(Иванова О. А., Сергеев М. П.) («Медицинское право», 2012, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В.
О. А. ИВАНОВА, М. П. СЕРГЕЕВ
Иванова Ольга Андреевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры публичного права ФГБОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И. Н. Ульянова» (г. Чебоксары).
Сергеев Михаил Петрович, кандидат медицинских наук, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И. Н. Ульянова» (г. Чебоксары).
Предметом исследования является нормативно-правовая регламентация здравоохранения России во второй половине XVIII в. В данный период государственное управление здравоохранением получило отраслевой статус, что подготовило почву для социальных преобразований XIX в., направленных на охрану здоровья населения.
Ключевые слова: коллегия медицинского факультета, приказ общественного призрения, законодательство Екатерины II.
Legal regulation of health care management in the Russian empire in the second half of the XVIII century O. A. Ivanova, M. P. Sergeev
Object of research is legal regulation of health of Russia in the second half of XVIII century. During this period, government health sector has received the status, paving the way for social transformation of the XIX century, designed to protect public health.
Key words: collegium faculty of medicine, the order of public charity, the law of Catherine II.
Развитие новой комплексной отрасли российского права — медицинского права, имеющего самостоятельный предмет и метод правового регулирования, становится объективной закономерностью регулирования общественных отношений в сфере здравоохранения населения на современном этапе генезиса российской государственности. Анализ историко-правовых основ становления и развития национальной системы управления здравоохранением в России позволяет определить причины возникшего в российской медицине кризиса и найти общие пути выхода из него, а также расширить представления о тех классических принципах управления здравоохранением, которые были заложены российскими мыслителями и государственными деятелями и впоследствии были восприняты во многих странах. Изучение как положительного, так и отрицательного опыта оформления правового обеспечения управления системой здравоохранения поможет избежать многих ошибок при восстановлении государственной системы управления здравоохранением в России с учетом рыночных отношений. Основы административной реформы в сфере организации и управления здравоохранением были заложены еще в начале XVIII в. Среди административных реформ Петра I значились и мероприятия по медицинскому делу. Организована Медицинская канцелярия, во главе которой с 1716 г. поставлен врач, в некоторых городах открыты аптеки. В 1718 г. в Петербурге организовали «инструментальную избу» для изготовления хирургических инструментов. Проводились мероприятия санитарного характера: начали учитывать рождаемость и смертность, возник надзор за пищевыми продуктами на рынках, были изданы указы о благоустройстве Москвы. Высокая смертность населения России (и особенно детского населения) от заболеваний стала возводиться в ранг проблемы, требующей государственного регулирования. Детализация правовой регламентации управления здравоохранением соотносится с 1763 г., когда был издан именной Указ от 12 ноября 1763 г. «Об учреждении государственной Коллегии медицинского факультета (с приложением оной Коллегии и Экономической канцелярии инструкций)» <1>. ——————————— <1> РГНБ. Конволют. Т. 6/1. Д. 155. Указы императрицы Екатерины II.
Настоящий Указ затрагивает несколько направлений: — государственная организация и финансирование подготовки отечественных кадров во всех звеньях здравоохранения; — государственное финансирование учреждений бесплатной медицинской помощи малоимущим слоям населения; — введение специализированных государственных органов контроля и надзора за лечебными учреждениями и лицами, осуществляющими частную медицинскую практику. Начало систематизации управления здравоохранением связывается с государственной политикой в сфере кадрового обеспечения высших учебных заведений. На протяжении полувека подготовка специалистов-медиков осуществлялась приглашенными европейскими специалистами. В силу этого не существовало систематической подготовки отечественных специалистов, их недостаточное количество восполнялось за счет иностранных докторов, компетентность которых часто вызывала сомнения, так как не могла быть оценена и проконтролирована надлежащим образом. С введением Указа управление медицинским факультетом возлагалось на два департамента — Коллегию медицинскую и Канцелярию, «отправляющую экономию всего факультета» <2>. В состав Медицинской коллегии входили: президент — глава Коллегии, три доктора медицины, один штаб-лекарь и один аптекарь и секретарь. Свои должности они получали в зависимости от наличия ученой степени или заслуг в области медицины. В прямом подчинении императрицы, за штатом Коллегии, остались лейб-медики, штаб-хирурги и находящийся в их подчинении аппарат (п. 6 Указа) <3>. ——————————— <2> Законодательство Екатерины II / Под ред. О. И. Чистякова, Т. Е. Новицкой. М.: Юридическая литература, 2000. Т. 1. С. 290. <3> Законодательство Екатерины II / Под ред. О. И. Чистякова, Т. Е. Новицкой. М.: Юридическая литература, 2001. Т 2. С. 101.
В обязанности Медицинской коллегии вменялось: 1) организация медицинского обслуживания населения (амбулаторного и стационарного типа); 2) упорядочение аптечного дела, в том числе контроль производства и распространения лекарств; 3) обобщение отчетности по санитарно-эпидемиологическому благополучию, количеству заболевших и смертности, способам и приемам лечения болезней по российским губерниям; 4) подготовка и определение в должности докторов и аптекарей российских кадров; 5) разрешение споров в сфере медицинских наук; 6) поощрение докторов за особые достижения в медицинской науке и практике <4>. ——————————— <4> Инструкция Коллегии // Законодательство Екатерины II / Под ред. О. И. Чистякова, Т. Е. Новицкой. М.: Юридическая литература, 2000. Т. 1. С. 292 — 294.
Канцелярия медицинская экономическая напрямую подчинялась только президенту Коллегии. Президент самостоятельно, без указа императрицы, определял численный состав штата Канцелярии. В обязанности Канцелярии вменялось: 1) контроль доходов аптек; 2) содержание докторов, аптекарей, госпиталей, анатомического театра, учеников, ботанических огородов и лабораторий; 3) ежемесячно составлять рапорты императрице о состоянии дел, доходах и расходах Коллегии <5>. ——————————— <5> Инструкция канцелярии // Законодательство Екатерины II / Под ред. О. И. Чистякова, Т. Е. Новицкой. М.: Юридическая литература, 2000. Т. 1. С. 296.
Устанавливался особый порядок определения в должность для докторов и лекарей. В соответствии со ст. 70 они принимаются на службу по контракту. В одном из вариантов проекта Екатерина определила и жалованье для медицинских работников, довольно высокое: 500 руб. в год доктору, 300 — лекарю, каждому из лекарских учеников — по 50 руб. <6>. В окончательном варианте также был установлен достаточно высокий уровень жалованья, хотя и ниже, нежели предлагалось проектом. ——————————— <6> Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб., 1910. С. 270.
На местном уровне организация здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия определялась Законом «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. и возлагалась на Приказ общественного призрения, полицию, земского исправника или капитана в сельской местности и городничего — в городах. Приказ общественного призрения учреждался в каждой губернии и возглавлялся губернатором. Наряду с прочими, в предмет ведения Приказа входило: строительство госпиталей, больниц, богаделен для «убогих, увечных и престарелых», особого дома для неизлечимо больных, не имеющих средств к существованию, дома для сумасшедших и надзор за ними (ст. 380 Учреждения). В соответствии со ст. ст. 238 — 240 Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи от 7 ноября 1775 г. в обязанности земского исправника и земского капитана входило: освидетельствование больных инфекционными болезнями совместно с лекарем и священником; установление карантина в местностях, население которых поражено опасными заболеваниями; введение карантина в случае эпизоотии и принятие мер по его соблюдению населением в целях профилактики заражения от пораженных животных <7>. Такие же обязанности имел городничий (ст. ст. 260 — 263) <8>. ——————————— <7> Законодательство Екатерины II / Под ред. О. И. Чистякова, Т. Е. Новицкой. М.: Юридическая литература, 2000. Т. 1. С. 418. <8> Там же. С. 424.
Отдельные положения организации оказания медицинской помощи содержались в нормативных правовых актах, касавшихся отраслевого и местного самоуправления. Так, в ст. 45 Городового положения (Жалованной грамоты городам от 21.04.1785) устанавливался порядок оказания медицинской помощи больным ремесленникам: «Буде кто ремесленной занеможет так, что ремесла отправлять не в силах, или больной мастер не имеет подмастерья или учеников, кои дело его отправлять могут, да даст о том знать управному старшине или старшинским товарищам, кои обязаны ему учинить помощь по надобности в лечении или работе, как то, например: призывают лекаря или дав помочь денежную на лекарства, буде так беден, что в том необходимость есть; в работе, придав в случае нужды подмастерья или ученика или помогая деньгами на время из ремесленной казны до излечения, сколько сход ремесленной приговорит. Равномерно поступать и с больными подмастерьями или учениками» <9>. ——————————— <9> Законодательство Екатерины II. Т. 2. С. 103.
Более того, детальной правовой регламентации подверглась организация больничного дела в Российской империи. Статья 394, содержание которой составляло Примерное положение для учреждения больницы, устанавливала порядок приема и содержания больных, кадровый состав персонала и размер жалованья, порядок оказания медицинской помощи и организацию контроля и надзора за соблюдением требований законодательства, правил внутреннего распорядка и расходованием денежных средств, выделенных из казны на содержание лечебного учреждения. Правовое закрепление получает организация психиатрической помощи душевнобольным. Еще в 1761 г. Петр III повелел: «Безумных не в монастыри отдавать, но построить на то нарочитый дом, как на то обыкновенно и в иностранных государствах учреждены долгаузы». Но нарочитых домов России не было, в связи с чем указом Екатерины II от 3 июля 1762 г. следовало определять психически больных для содержания в «монастырь, к тому способный». Указ Сената от 1 ноября 1762 г. «О помещении безумных» определил для этого «покои при Новгородском Зеленецком монастыре и Андреевском, что при Москве в Поленицах». В соответствии с указом Екатерины II 1767 г. колодники передавались из ведения Тайной канцелярии «для исправления в уме» в Спасо-Евфимьевский монастырь в Суздале: «Сосланных в монастырь колодников содержать не скованными, караульным же поступать без употребления строгостей, поелику они люди, в уме поврежденные, то с ними обращаться с возможной по человечеству умеренностью» <10>. ——————————— <10> Абрамов С. В. История развития психиатрической помощи в местах лишения свободы // Судебная психиатрия. Пенитенциарная психиатрия и психология / Под ред. Т. Б. Дмитриевой. М.: ФГУ «ГНЦ ССП Росздрава», 2009. Вып. 6. С. 3 — 16.
Необходимо отметить, что большое количество «бесных» колодников было обременительным для монастырей. Поэтому в середине 60-х годов XVIII в. Святейший синод стал отказывать светской власти в содержании лиц с психическими расстройствами. С этого времени «в уме поврежденным» определялся статус больных, лечением которых должен заниматься врач <11>. ——————————— <11> Каннабих Ю. В. История психиатрии. М.: Издательская группа АСТ, 2002. С. 559.
В царствование Екатерины II было учреждено устройство двух долгаузов для психически больных — один в Новгороде, в Зеленецком монастыре, другой в Москве, в Андреевском. Однако устройство этих долгаузов было далеко от их европейских аналогов. Обслуживали психически больных по-прежнему священнослужители, а не врачи. При этом двух долгаузов на огромную страну не хватало. В Петербурге, соответственно увеличению населения, число душевнобольных настолько умножилось, что все чаще стали отмечаться случаи нарушения порядка на улицах и в присутственных местах. Поэтому в 1766 г. было издано распоряжение, чтобы все жители столицы, имеющие душевнобольных, немедленно, под угрозой штрафа, уведомляли Главное полицейское управление о том, как они их содержат и какие меры принимают для ограждения здоровых от опасности и неприятностей. С основанием приказов общественного призрения начали открывать психиатрические отделения при больницах и строить специальные дома для умалишенных — «желтые дома» <12>. ——————————— <12> Детков М. Г. Уголовно-исполнительная система, 130 лет / М. Г. Детков, С. Х. Шамсунов, Г. В. Алексушин, П. В. Ященко, В. И. Селиверстов. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 6 — 28.
Таким образом, в середине XVIII в. проведены реформы в области здравоохранения: в 1763 г. была организована Медицинская коллегия, увеличено число врачей в городах, обращено большое внимание на медицинское образование и подготовку врачей-специалистов и преподавателей. В 1763 — 1771 гг. в Москве и Петербурге были открыты воспитательные дома с родовспомогательными заведениями при них, служившими школами для подготовки повивальных бабок. В связи с разделением на губернии проведены преобразования во врачебном деле: созданы губернские врачебные управы, введены должности уездных лекарей. В 1775 г. в губерниях были созданы приказы общественного призрения, в ведение которых были переданы гражданские больницы. Произошло изменение правовой регламентации содержания психически больных, и в частности психически больных преступников, изменился социальный статус данной категории больных, заболевание которых уже не носило религиозный характер, а имело медицинские причины и находилось в ведении врача. Все эти мероприятия создали прочную основу и подготовили почву для социальных преобразований XIX в., направленных в том числе и на охрану здоровья населения, заботу о воспроизводстве нации, доступность медицинской помощи, развитие медицинской науки.
