отметить, что правоотношение, возникающее из административного договора, обладает признаками относительного правоотношения, т. к. административный договор, как и гражданско-правовой, строится на основе правовой связи между двумя определенными сторонами. С. В. Курчевская отмечает, что в отличие от административного акта, который принимается органом государственной власти, административный договор заключается сторонами, при этом участники договора (орган исполнительной власти и физическое или юридическое лицо) являются неотъемлемым элементом, характеризующим административно-договорные отношения <62>. Наличие определенных сторон, в числе которых могут быть как индивидуальные, так и коллективные субъекты, как элемент административного договора также рассматривается А. С. Ротенбергом <63>. ——————————— <62> См.: Курчевская С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. … канд. юр. наук. Воронеж, 2002. С. 101, 118. <63> См.: Ротенберг А. С. Административный договор: Дис. … канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 68.
В качестве юридического признака административного договора И. Ю. Синдеева выделяет наличие двух или более субъектов, обладающих административной правосубъектностью, один из которых наделен государственно-властными полномочиями <64>. ——————————— <64> См.: Синдеева И. Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 11.
Правовая связь между конкретными и определенными субъектами административного договора позволяет сделать вывод о том, что его заключение способствует появлению классического относительного правоотношения, в форме которого возможно существование обязательства. Следующим признаком, тесно связанным с относительной природой правоотношения и позволяющим отграничивать обязательственное правоотношение от иных, является то, что одна сторона обязательства — кредитор наделяется особым субъективным правом — правом требования. Так, О. С. Иоффе отмечает, что юридическим содержанием любого правоотношения являются правомочия и обязанности его субъектов, но, в отличие от всех других правоотношений, в обязательстве правомочие облекается в форму права требования, а обязанность в форму долга <65>. ——————————— <65> См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 6.
Содержание договорного обязательства, по мнению М. А. Егоровой, определяется «совокупностью прав требований кредитора и соответствующих им обязанностей должника» <66>. В одной из последних работ, посвященных исследованию гражданско-правового обязательства, В. В. Кулаков отмечает: «право-требование (или, как традиционно его именуют в цивилистике, «право требования») соответствует правам из обязательственных правоотношений» <67>. ——————————— <66> Егорова М. А. Содержание прав требования на возврат исполненного при изменении и расторжении договора купли-продажи // Нотариус. 2009. N 6. С. 32. <67> Кулаков В. В. Обязательство и осложнения его структуры в гражданском праве России: Монография. М., 2010. С. 43.
Следует подчеркнуть, что кредитор по своему усмотрению может отказаться от реализации данного права, в чем воплощается диспозитивный метод гражданско-правового регулирования. К примеру, в проанализированном ранее налоговом правоотношении налоговые органы не обладают автономией воли и наделены скорее «обязанностью требования», от реализации которой они отказаться не могут <68>. Данный факт не оспаривается и учеными, поддерживающими обязательственную концепцию налогового правоотношения. Так, М. В. Карасева полагает, что «в налоговом обязательстве субъективное право требования кредитора является властным велением, т. к. исходит от государственного органа, который не может не требовать исполнения обязательства от должника» <69>. ——————————— <68> Строгая императивность налоговых правоотношений отмечена и учеными-экономистами: «…суть рыночных отношений, основанных на частной собственности и конкурентной борьбе, такова, что в борьбе за прибыль собственник капитала не будет платить налогов даже при наличии соответствующих законов, если не действуют механизмы ответственности и наказаний за уклонение от их уплаты». См.: Экономическая теория: Учебник / Под ред. А. Г. Грязновой, Т. В. Чечелевой. М., 2003. С. 296. <69> Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 283.
Представляется, что субъективные права, которые возникают при заключении административного договора, несмотря на то что одной из его сторон, как правило, является орган государственной власти, можно относить к категории прав требования. Объясняется данная позиция следующим. Говоря о содержании административного правоотношения, необходимо отметить, что в широком понимании его составляют права, обязанности, запреты, ограничения и процессуально-правовой режим их реализации и защиты <70>. Н. М. Конин указывает, что «у каждого из участников конкретного административно-правового отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной защитой и возможностью применения административных санкций» <71>. ——————————— <70> См.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 149; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. 1. С. 407. <71> Конин Н. М. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 35.
Государственные органы управления, выступая стороной данных правоотношений, при осуществлении любой управленческой деятельности действуют в рамках реализации установленной компетенции и не могут выходить за ее пределы. Словарь административного права определяет компетенцию как «важнейший институт публичного, в том числе административного права, который представляет собой комплексную нормативно оформленную характеристику полномочий государственного или общественного органа, организации, должностного лица, иного служащего в определенной сфере государственного или общественного управления» <72>. ——————————— <72> Словарь административного права. М., 1999. С. 169.
Характеризуя компетенцию государственного органа, А. В. Мицкевич относил к данной категории круг задач, выполнение которых составляет обязанность органа, а также круг властных полномочий, необходимых для осуществления возложенных на него задач <73>. ——————————— <73> См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1960. С. 120.
Довольно распространенным и, на наш взгляд, более корректным в силу соответствия положениям общей теории правоотношений выступает включение в состав компетенции прав и обязанностей органа исполнительной власти. Так, проводя детальное исследование вопросов компетенции органов государственного управления, Б. М. Лазарев отмечал, что компетенция — это совокупность предметов ведения, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица <74>. ——————————— <74> См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 3.
А. П. Коренев характеризует компетенцию органов исполнительной власти как «определенную законодательным или иным нормативным актом, включающим в себя: задачи органа, его функции, то есть направления деятельности, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности и структуру органа» <75>. ——————————— <75> Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 80.
В состав компетенции, по мнению Ю. Н. Старилова, следует включать задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органов исполнительной власти <76>. ——————————— <76> Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 217.
Природа компетенционных прав органов исполнительной власти является предметом дискуссий. Ученые, анализируя данную проблему, как правило, отмечают, что полномочия государственных органов выступают правами и обязанностями одновременно. И. А. Покровский указывал, что в отношении отраслей публичного права предоставляемые государством права «имеют в то же самое время и характер обязанностей», в то время как «гражданские права есть суть только права, а не обязанности: субъект, которому они принадлежат, волен ими воспользоваться, но волен и не воспользоваться; неосуществление права не составляет никакого правонарушения» <77>. ——————————— <77> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 2001. С. 38, 40.
Г. Еллинек, исследуя статус государственного органа, отмечал, что в него вообще не может входить субъективное право, в связи с чем более удобным является использование единого и неразделенного понятия компетенции <78>. ——————————— <78> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 536 — 540.
При исследовании административно-правового статуса органов исполнительной власти О. Н. Шерстобоев отмечает, что у «субъекта администрации отсутствует возможность уклониться от исполнения возложенных на него полномочий, иначе включенные в его статус функции окажутся нереализованными», в этой связи речь идет о мере должного поведения, которую необходимо именовать полномочиями и некорректно обозначать в качестве права <79>. ——————————— <79> Шерстобоев О. Н. К вопросу о содержании административно-правового статуса органа исполнительной власти: некоторые методологические проблемы определения // Административное право и процесс. 2010. N 2. С. 28.
Аналогичной точки зрения придерживается В. Е. Чиркин, который указывает, что «права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий» <80>. ——————————— <80> Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 90.
Права, которые одновременно выступают в виде обязанностей, выделяются не только в сфере административного права. К примеру, в сфере бюджетного права Х. В. Пешкова отмечает, что «осуществляющий расходы бюджета субъект обязан выделить запланированные средства из соответствующего бюджета, а получатель бюджетных средств обладает субъективным правом, которое одновременно является его обязанностью, требовать их выделения» <81>. В рамках финансового права М. В. Карасева выделяет компетенционные права государственных органов, под которыми понимаются права государственного органа на собственные действия, подлежащие обязательной реализации при строго определенных обстоятельствах <82>. ——————————— <81> Пешкова Х. В. Понятие и природа отношений, развивающихся в связи с функционированием бюджетного устройства государства // Российский юридический журнал. 2011. N 4. С. 215. <82> См.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Карасевой. М., 2005. С. 135.
На существование данной правовой конструкции указывают и ученые, занимающиеся исследованием различных частноправовых отношений <83>. Полагаем, что необходимость в использовании права, наделенного чертами меры должного поведения, появляется в правоотношениях, для которых необходимо императивное регулирование независимо от их отраслевой принадлежности. Однако для правоотношений, наделенных диспозитивными элементами регулирования, существование рассматриваемой конструкции является недопустимым. ——————————— <83> К примеру, К. В. Лапина отмечает, что «семейное право является одной специфической отраслью права, где встречается такая правовая конструкция, при которой одно и то же правовое явление в одних случаях является субъективным гражданским правом, а в других — субъективной обязанностью. Так, например, в ст. 63 СК РФ подчеркивается, что родители имеют равное право и обязаны воспитывать своих детей, а также обязаны обеспечивать получение детьми основного общего образования. Забота о детях и их воспитание не зря определены как право и обязанность одновременно, законодатель соотносит их как меру возможного и как меру должного поведения». См.: Лапина К. В. Осуществление и исполнение родительских прав и обязанностей лицами, осужденными к лишению свободы // Семейное и жилищное право. 2010. N 5. С. 25; Звенигородская Н. Ф. Предмет договоров о воспитании детей // Нотариус. 2011. N 2. С. 30. В сфере жилищных правоотношений также встречается такая правовая конструкция. См.: Суслова С. И. Жилищное правоотношение: методология исследования // Семейное и жилищное право. 2011. N 3. С. 45; Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. В. А. Белова. М., 2007. С. 49.
Именно по этой причине права органа исполнительной власти, возникающие из административно-договорного правоотношения, необходимо относить к категории прав требования, а не прав-обязанностей. Так, ученые отмечают, что «показателен пример публичных договоров в конституционном, административном праве, где один носитель властных полномочий вступает в договорные отношения с другим, действуя в публичном интересе, но реализуя не свои властные полномочия в отношении другого, а свои публичные права для достижения обоюдовыгодной публичной цели» <84>. ——————————— <84> Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Общая теория публичных правоотношений: Монография. М., 2011. С. 210.
Говорить об абсолютной императивности прав органа государственного управления, возникающих из административного договора, недопустимо, т. к. они не закреплены на уровне нормативно-правового акта, а являются результатом согласования воли сторон данного договора, что само по себе указывает на наличие диспозитивности и автономии воли субъектов. Так, С. В. Курчевская отмечает, что «с помощью договора участники определяют правила собственного поведения и устанавливают последовательность своих действий, достигают необходимого для них правового результата» <85>. ——————————— <85> Курчевская С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 74.
К тому же, в отличие от конструкции прав-обязанностей, принудительное осуществление которых возможно посредством применения административных мер, право требования возможно принудительно удовлетворить только в судебном порядке. Исследуя специфику административно-договорного регулирования, Ротенберг отмечает, что его уникальность состоит в том, что административный договор, являясь юридическим фактом, «не просто «включает» в действие соответствующую норму права, но в допускаемых законом пределах сам создает правила поведения, обязательность которых локализована порожденными договором правоотношениями (исключение составляют нормативные договоры)» <86>. Он же подчеркивает, что «в самом общем виде предмет административного договора представляет действия управленческого характера. Свое развернутое выражение предмет получает в правах и обязанностях, представляющих важнейший элемент непосредственно правового механизма обеспечения требуемого поведения. Посредством прав и обязанностей конструируются модели поведения сторон, осуществление которого должно обеспечить достижение договорной цели» <87>. ——————————— <86> Ротенберг А. С. Административный договор: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 18. <87> Там же. С. 88.
Анализируя субъективные права сторон административного договора, И. Ю. Синдеева акцентирует внимание на том, что «право требования определенного поведения от другой стороны административного договора принадлежит, в первую очередь, каждому из участников административного договора, наделенному субъективными правами» <88>. ——————————— <88> Синдеева И. Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 41.
При этом следует отличать права государственного органа управления, возникающие в рамках административно-договорного правоотношения от его компетенционного права на заключение административного договора, которое по своей правовой природе относится к категории прав, которые одновременно являются обязанностями. Так, С. В. Курчевская также отмечает тот факт, что «для административного органа заключение договора скорее обязанность, чем право» <89>. ——————————— <89> Курчевская С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. … канд. юр. наук. Воронеж, 2002. С. 79.
Рассматривая следующий признак обязательства — определенные действия как активного, так и пассивного характера, необходимо отметить, что, безусловно, данный признак следует относить к числу содержательных характеристик обязательственного правоотношения. В совокупности с выделенными ранее он образует цельную конструкцию обязательства. Применительно к теме исследования стоит указать, что категорией действия оперируют и ученые-административисты при характеристике объекта административного договора. С. В. Курчевская отмечает, что объектом административно-договорных отношений являются действия, направленные на достижение целей управленческой деятельности <90>. С. Н. Махина, исследуя особенности административной децентрализации, также указывает на то, что для административного договора характерно регулирование не только вопросов «осуществления непосредственно самой децентрализации управления, но и многие аспекты дальнейшего взаимодействия децентрализованных субъектов» <91>. ——————————— <90> Курчевская С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. … канд. юр. наук. Воронеж, 2002. С. 133. <91> Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. Воронеж, 2005. С. 275.
По мнению И. Ю. Синдеевой, существует «единый и единственный объект административного договора — действия (поведение) сторон административного договора» <92>. Аналогичной точки зрения придерживается А. Ю. Мелехова, считая, что следует «под предметом административного договора понимать организационно-управленческие действия (вопросы управления и саморегулирования) органов государственного управления в целях достижения общественно значимого результата, урегулирования управленческих отношений, согласования публичного и частного интереса» <93>. ——————————— <92> Синдеева И. Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 38. <93> Мелехова А. Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 54.
Еще одним из выделяемых признаков, характеризующих правоотношение в качестве обязательственного, является наличие санкции за неисполнение. Полагаем, что данный признак не может выделяться в качестве отличительного признака обязательства по причине того, что он свойственен любому правоотношению. Наличие санкции в правоотношении выражает его суть как общественного отношения, урегулированного и защищаемого правом. Как указывает Н. А. Тузов, любое правоотношение находится под защитой государства и обеспечивается возможностью применения принудительной силы <94>. Такую же позицию занимает М. Н. Марченко, отмечая, что реализация правоотношения гарантируется при помощи механизма государственного принуждения <95>. ——————————— <94> См.: Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М., 2008. С. 414. <95> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2009. С. 590.
Критический анализ приводит к выводу о том, что обязательственными отношениями могут быть признаны только такие относительные правоотношения, в которых наличествуют частноправовые элементы в виде диспозитивного регулирования и автономии воли, воплощенные в конструкции права требования. Это необходимая база для построения обязательственной конструкции, отсутствие которой невозможно восполнить наличием других признаков, характеризующих обязательственные правоотношения. Обобщая рассмотренные положения, можно сделать следующие выводы. 1. Формирование конструкции административно-договорного обязательства выступает в качестве следующей ступени эволюции принципа «pacta sunt servanda» (договоры должны исполняться), развитие которого в исторической ретроспективе связано с признанием законной силы за непоименованными частноправовыми договорными обязательствами. На сегодняшний день имеет смысл говорить о том, что данный принцип должен иметь самое обширное толкование и охватывать собой любой договор независимо от отраслевой принадлежности. Именно такая позиция выглядит логически верной с учетом уровня развития общественных отношений, характеризующегося появлением договорных связей в сфере государственного управления, правовая природа которых не позволяет использовать для их регулирования частноправовые конструкции. 2. В качестве отличительных (то есть позволяющих отграничивать обязательство от иных правоотношений) можно рассматривать следующие признаки: — обязательство является относительным правоотношением; — наличие в структуре обязательства частноправовых элементов в виде возможности диспозитивного регулирования и проявления принципа автономии воли; — субъективное право в обязательстве выступает в качестве права требования, принадлежащего кредитору, а субъективная обязанность выражается в форме долга, возложенного на должника; — предметом обязательства являются определенные действия как активного, так и пассивного характера. Именно наличие указанных признаков в совокупности позволяет говорить об обязательственном характере правоотношения. При этом товарно-денежный характер правоотношения и наличие свойства санкционированности не должны рассматриваться в числе отличительных признаков. Данный вывод свидетельствует о том, что отраслевая принадлежность правоотношения при условии соответствия указанным признакам не может оказывать влияния на квалификацию правоотношения в качестве обязательства, в силу чего существование административно-договорных обязательств является допустимым с точки зрения теоретико-догматического подхода. При этом возможно существование как имущественных, так и неимущественных административно-договорных обязательств. 3. Обязанность по уплате налога выступает в качестве общего правоотношения, формирующегося в связи с наличием конституционной обязанности по уплате налога, и не может рассматриваться как налоговое обязательство, т. к.: — оно не соответствует признакам относительного правоотношения; — в нем полностью отсутствуют элементы диспозитивности; — правомочия государственных органов в налоговом правоотношении не являются правом требования. Замена термина «налоговая обязанность» на термин «налоговое обязательство» сама по себе не привнесет в исключительно императивные и публичные правоотношения элементов обязательственного регулирования и приведет лишь к некорректному и не соответствующему правовой действительности пониманию цельной теоретической конструкции обязательства. Далее, проводя исследование административно-договорного обязательства, необходимо более подробно остановиться на структурных аспектах данной правовой конструкции. Ранее при рассмотрении вопроса о природе прав органов исполнительной власти, возникающих в рамках административно-договорных отношений, было отмечено, что данные права являются правами требования, характерными для обязательственного правоотношения. Однако, говоря об административно-договорном обязательстве, целесообразно учитывать, что данное правоотношение по своей структуре является сложным и состоит из двух простых обязательственных «связок» прав требования и обязанностей, каждая из которых представляет собой простое обязательственное правоотношение. Данная структура предопределена синаллагматической природой административно-договорных обязательств. Как отмечает В. С. Четвериков, для административно-правовых отношений в целом характерен двусторонний характер в том смысле, что «праву властного субъекта соответствуют обязанности подвластного субъекта и, наоборот, праву подачи жалобы подвластным субъектом соответствует обязанность властного субъекта рассмотреть эту жалобу в срок, по существу и сообщить результат по жалобе» <96>. ——————————— <96> Четвериков В. С. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 93.
Взаимность, как отдельная особенность административно-договорного режима, специально урегулирована в административном праве Германии. В § 56 Закона об административном производстве, посвященном регулированию правоотношений, возникающих при заключении договора о взаимном исполнении (взаимообязывающего договора) взамен административного акта, содержится норма, в соответствии с которой «встречное обязательство должно быть соразмерно общим обстоятельствам и находиться в фактической связи с исполнением административным органом обязательств по договору» <97>. ——————————— <97> Административно-процессуальное право Германии. Закон об административном производстве. Закон об административно-судебном процессе. Законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. В. Бергмана. М., 2007. С. 50.
Анализируя гражданско-правовое обязательство и усложняющие его структуру элементы, М. М. Агарков указывал, что «можно было бы говорить об основном обязательственном отношении, помня при этом, что в случае двустороннего договора основных отношений неизбежно два» <98>. Аналогичной точки зрения относительно гражданско-правовых обязательств придерживается М. А. Рожкова, отмечая, что «большинство обязательственных правоотношений будет состоять из совокупности двух магистральных связей — основных обязательственных отношений» <99>. ——————————— <98> Агарков М. М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 73. <99> Рожкова М. А. К вопросу о динамике обязательств // СПС «КонсультантПлюс».
Деление договорных обязательств по признаку распределения прав и обязанностей между сторонами правоотношения является классическим для цивилистической доктрины. Согласно данной классификации все договорные обязательства можно разделить на односторонние и двусторонние (взаимные, синаллагматические). Обозначенное деление берет свое начало в римском частном праве, где выделялись односторонние обязательства — unilaterales и двусторонние обязательства — contractus bilaterales <100>. ——————————— <100> См.: Яковлев В. Н. Древнеримское частное право и современное российское гражданское право: Учебник. М., 2010. С. 354.
Как указывает Д. В. Дождев, «если только одна сторона выступает в роли кредитора, а другая только в роли должника, обязательство является односторонним» <101>. В случае, когда положение сторон изначально взаимно (что означает, что каждая сторона правоотношения наделена как правами, так и обязанностями), обязательство следует считать двусторонним синаллагматическим «вслед за Лабеоном, который прилагал понятие контракта только к сделкам, эффект которых заключался в установлении взаимного обязательства (ultro citroque obligatio) — synallagma (D. 50, 16, 19)» <102>. И. Б. Новицкий отмечает, что название синаллагматических (от греческого слова synallagma — обмен, меновое соглашение) данные обязательства получили по причине того, что в них «как бы происходит обмен одного обещания на другое» <103>. ——————————— <101> Дождев Д. В. Римское частное право: Учебник для вузов. М., 2006. С. 538. <102> Там же. С. 539. <103> См.: Новицкий И. Б. Римское право: Учебник для вузов. М., 2006. С. 128.
По мнению Д. В. Дождева, «синаллагматическое (симметрично двустороннее) обязательство характеризуется единством генетического и функционального аспектов взаимности: контракт вступает в силу, только если обязанность возникает одновременно на обеих сторонах отношения, и каждая из сторон обязана к исполнению только до тех пор, пока исполнение встречного требования остается возможным, так что потребовать предоставления от другой стороны можно, лишь исполнив свое (или по крайней мере приступив к исполнению)» <104>. ——————————— <104> Дождев Д. В. Римское частное право: Учебник для вузов. М., 2006. С. 539.
Как видно из приведенных источников, ученые, анализировавшие рассматриваемую классификацию в римском частном праве, вели речь о разделении договорных обязательств. Такой же подход использовал О. С. Иоффе, отмечая, что «взаимными называются обязательства, каждый участник которых является кредитором и должником одновременно. Им могут быть противопоставлены односторонние обязательства, в которых одно лицо выступает только как кредитор, другое — только как должник» <105>. Однако стоит подчеркнуть, что в современной цивилистической доктрине использование данной классификации характеризуется наличием неопределенности в вопросе о классифицируемом объекте, что вызвано попытками некоторых ученых производить анализируемое деление в отношении договоров. ——————————— <105> Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / Под ред. Е. А. Флейшиц и О. С. Иоффе. М., 1970. С. 265.
К примеру, О. Ю. Скворцов указывает, что в случае, если в результате заключения договора одна сторона наделяется только правами, а другая только обязанностями, договор является односторонним. Когда договор влечет возникновение у каждой из сторон как прав, так и обязанностей, такой договор должен рассматриваться как двусторонний <106>. Аналогичный подход использует Н. Д. Егоров, отмечая, что «односторонний договор порождает у одной стороны только права, у другой — только обязанности. Во взаимных договорах каждая из сторон приобретает права и одновременно несет обязанности по отношению к другой стороне» <107>. ——————————— <106> Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2011. Т. 1. С. 845. <107> Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2008. Т. 1. С. 597.
Рассматривая классификацию гражданско-правовых договоров, Е. А. Суханов избирает компромиссную позицию и отмечает, что «односторонний договор порождает простое (одностороннее) обязательство, участник которого является либо кредитором, либо должником, тогда как в сложном двустороннем обязательстве каждый из участников одновременно выступает в роли кредитора и должника» <108>. При этом ученый считает, что синаллагматические обязательства необходимо относить к сложным обязательствам, которые «подлежат юридической квалификации исходя из всей совокупности взаимных прав и обязанностей» <109>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Российское гражданское право: В 2 т. Обязательственное право» (том 2) (отв. ред. Е. А. Суханов) включен в информационный банк согласно публикации — Статут, 2011 (2-е издание, стереотипное). —————————————————————— <108> Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е. А. Суханова. М., 2010. Т. II. С. 45. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Российское гражданское право: В 2 т. Обязательственное право» (том 2) (отв. ред. Е. А. Суханов) включен в информационный банк согласно публикации — Статут, 2011 (2-е издание, стереотипное). —————————————————————— <109> Там же. С. 45.
М. И. Брагинский и В. В. Витрянский также используют двойственный подход, делая оговорку о том, что речь идет о договоре как правоотношении, и, указывая, что «двусторонними признаются договоры, в которых каждая из сторон имеет и права, и обязанности, а односторонними — договоры, в которых у одной из сторон есть только права, а у другой — только обязанности» <110>, одновременно с тем отмечая, что «обязательства контрагентов в двустороннем договоре взаимны. С этим связана, прежде всего, единая судьба соответствующих обязательств» <111>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Общие положения» (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). —————————————————————— <110> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М., 2011. С. 385. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Общие положения» (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). —————————————————————— <111> Там же. С. 386 — 387.
Полагаем, что для конкретизации исследуемых отношений, а также в целях недопущения путаницы в терминологии следует использовать подход, согласно которому деление на односторонние и двусторонние (взаимные, синаллагматические) применяется в отношении договорных обязательств, а не договоров, т. к. именно они составляют содержание термина «договорное правоотношение». К тому же бесспорно, что деление договоров как юридических фактов (сделок) в соответствии с данной классификацией лишено смысловой нагрузки. Обозначив синаллагматическую структуру административно-договорного обязательства, необходимо перейти к анализу правовой природы прав требования и обязанностей, входящих в состав каждого простого обязательственного отношения. Некоторые исследователи публичных правоотношений отмечают возникновение субъективных прав и обязанностей сторон на основании административного договора <112>. По мнению И. Ю. Синдеевой, «индивидуальный административный договор как административное правоотношение представляет собой комплекс взаимных прав и обязанностей, принятых на себя участвующими сторонами. Субъекты индивидуального административного договора выступают носителями прав и обязанностей. Субъективное право — это указанная в административно-правовых нормах и гарантированная государством возможность лица (органа), наделенного правами, вести себя определенным образом. Применительно к административному договору субъективное право можно определить как предоставленную условиями административного договора и гарантированную административно-правовыми нормами возможность субъекта вести себя определенным образом» <113>. Учитывая специфику административных правоотношений, логичным является исследование административно-договорного обязательства через призму теории субъективных публичных прав. ——————————— <112> Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Общая теория публичных правоотношений: Монография. М., 2011. С. 246. <113> Синдеева И. Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 40.
Упоминание о существовании данной правовой конструкции можно найти в работах известного дореволюционного ученого-административиста А. И. Елистратова, который отмечал, что в правовом государстве «из безличного объекта для полицейских мер личность поднимается на уровень субъекта публичных прав и обязанностей или гражданина. <…> Между государством и личностью возникает отношение равноценных членов: публично-правовое отношение, в котором и правящая власть, и гражданин участвуют в одинаковой роли субъектов публичного права» <114>. И на сегодняшний день не утратило актуальности исключительно точное замечание ученого, касающееся восприятия административного правоотношения: «…если вы взглянете, например, на частноправовое отношение между кредитором и должником, то увидите, что обязанности должника уплатить долг соответствует право кредитора его получить. При недостаточном развитии административного права мы нередко находим в публичных отношениях одну только обязанность, без соответствующего ей правомочия» <115>. Далее он указывает, что «с дальнейшим развитием административного права публичное отношение должно будет сочетать в себе все элементы, которые присущи юридическому отношению вообще» <116>. ——————————— <114> Елистратов А. И. Административное право. М., 1911 // СПС «Гарант». <115> Там же. <116> Там же.
В настоящее время выделение субъективных публичных прав по-прежнему рассматривается в контексте разработки базовых правовых конструкций, необходимых для построения правового государства. При этом приоритетным выступает анализ субъективных публичных прав негосударственных субъектов. В теоретических исследованиях отмечается, что субъективные публичные права граждан призваны служить в качестве «антитезы государственному произволу в новое и новейшее время» <117>. ——————————— <117> Медушевский А. Н. Теория правового государства и стратегия модернизации России // СПС «КонсультантПлюс».
Правоприменительная практика также признает существование указанных субъективных публичных прав. Так, в решении арбитражного суда указано, что «споры, вытекающие из публичных правоотношений, связаны с материально-правовым спором и направлены на защиту нарушенных субъективных публичных прав заинтересованных субъектов» <118>. ——————————— <118> Решение Арбитражного суда Красноярского края от 11 января 2009 года N А33-8210/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
Применительно к отраслевому регулированию учеными выделяются три основных группы субъективных публичных прав граждан <119>: ——————————— <119> См.: Суслова С. И. Административно-правовое обеспечение субъективных публичных прав граждан в жилищной сфере // Административное и муниципальное право. 2010. N 12. С. 10 — 16.
— субъективные конституционные права; — реализующиеся в рамках конкретного правоотношения (в том числе статусные права); — права, реализуемые посредством предъявления требований к органам государственной власти. Среди ученых, занимающихся исследованием прав, обозначенных в первой группе, можно указать Ж. И. Овсепяна, который полагает, что понятие «субъективное публичное право» можно заменить понятием «субъективное конституционное (основное) право» <120>. Представляется, что данная точка зрения является некорректной ввиду чрезмерного сужения объема исследуемой категории и узкоотраслевого подхода к определению субъективного публичного права, что не отвечает реалиям общественных отношений. Представители конституционной доктрины, занимающие не такую радикальную позицию, указывают, что «право на участие в управлении делами государства относится к числу основных политических прав, воплощающих сущность демократической идеи народовластия. По своей юридической природе оно может быть отнесено к непосредственно действующим субъективным публичным правам» <121>. ——————————— <120> Овсепян Ж. И. Развитие учения о субъективном характере основных (конституционных) прав и свобод в классической научной теории // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 2 — 8. <121> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева // СПС «КонсультантПлюс».
А. В. Ильин отмечает, что «социальные и культурные права, закрепленные в Конституции Российской Федерации, являются субъективными публичными правами граждан. Публичность указанных прав проявляется в том, что государство, будучи в правоотношении обязанным лицом, имеет возможность предопределять поведение другой стороны только в силу занимаемого ею в правоотношении положения, что проявляется в возможности для государства самостоятельно организовать исполнение лежащей на государстве обязанности. Субъективность указанных прав проявляется в том, что осуществление социальных и культурных прав граждан всецело подчинено интересам конкретных граждан» <122>. ——————————— <122> Ильин А. В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств // СПС «КонсультантПлюс».
Субъективные публичные права в сфере конституционных правоотношений также отмечены Конституционным Судом Российской Федерации: «…в субъективном избирательном праве каждого гражданина индивидуальное целеполагание, основанное на взаимодействии личных интересов и принимаемых им социальных ценностей, интегрировано в социальную солидарность, и в этом смысле субъективное избирательное право следует рассматривать как разновидность субъективного публичного права» <123>. ——————————— <123> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года N 17-П по делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» в связи с жалобой граждан В. И. Гнездилова и С. В. Пашигорова // Собрание законодательства РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.
Также Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что «субъективное право обвиняемого в указанном законом случае на рассмотрение его дела определенным составом суда, к подсудности которого оно отнесено законом, как имеющее публично-правовую природу реализуется не в разрешительном порядке, а в силу прямого указания уголовно-процессуального закона» <124>. ——————————— <124> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2010 года N 8-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части второй статьи 30 и части второй статьи 325 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Р. Р. Зайнагутдинова, Р. В. Кудаева, Ф. Р. Файзулина, А. Д. Хасанова, А. И. Шаваева и запросом Свердловского областного суда // Собрание законодательства РФ. 2010. N 18. Ст. 2276.
Вклад в развитие теории субъективных публичных прав, реализующихся в рамках конкретных правоотношений, внес В. А. Федосенко, по мнению которого к субъективным публичным правам следует относить «лишь те конкретно определенные права индивида, которые раскрываются в рамках правоотношения с учетом его предмета и иных конкретных условий. <…> Правоотношения же могут, в свою очередь, возникать и в связи со статусом, который может быть как общим, так и специальным» <125>. Со специальным правовым статусом В. А. Федосенко связывает субъективные публичные права лиц, замещающих государственные, муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы <126>. Обобщая результаты исследования, указанный автор выводит определение субъективного публичного права, под которым предлагается понимать «предоставленную лицу, в том числе лицу с особым статусом — замещающему государственную должность или служащему, в целях удовлетворения его законного интереса меру возможного поведения в конкретном правоотношении, которая заключается в возможности совершения определенных законодательством, в том числе о государственной (муниципальной) службе, действий самим управомоченным и в возможности управомоченного требовать определенного поведения от любых обязанных физических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов» <127>. ——————————— <125> Федосенко В. А. Проблематика субъективных прав и юридических обязанностей в сфере публичных правоотношений // СПС «КонсультантПлюс». <126> Федосенко В. А. Понятие субъективного права в публичной сфере // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 7. С. 4; Дейч И. А., Федосенко В. А. Проблема реализации субъективных публичных прав и их гарантий государственными гражданскими служащими России // СПС «КонсультантПлюс». <127> Федосенко В. А. Проблематика субъективных прав и юридических обязанностей в сфере публичных правоотношений // СПС «КонсультантПлюс».
Соглашаясь с характеристикой субъективных публичных прав как прав, возникающих в рамках конкретных правоотношений, невозможно принять позицию автора в отношении выделения статусных прав, связанных с замещением должностей государственной и муниципальной службы. Как отмечает А. В. Федосенко, «при появлении и воздействии определенных юридических фактов на право в составе правового статуса оно, начиная реализовываться в составе конкретного правоотношения, становится субъективным правом» <128>. Таким образом, автор подтверждает, что субъективные публичные права порождает не статус сам по себе, а отдельное правоотношение, в связи с чем по неясной причине приоритет все же отдается правовому статусу. Полагаем, что те права, которые В. А. Федосенко именует статусными, необходимо относить к категории субъективных публичных прав требования в рамках административно-договорного обязательства, которое возникает при заключении контракта о замещении должностей государственной и муниципальной службы. По сути, именно об этом правоотношении ведет речь ученый. ——————————— <128> Федосенко В. А. Понятие субъективного права в публичной сфере // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 7. С. 5.
Выделение статусных прав можно также обнаружить в работах Г. В. Мальцева, который считает, что «отличительными признаками статусного права или субъективного публичного права являются следующие: они адресуются не лицу как таковому, а связываются с его определенным публично-правовым статусом; легитимационной основой и критерием эффективности этого права является степень реализации публичного интереса; пользование статусными правами ограничено во времени, оно прекращается вместе с утратой статуса, после чего лицо может пользоваться лишь отдельными статусными правами, если это прямо предусмотрено законом» <129>. ——————————— <129> Мальцев Г. В. О субъективных публичных правах. М., 2002. С. 16.
Полагаем, что невозможно поддержать данную точку зрения. Придерживаясь логики автора и продолжая его идею, было бы возможно говорить о том, что все существующие права не адресуются конкретным субъектам в рамках правоотношений, а связываются исключительно с их статусом. Так, к примеру, право на передачу товара в договоре купли-продажи необходимо относить к числу статусных, т. к. оно принадлежит лицу, обладающему статусом покупателя, а право собственности является статусным, т. к. характеризует статус собственника. При таком подходе фактические отношения субъектов отходят на второй план, уступая место умозрительным правовым конструкциям, которые без применения модели юридических фактов существуют исключительно в законодательных дефинициях. Таким образом, без учета конкретного правоотношения выделение субъективных публичных прав данной категории представляется невозможным. В качестве примера третьей группы субъективных публичных прав, реализуемых посредством предъявления требований к органам государственной власти, в доктрине выделяются права частных лиц на приватизацию <130>. В правоприменительной практике также встречается указание на данную группу субъективных публичных прав. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал: «…сделки по приобретению исключительных прав на приватизацию земельных участков или приобретение прав аренды данных участков, относящихся к числу субъективных публичных прав, действующим земельным законодательством не предусмотрены» <131>. ——————————— <130> Бриксов В. В. Реализация субъективных прав в сфере приватизации земли: проблемы конституционного и земельно-правового регулирования // Закон. 2007. N 1. С. 82. <131> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 мая 2009 года N 4929/09 по делу N А57-15922/08-221 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 января 2008 года N 17977/07 по делу N А58-5055/2006 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 июля 2009 года N А12-16815/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
Наряду с данными группами в числе субъективных публичных прав рассматриваются субъективные административные конкурентные права <132> и субъективные публичные муниципальные права, реализуемые при осуществлении местного самоуправления как публичной власти <133>. ——————————— <132> См.: Писенко К. А. Субъективное административное конкурентное право // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 9. <133> См.: Артамонов А. Н., Авитисов А. С. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 11.
Развитие теории субъективных публичных прав изначально обусловлено становлением естественно-правовой доктрины, что предопределило приоритетность в исследовании субъективных публичных прав частных субъектов. Полагаем, что такое понимание представляет неполное отражение правовой природы публичных и, в частности, административных правоотношений и в настоящее время не соответствует целям повышения эффективности государственного управления. Так, дореволюционный теоретик государственного права А. А. Рождественский выделял как субъективные публичные права населения, так и субъективные публичные права государства и публично-правовых союзов, объясняя это тем, что если государство и публично-правовые союзы признаны субъектами права, то справедливо говорить об их наделении субъективными публичными правами <134>. Схожую позицию высказывает А. В. Худяков, отмечая, что «государство как специфический коллективный субъект публичных и частных правоотношений обладает правосубъектностью и в силу этого является источником и носителем как субъективных прав, так и субъективных обязанностей» <135>. ——————————— <134> См.: Рождественский А. Теория субъективных публичных прав: критико-систематическое исследование. М., 1913. С. 186, 248 — 249. <135> Худяков А. В. Понятие и признаки конституционных обязанностей государства в Российской Федерации // Юридический мир. 2011. N 4. С. 28.
Такой подход является более приемлемым и с точки зрения положений общей правовой теории, т. к. если получают законодательное признание публичные обязанности негосударственных субъектов, то логично предположить, что этим обязанностям корреспондируют права публичного субъекта, без их признания невозможно построение конструкции правоотношения. Как было отмечено ранее, органы государственного управления, выступая стороной в административно-договорном обязательстве, наделяются правами требования, которые отличаются от компетенционных прав на заключение административного договора. Полагаем, что данные права по своей природе являются субъективными публичными правами. С учетом рассмотренной ранее синаллагматической структуры субъективными публичными правами и обязанностями обладают обе стороны административно-договорного обязательства, что выступает предпосылкой для сбалансированного развития данного административного правоотношения. Целесообразно продолжить исследование структуры административно-договорных обязательств посредством обнаружения первоначальных факторов, сгенерировавших возможность расщепления договорных отношений, с участием органов государственной власти на две самостоятельные группы, различные по своему содержанию и отраслевой принадлежности. Иными словами, теоретико-прикладную ценность составляет определение коренных причин, в результате действия которых конструкция гражданско-правового договора является непригодной для данных правоотношений и нуждается в замене на конструкцию административного договора. Прежде всего, необходимо обратиться к правовой теории и положениям цивилистики. Одним из средств, обеспечивающих соприкосновение права с окружающей действительностью, является модель юридического факта, под которым традиционно понимают конкретные жизненные обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Согласно классическому подходу, основанному на учении Ф.-К. фон Савиньи <136>, юридические факты подразделяются на события и действия. ——————————— <136> Цит. по: Гримм Д. Д. Основы учения о юридической сделке в современной немецкой доктрине пандектного права. Пролегомены к общей теории гражданского права. СПб., 1900. Т. I. С. 1 — 3, 247.
Правомерные действия в теории права разделены на юридические акты и юридические поступки. Одним из юридических актов, а именно правомерных действий, характеризующихся направленностью воли субъекта на достижение правового результата, выступает сделка <137>. Бесспорно, что сделка как юридический акт более характерна для гражданско-правовых отношений. В ст. 153 ГК РФ содержится определение данной категории, согласно которому под сделкой следует понимать действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <137> Данная классификация находит подтверждение в работах, посвященных правовой теории. См., например: Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. М., 2009. С. 325; Рассолов М. М. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2010. С. 485; Теория государства и права: Учебник / Под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. М., 2009. С. 635; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2009. С. 407; Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб., 2008. С. 331; Иванов А. А. Теория государства и права: Учебное пособие для студентов вузов. М., 2009. С. 205.
Ключевым понятием для теории сделок в цивилистической доктрине является causa — цель, причина, основание сделки (или же causa предоставления). Единство в переводе и определении значения данного понятия отсутствует. К примеру, Латинско-русский словарь к источникам римского права, составленный Ф. М. Дыдынским, насчитывает около 30 различных значений данного термина <138>. Можно констатировать, что проблема понимания каузы относится к числу основных и извечных проблем цивилистики. ——————————— <138> См.: Дыдынский Ф. М. Латинско-русский словарь к источникам римского права. Варшава, 1896 // СПС «Гарант».
Применительно к каузе договора Г. Ф. Шершеневич указывал, что «когда говорят об основании договора, имеют в виду при этом не наличность цели, потому что бесцельных договоров нет, и не интерес, потому что отношение, лишенное интереса, не создает права, а следовательно, и не имеет юридического значения, и не мотив, побуждающий лицо вступать в обязательственные отношения, потому что обязательство безразлично с юридической точки зрения. Под основанием (causa) договора, таким образом, понимается ближайшая и непосредственная причина обязанности» <139>. ——————————— <139> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1915. Т. 2. С. 82 — 85.
Ряд цивилистов рассматривали каузу как цель сделки. Так, Н. Л. Дювернуа предлагал понимать под каузой «цель или причину», отличную от мотива сделки, при том что «естественная каузальность волеизъявления исчезает и уступает место каузальности юридической, которая и определяет собой весь состав сделки со стороны ее содержания» <140>. В качестве цели сделки каузу рассматривали О. А. Красавчиков, К. А. Новиков, Е. Ю. Добрынин и ряд других авторов <141>. ——————————— <140> Дювернуа Н. Л. Чтения по гражданскому праву. М., 2004. Т. 2 // СПС «Гарант». <141> См.: Дювернуа Н. Л. Чтения по гражданскому праву. М., 2004. Т. 2 // СПС «Гарант»; Советское гражданское право / Под ред. О. А. Красавчикова. М., 1972. Т. 1. С. 167 — 168; Новиков К. А. Об абстрактных и каузальных сделках и обязательствах // Закон. 2010. N 11. С. 86; Гражданское право: Учебник для вузов / Под ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало. М., 2001. Ч. 1. С. 197 — 198; Белов В. А. Гражданское право. Общая часть: Учебник. М., 2002. С. 223; Гражданское право России: Учебник / Под ред. З. И. Цыбуленко. М., 1998. Ч. 1. С. 180.
Согласно другому подходу предлагается понимать под каузой результат сделки. С точки зрения Д. Д. Гримма, кауза является «ожидаемым объективным результатом сделки», не тождественным понятию цели, ради которой сделка заключается <142>. Тождественной позиции придерживаются О. Н. Садиков, М. В. Кротов, В. В. Кулаков, В. А. Рясенцев, С. Ю. Филиппова <143>. ——————————— <142> Гримм Д. Д. Лекции по догме римского права (воспроизводится по пятому изданию. Петербург, 1916 г.). М., 2003 // СПС «Гарант». <143> См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2008. Т. 1. С. 282; Кулаков В. В. О критериях разграничения договора оптовой купли-продажи и договора поставки по законодательству Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс»; Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Под ред. О. Н. Садикова. М., 2001. С. 319; Рясенцев В. А. Сделки по советскому гражданскому праву. М., 1951. С. 9; Филиппова С. Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых результатов. М., 2011. С. 24.
В судебной практике употребление термина «кауза» проводится крайне разобщенно. Так, в одном Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда содержится следующий вывод: «…цель сделки всегда носит правовой характер. Каждому виду сделок присуща своя, определенная правовая цель, которая оказывается основанием сделки (кауза). Осуществление цели сделки должно совпадать с ее правовым результатом» <144>. Другое Постановление этой же судебной инстанции включает формулировку, согласно которой договор для признания его заключенным «должен обладать каузой (основанием), указывать на правовую цель и иметь существенные условия» <145>. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд при анализе содержания договора указывает, что «по своей направленности (каузе) его следует отнести к договорам о передаче имущества в пользование (аренде)» <146>. Этим же судом в ином Постановлении отмечается, что «кауза сделки — переход права собственности — не состоялась» <147>. ——————————— <144> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 сентября 2011 года по делу N А42-761/2011 // СПС «КонсультантПлюс». <145> Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2011 года по делу N А56-22478/2011 // СПС «КонсультантПлюс». <146> Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2010 года по делу N А53-27863/2009 // СПС «КонсультантПлюс». <147> Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2010 года по делу N А32-25099/2009 // СПС «КонсультантПлюс».
Резюмируя изложенное, необходимо подчеркнуть, что в целом, несмотря на многообразие формулировок и подходов, проблема понимания каузы сделки сводится к противопоставлению правовой цели правовому результату, что является не совсем корректным, поскольку данные категории отражают процесс развития намерения субъекта в динамике. Постановка цели в пространственно-временном измерении относится к прошлому и, соответственно, предшествует появлению результата, который лежит в сфере будущего и связывается с исполнением возникшего обязательства. Особого внимания заслуживает позиция И. Б. Новицкого: целью сделки выступает предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия <148>. ——————————— <148> См.: Новицкий И. Б. Сделки. Исковая давность. М., 1954. С. 23.
В рамках данного исследования представляется необходимым взять за основу понимание каузы, предложенное В. С. Емом, согласно которому кауза выступает основанием сделки — типичной для определенного вида сделок правовой целью, ради которой они совершаются. Реализованная правовая цель воплощается в виде правового результата. При этом В. С. Ем отмечает, что правовую цель следует отличать от социально-экономической цели субъектов сделки, а также от мотива как осознанной потребности ввиду того, что данные явления в подавляющем большинстве случаев безразличны с точки зрения права <149>. Отдельно следует отметить, что наличие каузы характеризует все гражданско-правовые сделки <150> и выступает, по сути, одним из основных критериев для классификации обязательственных правоотношений. ——————————— <149> Под мотивом, как правило, понимается осознанное побуждение, потребность субъекта. Как указывает В. И. Ковалев, «осознанная потребность трансформируется в интерес и одновременно выступает мотивом, побудительной причиной к формированию мысленного образа желаемого результата (цели)». См.: Ковалев В. И. Мотивы поведения и деятельность. М., 1988. С. 48. С. Ю. Филиппова, анализируя последовательность этапов становления цели, также отмечает, что осознание потребности и формирование мотива и интереса предваряет появление цели. См.: Филиппова С. Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых целей. М., 2011. С. 11. По мнению И. А. Данилова, «мотив — осознанное побуждение, обусловливающее действие для удовлетворения какой-либо потребности. Возникая на основе потребности, мотив представляет собой ее более или менее адекватное отражение». См.: Данилов И. А. Понятие сделки и ее элементы // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 6. С. 46. <150> См.: Кривцов А. С. Абстрактные и материальные обязательства в римском и в современном гражданском праве. М., 2003. С. 181.
Соответственно, у любого гражданско-правового договора, как двух — или многосторонней сделки, есть кауза. В рамках данной статьи особой значимостью обладает раскрытие механизма формирования каузы и правового результата в частноправовых договорных отношениях. Представляется, что в самом упрощенном виде процесс обозначения каузы гражданско-правового договора начинается с обособленного формирования и осознания определенных потребностей и мотивов двумя субъектами права. Необходимо подчеркнуть, что и потребности, и мотивы этих субъектов абсолютно различны и субъективны. Затем так же обособленно происходит становление воли — внутреннего намерения, желания субъекта, направленного на достижение определенного правового результата. На данном этапе правовой результат рассматривается индивидуализированно, применительно к каждому субъекту в отдельности и еще не составляет модели правового результата обязательства. На последнем этапе путем согласования автономных волеизъявлений происходит трансформация двух различных обособленных групп потребностей, мотивов и воли в единую каузу сделки. Появляется сделка как юридический факт, порождающий обязательственное правоотношение, в структуре которого заложен детальный механизм реализации правовой цели. При условии надлежащего исполнения обязательства цель сделки будет реализована и воплощена в необходимом правовом результате. Следует отметить, что хотя полученный благодаря реализации единой каузы правовой результат является единым, он может быть дифференцирован между сторонами договора и условно разделен на два индивидуальных и отличных друг от друга правовых результата. Необходимо акцентировать внимание на следующем: в гражданско-правовом договоре изначальное различие в потребностях, мотивах и интересах субъектов, лежащих в основе сделки, не влияет на возможность формирования единой каузы договора и не отражается в ее формулировке. Думается, что в контексте теории юридических фактов может рассматриваться любой договор независимо от его отраслевой принадлежности <151>. Административный договор, также как и гражданско-правовой, представляет собой двух — или многостороннюю сделку, и в этой связи он так же должен обладать каузой. ——————————— <151> Так, Л. П. Рассказов предлагает классифицировать юридические акты на односторонние, двусторонние и многосторонние. По его мнению, «односторонний акт влечет за собой правовые последствия независимо от воли других лиц. К ним относятся завещания, административные акты, судебные решения и другие властные акты государственных органов и др. Двусторонние юридические акты требуют наличия соглашения между двумя лицами или организациями. Важно при этом, чтобы воля обеих сторон была выражена в едином акте, порождающем одни и те же последствия». См.: Рассказов Л. П. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2009. С. 360. Аналогичное деление предлагает А. В. Мицкевич. См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 380. Полагаем, что административный договор также является двусторонним юридическим актом, т. к. он соответствует выделенным признакам. Так, по мнению Н. М. Чистякова, «договор является юридическим актом, играющим большую роль в оформлении отношении, урегулированных нормами разных отраслей права». См.: Чистяков Н. М. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 2010. С. 158.
В доктрине административного права не анализировалась сделочная каузальность административных договоров. В рамках исследований, посвященных данной тематике, имеются лишь различные упоминания о цели административного договора. Органы исполнительной власти в административном договоре, по мнению Ю. Н. Старилова, «преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, в целях удовлетворения государственных или общественных интересов» <152>. ——————————— <152> Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 490.
Рассмотрение цели достижения публичных общественных интересов как необходимой характеристики административного договора предлагается Л. А. Мицкевич <153>. ——————————— <153> См.: Мицкевич Л. А. Административные договоры в Германии и России // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / Под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. М., 2009. С. 183.
С. В. Курчевская указывает, что в административном договоре «глобальная цель — удовлетворение публичных потребностей — конкретизируется в каждом договоре, оставаясь публичной по сути» <154>, а также «цель договора — защита и обеспечение удовлетворения публичных интересов» <155>. ——————————— <154> Курчевская С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. … канд. юр. наук. Воронеж, 2002. С. 11. <155> Там же. С. 101.
При исследовании административного договора А. С. Ротенберг приходит к выводу о том, что цель относится к числу программных условий, отражающих его содержание как акта управления, при этом он указывает, что «на уровне договора как соглашения двух или более субъектов административного права абстрактный публичный интерес получает свое конкретное выражение, обозначая тот социально-значимый результат, на достижение которого направлено совместное волеизъявление сторон» <156>. ——————————— <156> Ротенберг А. С. Административный договор: Дис. … канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 10 — 17.
В качестве особенности административного договора И. Ю. Синдеева выделяет цель его заключения, «которой является не только правовой результат (как у любого договора вообще без учета отраслевой принадлежности), а публично-правовой интерес» <157>. ——————————— <157> Синдеева И. Ю. Административный договор как институт административного права: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 66.
Административным договором, по мнению Ю. М. Козлова, можно признать только такой договор, который «имеет своей исключительной целью реализацию государственных управленческих задач» <158>. ——————————— <158> Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 265.
Н. М. Конин выделяет в качестве цели административного договора «достижение общественно значимых результатов» <159>. ——————————— <159> Конин Н. М. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 139.
Группа ученых отмечает, что «целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления» <160>. ——————————— <160> Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Общая теория публичных правоотношений: Монография. М., 2011. С. 241.
Представляется, что именно кауза административного договора в конечном итоге предопределяет коренное отличие административно-договорных обязательств от гражданско-правовых. Данные особенности наиболее ярко проявляются при анализе модели административного договора, заключаемого между субъектом публичного права и субъектом частного права. Суть отличия состоит в следующем. На начальном этапе становления правоотношения, как и в гражданско-правовом договоре, происходит формирование и выделение определенных потребностей и мотивов деятельности. Все это в равной мере присуще и субъекту частного права, и субъекту публичного права с единственной оговоркой о том, что под потребностями субъекта публичного права необходимо понимать общественные потребности <161>, а его мотивом, на наш взгляд, следует считать реализацию функции государственного управления. Аналогично гражданско-правовым сделкам происходит формирование воли. ——————————— <161> Выделяя общественные потребности, необходимо отметить, что не всеми учеными признается их существование. Так, к примеру, С. Ю. Филиппова (в рамках анализа потребностей правотворческого процесса) указывает, что «можно говорить о совпадении нескольких воль или интересов (в большинстве случаев случайном), о согласовании воль и интересов (все же различных), но не о единой коллективной воле, сознании, интересе и пр. Это обстоятельство исключает возможность существования и некой «общей потребности», которая могла бы быть положена в основу целеполагания. Правотворец, создавая норму права, начинает процесс целеполагания с этапа, соответствующего, но не совпадающего с психологическим этапом человеческого целеполагания, — с осознания потребности. <…> Так называемая общественная потребность, положенная в основу целеполагающей деятельности правотворца, не существует объективно, а конструируется им, скорее всего, исходя из его собственных представлений о справедливом и правильном устройстве общества». См.: Филиппова С. Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых результатов. М., 2011. С. 20. Полагаем, что невозможно согласиться с данной точкой зрения, т. к. для того, чтобы деятельность по осознанию потребности стала возможной, потребность должна существовать объективно, чтобы было то, что необходимо осознавать, оно вначале должно возникнуть. Иначе получается логическое противоречие — правотворец (в примере автора) осознает то, чего не существует. Следовательно, более корректным является утверждение о том, что у общества есть потребности, которые формируются объективно, независимо от законодателя, а в случае с административным договором — независимо от воли органа исполнительной власти. И только после этого происходит их выявление, осознание и применительно к административному договору, учитывая характер административных правоотношений, документальное отражение в акте органов государственной власти, принимаемом, как правило, в виде программного документа (целевой программы). Безусловно, возможна и иная ситуация, когда потребностей не существует в действительности, но субъект правотворчества (или же орган исполнительной власти в административно-договорном обязательстве) сам «выдумывает» их, как предполагается С. Ю. Филипповой. Однако такая модель должна рассматриваться в качестве аномальной в связи с ее прямым противоречием законодательству и явной коррупционностью. Таким образом, тот факт, что у общества нет единого сознания, не может выступать основанием для отрицания наличия общественных потребностей в объективном аспекте. Необходимость физической целостности и неразделимости субъекта, который воспринимает, еще не свидетельствует о том, что без этого субъекта отсутствует и сам объект восприятия.
Отличительная особенность проявляется при трансформации данных исходных начал в каузу сделки. В административном договоре вместо формирования единой каузы, не привязанной к субъективным интересам и выражающей синтезированную правовую цель сторон, происходит формирование двух кауз (целей, оснований сделки), каждая из которых имеет юридическое значение и непосредственно влияет на действительность договора. Кауза-1 (обозначим ее в качестве основной каузы), перманентно присущая любому административному договору, выражается в удовлетворении публичного интереса, а кауза-2 (непосредственная кауза) может иметь различное содержание в зависимости от вида договорного обязательства (освоение территории, строительство дороги и т. д.). Примечательно то, что непосредственная кауза сгенерирована аналогично гражданско-правовой, в то время как основная кауза не является результатом трансформации потребностей и мотивов субъекта частного права, а отражает исключительно потребности и мотивы публичного субъекта. Именно наличие основной каузы определяющим образом влияет на формирование административно-договорного обязательства и привносит в его структуру элементы, не свойственные гражданско-правовому обязательству, именуемые в национальной административной доктрине прерогативами публичного субъекта. Это объясняется тем, что реализация публичного интереса как интереса общества в целом, затрагивающего каждого субъекта, должна быть всесторонне гарантирована. Административно-договорное обязательство следует формировать таким образом, чтобы составляющие его содержание права и обязанности позволяли как можно более минимизировать риски наступления неблагоприятных последствий его неисполнения. Непосредственная кауза отражает конкретную типовую специфику административно-договорного обязательства и интересы как публично-правового, так и частноправового субъекта. На ее основе возможно построение классификации административно-договорных обязательств. Прежде всего, непосредственные каузы следует разделить на те, которые лежат в основе договоров, порождающих обязательства, связанные с делегированием осуществления публичной службы, и в основе договоров, не предусматривающих делегирования. К примеру, среди первых можно выделить осуществление концессии и реализацию государственно-частного партнерства. К числу вторых следует отнести аутсорсинг, осуществление строительных работ, поставок и услуг для публичных субъектов, а также прохождение государственной службы на контрактной основе. Еще одним следствием двойной каузальности в административном договоре выступает эффект «умножения правового результата», не свойственный гражданско-правовому договору. Различие заключается в том, что исполнение гражданско-правового договорного обязательства порождает единый правовой результат, который, как ранее отмечено, можно с легкостью разделить на два индивидуальных правовых результата. В то время как правовой результат, полученный при исполнении административно-договорного обязательства, с необходимостью включает неделимую составляющую — удовлетворение общественных интересов. В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами. Данная норма закрепляет принципиальную возможность участия публичных субъектов в качестве стороны частноправового договора, построенного на принципах равенства. Представляется, что заключение таких частноправовых договоров субъектом публичного права возможно в рамках правоотношений, в которых действия субъекта публичного права не имеют непосредственной целью удовлетворение публичного интереса. В них отсутствует вышеобозначенная основная кауза, и, соответственно, для гражданско-правового механизма регулирования остается безразличным публично-правовой статус субъекта, а обязательство не подвергается деформации и выглядит стандартно для данной группы частноправовых отношений <162>. ——————————— <162> Хрестоматийным примером подобных договорных обязательств является покупка канцелярских принадлежностей органом исполнительной власти.
При этом, следует отметить, мотив у данных гражданско-правовых договоров идентичен мотиву административно-правовых и также представляет собой реализацию функции государственного управления. Это связано с тем, что мотив в договоре является непосредственным выражением компетенции субъекта публичного права, которая проявляется в любых его действиях независимо от характера и отраслевой принадлежности <163>. ——————————— <163> В цивилистике также присутствуют попытки дифференциации договорных отношений государства. К примеру, по мнению Т. А. Терещенко, наряду с договорными обязательствами, характеризующимися равенством положения государства и иных субъектов, существуют такие договорные обязательства, в которых «публичные образования являются исключительными субъектами. В частности, отдельными видами признаются такие обязательства, как поставка, подряд и научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, выполняемые для государственных и муниципальных нужд, государственный заем». См.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А. П. Сергеева. М., 2011. Т. 1. С. 361.
Конструкция административно-договорного обязательства, по сути, характеризует существование в сфере правового регулирования обратной связи, а именно: для заключения гражданско-правового договора государство должно «сравнять» правомочия с частными субъектами и реализовывать типичные частноправовые цели, в административном договоре частный субъект «дотягивается» до публичного уровня, реализуя наравне с частными целями цели публичные. Прежде чем подводить итоги и обобщать полученные выводы, необходимо отметить, что в соответствии с западноевропейской традицией цели договора не придается приоритетного значения при характеристике административно-договорного обязательства. Так, ученые, занимающиеся исследованием немецкой модели административного договора, единогласно утверждают, что публичная цель еще не свидетельствует об административно-правовом характере отношений <164>. В частности, это связано с тем, что в Германии субъекты публичного права свободны в выборе формы договорных отношений и в одном и том же случае могут воспользоваться как частноправовым, так и публично-правовым договором. ——————————— <164> См., например: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие / Пер. с нем. М., 2000. С. 337; Манссен Г. Публично-правовой договор в Германии // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / Под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. М., 2009. С. 165; Васильева А. Ф. Договоры в сфере предоставления публичных услуг: сравнительно-правовой анализ // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / Под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. М., 2009. С. 196; Маскаева И. И. Субординационный административно-правовой договор в германском праве // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / Под ред. Е. В. Гриценко, Е. Г. Бабелюк. М., 2009. С. 207.
Что касается Франции, то «исполнение миссии публичной службы» наравне с критерием наличия условий, выходящих за рамки общего права, выступает определяющим при выявлении административно-правовой природы договора. Под публичной службой принято понимать «любую деятельность, направленную на удовлетворение потребности, представляющей общий интерес» <165>. Однако каждый критерий признается самостоятельным и достаточным, поэтому возможно признание договора административным только по той причине, что его условия выходят за рамки общего права <166>. ——————————— <165> Децентрализация управления в зарубежных государствах. М., 2009. С. 260. <166> См., например: Общие сведения об административном праве во Франции. М., 1995. С. 89; Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с фр. Л. М. Энтина; под ред. М. А. Крутоголова. М., 1973. С. 165 — 167.
Представляется, что для национальной правовой системы более удобным и эффективным выступает использование каузальной модели, т. к., с одной стороны, ее применение гарантирует более высокий уровень правовой определенности при выявлении природы договорных отношений с участием субъектов публичного права и тем самым снижает возможность субъективного судейского усмотрения. С другой стороны, данная модель в большей мере отражает саму сущность административно-договорного обязательства и первопричины формирования данной конструкции. Резюмируя изложенное, полагаем, что административно-договорное обязательство — это относительное синаллагматическое административное правоотношение, участники которого наделены субъективными публичными правами требования друг к другу. Каузальная модель административно-договорного обязательства с участием частного субъекта характеризуется следующим. Во-первых, необходимость выделения административно-договорных обязательств в качестве особой правовой конструкции связана с наличием двойной каузальности договоров, их порождающих, в то время как все гражданско-правовые договоры характеризуются единой каузой. Во-вторых, определяющей в двойной каузальности выступает основная кауза — удовлетворение публичного интереса. Непосредственная кауза отражает типовые особенности административно-договорных обязательств и может послужить основой для их дальнейшей классификации и систематизации. Так, непосредственные каузы следует разделить на те, которые лежат в основе договоров, порождающих обязательства, связанные с делегированием осуществления публичной службы, и в основе договоров, не предусматривающих делегирования. Среди первых можно выделить осуществление концессии и реализацию государственно-частного партнерства. К числу вторых следует отнести аутсорсинг, осуществление строительных работ, поставок и услуг для публичных субъектов, а также прохождение государственной службы на контрактной основе. В-третьих, мотивом субъекта публичного права, положенным в основу административного договора, является реализация функции государственного управления. При этом данный мотив не является признаком, характеризующим административно-договорное обязательство ввиду того, что он наличествует и в гражданско-правовом договоре.
