(Мигунова Т. Л.) («Российский следователь», 2008, N 7)
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРОГРАММА ЕКАТЕРИНЫ II (ПО МАТЕРИАЛАМ «УЧРЕЖДЕНИЯ ДЛЯ УПРАВЛЕНИЯ ГУБЕРНИЙ ВСЕРОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ»)
Т. Л. МИГУНОВА
Мигунова Т. Л., кандидат исторических наук.
В законодательстве Российского государства в период правления Екатерины II произошли серьезные изменения. Административная и судебная реформы изменили государственные основы Российской империи. В результате реформы местного управления Екатерина II ввела новое административно-территориальное деление и соответственно новую систему административной власти <1>. В рамках реформы административного управления созданы новые учреждения губернского и уездного уровней. Одно из них — Приказ общественного призрения. А. Д. Градовский еще в прошлом веке характеризовал этот институт как «самостоятельное изобретение императрицы» <2> (хотя существуют и иные точки зрения). Следует подчеркнуть важность названного учреждения в конкретных исторических условиях того времени, а также указать на глубокий политический умысел императрицы. ——————————— <1> См.: Учреждения для управлений губерний Всероссийской империи // Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1754 по 1818, июнь месяц. СПб.: Сенатская типография, 1818; Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Т. XX. N 14392. С. 229 — 304. Далее этот источник в тексте будем использовать в сокращенном варианте «Учреждения о губерниях». Многие исследователи этот юридический памятник употребляют в единственном числе — «Учреждение о губерниях». <2> Градовский А. Д. Органы местного самоуправления // Собрание сочинений. Т. 9. СПб.: Типография Стасюлевича, 1904.
Создав новое административное губернское учреждение, обеспечив его необходимыми средствами, Екатерина определила основные направления его деятельности. Компетенция Приказа общественного призрения была весьма обширна. Статья 380 констатировала сначала общие направления деятельности приказа <3>. ——————————— <3> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 76; ПСЗРИ. Т. XX. N 14392. С. 271.
На первое место по значимости Екатерина II поставила главные для любой нации и любого государства вопросы народного образования, вменив их в обязанности вновь созданного учреждения. Далее по степени важности из других функций и задач, которые следовало решать Приказу общественного призрения, императрица выделила проблему сиротства. Одной из особенностей реформ Екатерины II специалистами признавалось стремление законодательницы создать систему государственных институтов, призванных защищать общественно слабых, создать им минимальные условия для существования. В связи с этим императрица довольно долго работала над юридическим оформлением опекунских учреждений. Первоначально в одном из черновиков они назывались «сиротские суды». Планировалось организовать три группы таких судов: для дворян, для городских жителей и отдельно для сельского люда. Для последней группы россиян опекунское учреждение обозначалось как «народный сиротский суд». Подробную и эффективную правовую разработку получили дворянские и городские социальные органы. В силу этих объективных исторических обстоятельств решение проблемы сиротства и опекунства носило сословный характер. Главы 16 с названием «О Дворянской Опеке и о должности сего места» и 21 соответственно «О Городском Сиротском Суде и его должности» рассматривали состав, структуру, функцию и задачи каждого судебного учреждения <4>. ——————————— <4> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 33, 57; ПСЗРИ. С. 247, 261.
Положение опекунских органов для дворянского сословия, их структура и обязанности в определенном смысле соотносились с положением и регламентами городского сиротского суда. Статьи «Учреждений о губерниях», определяющие обязанности дворянской опеки, в большинстве повторяли установления, относящиеся к сиротскому суду, с соответствующими изменениями применительно к городу. Согласно «Учреждениям о губерниях» Екатерина II создала дворянскую опеку в каждом губернском городе при сословном суде. Об этом гласит ст. 209 «Учреждений о губерниях»: «При каждом Верхнем Земском (добавим: дворянском) Суде учреждается место под названием: Дворянская Опека для дворянских вдов и малолетних» <5>. Однако структурно дворянские учреждения опеки связаны с уездами. Статья 210 констатировала, что в дворянской опеке председательствовал уездный дворянский предводитель, который избирался дворянами раз в три года, а также заседали уездный судья и его заседатели. ——————————— <5> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 33; ПСЗРИ. С. 247.
Соответственно при каждом городовом магистрате учреждался городовой сиротский суд для купеческих, мещанских вдов и малолетних сирот <6>. Городовой сиротский суд возглавлял городской глава, являясь его председателем. Вместе с ним заседали два члена городового суда и городовой староста. Как и предводитель уездного дворянства, городской глава избирался городским обществом на три года. ——————————— <6> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 57; ПСЗРИ. С. 261.
Задача, или компетенция, дворянской опеки и городского сиротского суда, если судить по ст. ст. 213 и 297, состояла в том, чтобы не бросать на произвол случая и судьбы вдов и сирот, оказывать им помощь. Приступать к выполнению своих обязанностей или задач названные органы не могли самостоятельно. Инициатива должна исходить от вдовы, родственников малолетнего или от двух посторонних лиц и приходского священника. Причем последний обязан сообщить в дворянскую опеку и сиротскому суду о том, кто остался в приходе уезда или города без попечения родителей. В феодальном обществе именно церковь регистрировала факт рождения, смерти и т. д. Поэтому неслучайно появление священника в качестве свидетеля. Кроме того, дворянская опека и сиротский суд могли начать действие по сообщению другого суда или по указанию высшего учреждения: губернского (наместнического) правления, палат гражданских дел и уголовного суда, верхнего земского суда или губернского магистрата. Опекунские учреждения, получив сведения об оставшихся малолетних сиротах на подвластной им территории, причем разными путями, о которых говорилось выше, обязаны были освидетельствовать и осмотреть имение малолетнего, если оно вообще было. После выполнения вышеуказанных условий дворянская опека и сиротский суд могли приступать к своим обязанностям. Основная их функция состояла в назначении опекунов к имуществу и к малолетним сиротам (ст. ст. 215 и 229) <7>. Опекунов могли назначить и сами родители. В случае если родители не определяли опекуна, то дворянская опека и городовой сиротский суд имели право «избрать» опекунов к особе малолетнего. ——————————— <7> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 34, 58; ПСЗРИ. С. 247, 261.
Преимуществом пользовались родственники, или «свойственники» опекаемого, или, за неимением таковых, посторонние люди доброго, честного и порядочного поведения. Общее требование к опекунам — обладать добродетельными качествами, честностью и незазорным поведением <8>. «Учреждения» предусматривали некоторые ограничения в этом вопросе. Опекунами нельзя было назначать расточителей собственного имения, купцов и мещан — банкротов, лиц, находившихся в ссоре с родителями сироты, людей, известных своим недобропорядочным поведением, которые обладали явными и известными пороками, которые имели суровый и тяжелый характер и подвергались судебным наказаниям и взысканиям. Это говорит о том, что императрица уделяла много внимания личным качествам опекунов. ——————————— <8> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 36, 61; ПСЗРИ. С. 248, 263.
При назначении опекунов дворянская опека и сиротский суд в присутствии секретаря уездного или городского суда и двух свидетелей из дворянского или купеческого сословия должны были составить опись всего наследства. Один экземпляр описи хранился в опекунских учреждениях, другой — у опекунов. Законодатель дал право контроля за тем, как опекуны управляли сиротским имением. Императрица обязала опекунов ежегодно сдавать отчет о состоянии и доходах имения. Дворянская опека ежегодно должна представлять отчеты о состоянии опекаемых и их материальном положении в верхний земский суд, а городовой сиротский суд — в губернский магистрат (ст. ст. 218, 302). Законодатель настойчиво подчеркивал зависимость уездной дворянской опеки и городского сиротского суда от высших губернских органов. Губернский дворянский верхний земский суд являлся по ст. 219 апелляционным органом, как на дворянскую опеку, так и на уездный суд. Статья 202 устанавливала, что дворянская опека — орган не постоянный. Он функционировал три раза в году, причем в то же время, когда заседал уездный суд. Следовательно, дворянская опека должна была заседать одновременно с уездным судом. Но по приказанию губернатора или по требованию верхнего земского суда дворянская опека могла собраться в любое время года <9>. В отличие от дворянской опеки городской сиротский суд мог заседать постоянно, при присутствии состава суда и наличии дел. Городовой сиротский суд был подчинен городскому магистрату или ратуше. ——————————— <9> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 36; ПСЗРИ. С. 249.
После назначения опекунов и оформления всех необходимых документов опекунские учреждения давали опекунам наставления, составленные императрицей. Она требовала обеспечить «сбережение движимого имения малолетнего», заботиться о здоровье опекаемого и о его воспитании в страхе божьем и т. п. Статьи 222 и 305, которые включали в себя 17 параграфов, Екатерина назвала «Примерное, или Повальное <10>, наставление опекунам» <11>. В «Наставлении» содержался ряд «экономических» предписаний, хотя часть параграфов, несомненно, носила нравственный и политический (политически-нравственный) характер. ——————————— <10> Повальное — это западнорусское (западнославянское) слово. В Польше был, например, «вольный» сейм, т. е. «генеральный», «общий» (для дворян). Здесь используется как «всеобщие», «генеральные» наставления. <11> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 36, 61; ПСЗРИ. С. 249, 263.
Обратимся сначала к экономическим предписаниям, или наставлениям, опекунам. Они главным образом касались управления имениями, а также по крайней мере сохранения и по возможности приумножения движимого и недвижимого имущества опекаемого. Источник ставил задачу перед опекуном: «дабы от худого смотрения или небрежения повреждены, утрачены или истреблены быть не могли» <12>. Существовала специфика жизни дворянского сословия, с одной стороны, и купечества и мещанства — с другой, поэтому в наставлениях есть определенные особенности. ——————————— <12> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 37; ПСЗРИ. С. 249.
Давая наставления дворянским опекунам, императрица в § 9 ст. 222 подчеркивала, что «подробного наставления опекунам о правлении деревнями и имениями и о собирании доходов малолетнего здесь не предписывается» <13>. Дворянская опека должна была составить предписание опекунам в соответствии с состоянием и положением имения, причем с учетом не только экономических, но и географических факторов. Несмотря на разное экономическое и географическое положение имений и их внутренние особенности, наставления содержали общие положения, которые должны исполняться опекунами независимо от индивидуальных особенностей имений. В первую очередь это процесс управления имениями. Опекун обязан был точно и верно вести приходные и расходные книги, причем ежегодно доходы нужно было собирать в срок, а расходы производить без особых излишеств. Опекун должен содержать имения в таком состоянии, чтобы получать доходы и выплачивать «государственные поборы бездоимочно», чтобы «хлебопашество в удобных к тому местах не ослабевало, равномерно и скотоводство; всякие же иные деревенские законами не запрещенные промыслы не разорены» <14>. Екатерина установила, что без ведома опекуна доходами малолетнего не могли распоряжаться ни управляющие, ни приказчики, ни старосты, ни выборные. ——————————— <13> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 39; ПСЗРИ. С. 250. <14> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 38; ПСЗРИ. С. 250.
Специфика жизни городского населения заставила Екатерину отразить эти особенности в наставлении опекунам для исполнения своих обязанностей по отношению к сиротам купеческого и мещанского происхождения. Опекун обязан был принять все недвижимое (дом, лавки, заводы, фабрики и т. п.) и движимое (крепости, векселя, контракты, закладные и т. д.) имущество по описи. Он должен был следить за всеми финансовыми изменениями, ему следовало «содержать и приводить торги, промыслы и прочия дела и заведения малолетнего в такое состояние, чтоб не были упущены, или разорены, но напротив того были приведены в самое лучшее и цветущее состояние» <15>, а также управлять торговыми и промышленными заведениями малолетних сирот в соответствии с теми экономическими принципами, которые бы приносили прибыль. Фабрики и заводы должны быть в таком состоянии, чтоб получать доходы и государственные налоги платить «бездоимочно» в определенное установленное государством время, кроме этого должен выполнять «всякия положенныя общественныя должности и починки дорог и улиц…» <16>. ——————————— <15> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 62; ПСЗРИ. С. 263. <16> Там же.
Опекун получил право управлять «деревнями и людьми», которые принадлежали сироте дворянского происхождения, а в случае городского сословия «людьми и крестьянами», которые были приписаны к заводам и фабрикам. Законодательство запрещало опекуну подвергать телесным наказаниям «людей и крестьян», а также отягощать крестьян излишними налогами и поборами. В случае если они были причастны к нарушению закона или совершили уголовные преступления, то опекун обязан привлечь их к ответственности по суду. Если это были «домашние погрешности» (провинности. — Авт.), то вопрос о наказаниях в городе должен решать городничий, а в сельской местности — суд приказчиков, старост и выборных при крестьянском сходе или при собрании дворовых людей. В законодательстве опекунам запрещалось произвольно и чрезмерно увеличивать различные повинности крестьянам опекаемого — как барщины, так и оброка. Источник констатировал, что «сверх прежде положенных доходов или оброков сам собою ничего не налагает…». Здесь, вероятно, подразумевалось, что опекун не имел права увеличивать повинности, которые в свое время были установлены родителями опекаемых. На первый взгляд это серьезное ограничение прав опекуна, но на практике это выглядело по-другому. Суд носил сословный характер и поэтому стоял, как правило, на защите интересов высших сословий. Вполне естественно, что в законодательстве много внимания уделялось проблеме обязательств, или долгов, опекаемого. Опекун вел все судебные дела, связанные с имуществом малолетнего. Он должен, если «есть закладные, или векселя, или долги», в срок взыскивать с заемщиков, т. е. речь идет о возвращении долгов опекаемого. В свою очередь, если долги лежали на имении сирот, то опекун должен был их платить, причем «стараться изворачиваться так, чтоб времени не терпящие долги на перед выплачены были, а на другие было выиграно время» <17>. ——————————— <17> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 40, 63; ПСЗРИ. С. 251, 264.
Но этим наставления опекунам не ограничивались. Наставления касались также и личности малолетнего дворянина. В первом параграфе ст. ст. 222 и 305 наставлений говорилось, что опекуну «надлежит быть с доброхотством, кротку, человеколюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнему» <18>. ——————————— <18> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 36, 61; ПСЗРИ. С. 249, 263.
Пятый пункт подробно раскрывал вопрос воспитания опекаемого <19>. Дворянский опекун должен воспитывать малолетнего «в страхе Божьем», содержать опекаемого без излишней роскоши, необходимо было приучить воспитанника вести порядочную жизнь и научить почитать власть. Несомненно, эти и подобные наставления были призваны готовить из дворянства преданных монарху людей, опору трона, «надсмотрщиков и полицейских» в глухих уголках безбрежной территории Российской империи. Знакомство с документами по опеке свидетельствует, что согласно замыслам составителей и «Учреждений» 1775 г. именно уездные органы должны были аккумулировать и защищать особый юридический статус дворянского сословия. ——————————— <19> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 37, 61; ПСЗРИ. С. 249, 263.
Наставления опекунам для сирот купеческого и мещанского происхождения ограничивалось рядом нравственных правил. Сирота должен воспитываться «в правилах добро-правил», должен хорошо знать промысел и ремесло. Следует отметить, что в этом наставлении в отличие от наставления к дворянским опекунам не ставилось политической задачи — воспитывать подрастающее поколение в почтении к властям и законам. Императрица рассматривала интересы торгово-промышленного класса, ставила задачу сберечь имущество, не разорить, не подорвать кредит и т. д. Как отмечалось ранее, опекунские учреждения в губернии должны были попечительствовать не только малолетним сиротам, но и вдовам. В «Учреждениях» подчеркивалось, что по отношению к вдовам они обязаны помогать им в судебных делах. Для представления их дела в суде опека и сиротский суд назначали бесплатного стряпчего, который обязан был защитить их движимое и недвижимое имущество. Вдова имела право потребовать от опекунских учреждений назначить ей попечителя с такими же характеристиками и качествами, которые предписаны опекунам малолетних «для совета и защиты во всех ее делах» <20>. ——————————— <20> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 35, 59; ПСЗРИ. С. 248, 262.
Особое внимание уделялось по законодательству сохранению недвижимого имущества опекаемых. Раздел имения между вдовой и сиротой (сиротами) даже при условии обоюдного согласия для сохранения «выгоды и спокойствия как вдов, так и сирот» <21> и продажа имений по необходимым обстоятельствам для оплаты долгов, как и продажа недвижимого имущества малолетних, должны были осуществляться после представления всех необходимых документов в верхний земский суд или губернский магистрат. ——————————— <21> Там же.
В ст. ст. 217 и 301 особо оговаривалась ситуация, когда семья опекаемого была разорена перед объявлением опеки. В этом случае малолетнего «без всякого имения» опекунские учреждения старалась поместить в «общественные для сирых училища или записать в какую ни есть службу». В отношении вдов, которые остались без имения, они обязаны предоставить «пристанище и пропитание, приличное их состоянию» <22>. ——————————— <22> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 36, 60; ПСЗРИ. С. 248, 262.
Следует сказать, что обязанностей у опекунов, установленных законодателем, было немало. Екатерина попыталась заинтересовать опекунов выполнять свои обязанности и установила им за труды (сколько бы их ни было) пять процентов годовых доходов опекаемых. Много это или мало? Ответить трудно, так как размеры годового дохода зависели не только от деятельности опекуна, но и от размеров и состояния имения и наследства, полученного от родителей, а также от долгов и обязательств по имуществу и других факторов. Таким образом, Екатерина II, создав опекунские учреждения, исходя из сословной организации российского общества, планировала организовать такие учреждения для всех трех сословий. Реально на практике и в самих «Учреждениях…» юридически опекунские учреждения были созданы для дворян в виде дворянской опеки, для городского сословия в виде городского сиротского суда. Для последней, очень большой, группы — российского крестьянства — такие учреждения не были созданы, хотя императрица планировала создать «народный сиротский суд». Увы! Планы оказались нереализованными…
