(Мигунова Т. Л.) («Российский следователь», 2008, N 5)
СОЦИАЛЬНАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕКАТЕРИНЫ II (НА ПРИМЕРЕ ПРИКАЗА ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ ПО МАТЕРИАЛАМ «УЧРЕЖДЕНИЯ О ГУБЕРНИЯХ» 1775 Г.)
Т. Л. МИГУНОВА
Мигунова Т. Л., доцент, кандидат исторических наук.
Реформа местного самоуправления 1775 и последующих годов <1> создала в губерниях сильную власть, обладавшую достаточными полномочиями, финансовой базой, военной силой и полицией. Первым лицом в губернии являлся генерал-губернатор или наместник. В его руках были общее руководство, административно-полицейская и военная власть. В губерниях учреждались губернские правления, казенные палаты. Создавались также и новые учреждения: приказы общественного призрения под председательством самих губернаторов, дворянские опеки, городовой сиротский суд, совестный суд. ——————————— <1> Учреждения для управлений губерний Всероссийской империи // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Т. XX. N 14392. С. 229 — 304; Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1754 по 1818, июнь месяц. СПб.: Сенатская типография, 1818. Далее этот источник в тексте будем использовать в сокращенном варианте «Учреждения о губерниях». Многие исследователи этот юридический памятник употребляют в единственном числе — «Учреждение о губерниях».
Приказ общественного призрения, как и совестный суд, относился к административным учреждениям губернского уровня. А. Д. Градовский еще в прошлом веке характеризовал этот институт как «самостоятельное изобретение императрицы» <2> (хотя существуют и иные точки зрения). Следует подчеркнуть важность названного учреждения в конкретных исторических условиях того времени, а также указать на глубокий политический умысел императрицы. ——————————— <2> Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. 9. СПб.: Тип. Стасюлевича, 1904. С. 116.
В первой главе «Учреждения о губерниях» (ст. ст. 38, 39) <3> государство учреждало в каждой губернии по одному приказу общественного призрения. Данному губернскому учреждению посвящена глава XXV «О Приказе Общественного Призрения и его должности» <4>. Слово «должности» на современный русский язык уместно перевести как «обязанности». В главе давалась всесторонняя характеристика приказа: его состав, функции, полномочия, средства и др. ——————————— <3> Полное собрание узаконений о губерниях по хронологическому порядку с 1754 по 1818, июнь месяц. СПб.: Сенатская типография, 1818. С. 8; Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Т. XX. N 14392. С. 233. <4> Текст источника в работе приведен в точном соответствии с оригиналом. В цитатах частично сохранена орфография текста, но убраны буквы архаичного девятнадцатого века алфавита (в частности, «i»), а также твердый знак в конце слов.
Подчеркивая важность данного учреждения, императрица поставила во главе Приказа общественного призрения первое лицо в губернии — генерал-губернатора. В состав совета входили чиновники высших губернских рангов: «два Заседателя Верхнего Земского Суда, два Заседателя Губернского Магистрата, два Заседателя Верхней Расправы» <5>, т. е. в состав приказа вошли шесть заседателей, по два от каждого из трех сословных судов второй инстанции. Следовательно, Приказ общественного призрения по своему составу был всесословным правительственным учреждением, поскольку заседатели данного присутственного места выбирались из трех главных сословий местного общества. Законодатель дал приказу право вызывать на заседания уездных чиновников и руководителей городского самоуправления <6>. ——————————— <5> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 75; ПСЗРИ. С. 271. Была и оговорка: заседатели верхней расправы работали в Приказе лишь в том случае, если «верхняя расправа» в губернии существовала. <6> Там же.
В. Г. Григорьев, изучая в архивах черновики императрицы, установил, что первоначально планировался иной состав приказа: председатель — губернатор, члены — председатель дворянской опеки (предводитель дворянства), два заседателя опеки, председатель городского сиротского суда (городской голова) и два заседателя этого суда <7>. Впоследствии Екатерина изменила состав и в этой форме, он вошел в «Учреждения о губерниях». Приказ общественного призрения императрица учредила на губернским уровне, а дворянские опеки по законодательству были уездными учреждениями. К тому же, наверное, не случайно создание на губернском уровне еще одного всесословного учреждения совестного суда, но уже судебного характера, с таким же членским составом, как и Приказ. ——————————— <7> См.: Григорьев В. Г. Реформа местного управления при Екатерине. СПб.: Русская скоропечатня, 1910. С. 278.
Как бы то ни было, но состав Приказа в обеих редакциях формировался из членов различных учреждений и, таким образом, носил случайный характер. Члены его имели прямые обязанности по своим основным должностям, и, очевидно, с самого начала нельзя было ожидать от них серьезного отношения к дополнительным занятиям по общественной благотворительности. Отметим, что Приказ общественного призрения, по мысли данного источника, не был учреждением постоянным. На основании ст. 393 заседания Приказа продолжались только с 8 января до Страстной недели, т. е. было нечто вроде ежегодной сессии. Императрица установила, что бюджет Приказа складывался из нескольких источников (ст. 382). Основу его составили отчисления от губернских доходов в 15000 рублей. Из этих денег Приказ мог выдавать кредиты под проценты «за верные заклады», по согласованию с Дворянским банком, но не «долее» как на один год. Речь шла об операциях с землей. Императорское правительство регламентировало размер кредитов от 500 до 1000 рублей в одни руки. Еще одним источником пополнения приказного бюджета были «добровольные подаяния», при этом чиновники Приказа должны уважать волю пожертвователей <8>. Последней статьей доходов, которые были обозначены в этой статье, являлись те прибыли, которые должна была принести организованная губернская аптека. ——————————— <8> Мотивы таких ограничений еще предстоит установить, равно как и размер тех «узаконенных процентов», о которых говорит закон.
Кроме вышеуказанных источников финансирования Приказа Екатерина, устанавливая правила апелляции на решения палат в Сенате, определила, что если Сенат не изменял решение палаты, то залог на апелляцию в размере 200 руб. передавался в Приказ <9>. Следует подчеркнуть, что императрица увеличивала источники финансирования Приказа. В Указе от 27 сентября 1782 г. «Об издании общего Тарифа для всех портов и пограничных Таможен Российской Империи» в п. 19 Екатерина установила, что все запрещенные к ввозу или вывозу товары после конфискации должны быть проданы «с публичного торга в пользу Приказа Общественного Призрения» <10>. Следующий Указ от 27 сентября 1782 г. «Об учреждении особой Таможенной пограничной цепи и стражи» <11>, отправленный в наместничества, содержал дополнительное повеление Правительствующего Сената. На места было высланы 300 экземпляров этого Указа, который нужно было продать, а вырученные деньги отправить в пользу Приказа <12>. Все эти средства использовались на осуществление его функций. ——————————— <9> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 22; ПСЗРИ. С. 241. <10> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15520. <11> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15522. <12> ГАНО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 25. Л. 93.
В связи с этим чиновники должны были содержать в порядке свои бухгалтерские книги, они обязаны были вести четкий учет поступлений как казенных денег, так и пожертвований <13>. Приказ подчинялся ревизии казенной палаты, но только по особому распоряжению губернаторской власти. ——————————— <13> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 76; ПСЗРИ. С. 271.
Создав новое административное губернское учреждение, обеспечив его необходимыми средствами, Екатерина определила основные направления его деятельности. Компетенция Приказа общественного призрения была весьма обширна. Статья 380 констатировала сначала общие направления деятельности Приказа <14>. Приказу вверялось дело народного образования, народного здравоохранения и общественная благотворительность. ——————————— <14> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 76; ПСЗРИ. С. 271.
Приказ общественного призрения ведал «народными школами», которые следовало бы открыть во всех городах и (вокруг городов) в «многолюдских селениях», «чтоб неимущие могли учиться без платежа, а имущие за умеренную плату» <15>. Екатерина определила круг «предметов» (учебных дисциплин), которыми надлежало заниматься в «народной» школе, а также распорядок учебной недели. Заметим, что статьи «Учреждения» 1775 г. в чем-то предвосхищали будущую реформу в области образования, которая была проведена в 80-х годах XVIII в. <16>. Обучение «юношества грамоте, арифметике, рисовать и писать…» становилось первоочередной задачей Приказа. В последующих статьях императрица разъясняла и расширяла функции Приказа по указанным направлениям его деятельности. ——————————— <15> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 77; ПСЗРИ. С. 272. <16> См. подробнее: Титков Е. П. Образовательная политика Екатерины Великой. М.: Изд-во МПГУ, 1999.
Развернутая программа социально ориентированных («боготворительных») учреждений вытекала не только «от благости» императрицы и ее окружения, а от веления времени. Она стала настоятельной необходимостью после секуляризации <17> церковных имуществ. Монастыри перестали заниматься благотворительностью в сколько-нибудь значимых размерах, и поэтому возникла необходимость взять на себя государству заботу о страждущих, болеющих и престарелых. ——————————— <17> Секуляризация (от позднелатинского слова «sekularis») — светский (мирской). Впервые этот термин был применен в Англии в 30-е гг. XVI в. при оформлении королевских указов по поводу собственности католической церкви.
Следует обратить внимание на п. 5 ст. 380 об «установлении и надзирании особого дома для неизлечимых больных, кои пропитания не имеют», и Приказ обязан был создать условия пребывания этих больных с неизлечимыми болезнями и облегчить их недуг <18>. Наверное, это первый в России проект государственных «hospices». Правда, прагматизм рассуждений императрицы несколько снижал гуманную цель замысла. ——————————— <18> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 80; ПСЗРИ. С. 273 — 274.
Следующим социально ориентированным учреждением Екатерины становились «смирительные» дома. Контингент их «постояльцев» довольно разнообразен и содержал целых семь категорий. Непоседливые дети, которые несли в общество только зло и ни к чему доброму не способны. Люди, промотавшие свои имения, люди, которые вели себя беспросветно, «без стыда и зазору» и нарушали общественные нравственные принципы. Конечно, отправить всех должников в смирительный дом было невозможно, и это императрица хорошо понимала. К следующей категории императрица относила рабов («крестьян или разорившиеся, или разоренные»), которых не принимали на работу, и рабов, которые все пропивали и прогуливали <19>. В данном случае помещики могли использовать смирительные дома для обуздания своих крестьян («рабов», давая им самую скромную пищу и одежду). Впоследствии императрица Указом от 3 августа 1782 г. вынуждена была запретить прием в смирительный дом дворовых людей и крестьян после телесных наказаний за непослушание помещику, так как это «не соответствовало человеколюбивым Ея Императорского Величества предписаниям» <20>. В следующую группу вошли люди, не желавшие вообще трудиться, — нищенствующие, которые обходились в своем пропитании только хлебом. Последняя категория — это женщины «непотребного, неистового и соблазнительного жития» <21>, т. е. женщины легкого поведения. ——————————— <19> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 82; ПСЗРИ. С. 275. <20> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15486. <21> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 82; ПСЗРИ. С. 275.
Эти категории (группы) людей могли содержаться в смирительных домах как временно, так и постоянно. В данное учреждение могли поселить человека по решению губернского правления, по приговору судебных органов, по просьбе родителей, по просьбе трех родственников, по требованию помещика или хозяина с указанием причины, которая явилась бы основанием для содержания этого человека в смирительном доме. Отправленные в смирительный дом по просьбе родителей, родственников, помещиков должны были содержаться за их счет, иначе таких людей могли не принимать, а если приняли — отпускать. Несмотря на это, они обязательно должны трудиться «весь день кроме нужного человеку времени для сна и пищи…» <22>. Тех, кто не хотел работать, надзиратель дома получил право наказывать прутьями, но не более трех ударов за один проступок, посадить «непослушного» на хлеб и воду на три дня или в «темную тюрьму» в смирительном доме на неделю. ——————————— <22> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 83; ПСЗРИ. С. 275.
Во главе смирительного дома стоял надзиратель из «пристойных и исправных» людей, который обязан был следить за порядком в учреждении. Но одному надзирателю с теми функциями, которые определены в статье, справиться невозможно. Поэтому в штат были введены особые люди, которых можно назвать охранниками из отставных солдат и «исправных людей» <23>. Из этой цитаты следовало, что смирительные дома являлись полицейскими учреждениями, близкими по своим статусным параметрам к настоящим тюрьмам. Императрица сделала подробную внутреннюю раскладку смирительного дома, что подтверждает высказанную мысль. ——————————— <23> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 83; ПСЗРИ. С. 275.
Следует отметить, говоря о жизни и содержании этих людей в смирительном доме, что ничего хорошего для них там администрация не приготовила. Но нельзя не подчеркнуть, что в эпоху, когда медицинская помощь была большой редкостью даже в городах, императрица повелевала оказывать больным помощь, чтобы поправить их здоровье. Кроме смирительных домов, Екатерина организовала еще работные дома (ст. 390). Работные дома — это учреждения, в которые в отличие от смирительных домов чаще всего приходили люди «пристанища не имеющия» добровольно, хотя допускались и административные принуждения <24>. ——————————— <24> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 81; ПСЗРИ. С. 274.
Пришедших в работные дома обеспечивали работой, которая в разных местностях была различной. В зависимости от выполненной работы им давали пищу, крышу над головой, одежду и даже деньги. Говоря об отличиях смирительного дома от работного, следует отметить, что в работных домах не было постоянного полицейского режима, хотя надзиратель и люди, присматривающие за порядком, тоже имелись. Медицинская помощь населению в этот период была очень слабо развита в России. Понимая серьезность данной проблемы, Екатерина уделяла большое значение в «Учреждении» вопросам организации больниц, госпиталей, отдельных приютов для неизлечимых больных и особых заведений для сумасшедших людей. Общие принципы учреждения вышеуказанных заведений даны в ст. 386. Императрица предлагала создавать их вблизи городов, причем очень интересное замечание: «вниз по реке, а отнюдь не выше города» <25>, обязательно должно быть просторное здание, «не тесное и не низкое», «на вольном воздухе», и содержаться в чистоте. ——————————— <25> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 78; ПСЗРИ. С. 272.
Приказ должен был внимательно смотреть за использованием средств, которые выделялись на содержание больниц, госпиталей и т. д. Особое внимание следовало уделять вопросам расходования денег, отпущенных на содержание персонала этих заведений, на лечение и обслуживание больных. Приказ должен проявлять непрестанное «бдение и старание иметь надлежит, дабы до больниц и в них находящимся дошло все то, что им определено» <26>. Чтобы не было злоупотреблений, Екатерина в отдельную ст. 394 поместила «Примерное положение для учреждения больниц», состоящее из 21 статьи <27>. Руководство в больнице осуществляли три человека: главный надзиратель, доктор и смотритель, а весь штат губернской больницы состоял из 19 человек. Главный надзиратель — это близкий аналог современного главного врача. Доктор и смотритель несли на своих плечах основную рабочую нагрузку и имели каждый определенных практичных помощников. ——————————— <26> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 79; ПСЗРИ. С. 273. <27> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 84; ПСЗРИ. С. 276.
Доктор с лекарями и подлекарями вели лечебный процесс. В обязанности доктора входил достаточно широкий спектр вопросов: посещать больных (в современной медицинской практике — это совершать обход), составлять письменные отчеты о состоянии больных, вести дневные записи о числе больных, об их болезнях и способах лечения в особой книге и хранить ее в архиве (в современной медицине — история болезни) и др. Следующая по значимости ступень в лечебном процессе отводилась лекарю, который должен был присутствовать при докторском осмотре, следить за исполнением докторских предписаний и т. д. <28>. Смотритель больницы отвечал за хозяйственное обслуживание лечебного процесса. Административный контроль за персоналом осуществлял главный надзиратель. В состав больничного штата были введены бухгалтер и копиист <29>. Государство стремилось четко контролировать движение отнюдь не изобильных денежных средств больницы. ——————————— <28> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 86; ПСЗРИ. С. 276. <29> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 87; ПСЗРИ. С. 277.
Вероятно, не доверяя ни губернаторам, ни главным надзирателям, Екатерина написала сама важнейшую инструкцию «Как поступать в приеме и содержании больных» <30>. Императрица расписала и внутренний распорядок для больных. Таким образом, «Примерное положение для учреждений больницы» содержит не только перечисленные штаты служащих больницы, их обязанности, но и правила внутреннего порядка, которые представлены с мельчайшими подробностями. Замыслы ее несомненно прекрасны, но едва ли суровая действительность позволила их реализовать, во всяком случае в полном объеме. ——————————— <30> Полное собрание узаконений о губерниях… С. 84; ПСЗРИ. С. 276.
Ранее уже отмечалось, что реформа местного самоуправления продолжалась в течение всей жизни Екатерины. 20 апреля 1781 г. на основании ст. 390 «Учреждения о губерниях» гл. 25 Екатерина издает указ о создании рабочего дома в Санкт-Петербурге для жителей городских и окрестных деревень, чтобы они «не шатались по городам сами для прошения милостыни и детей своих не отсылали» <31>. В указе Екатерина настоятельно приказывала такие учреждения создать в каждой губернии. Несмотря на то что в ст. 390 «Учреждения о губерниях» было сказано об открытии подобных домов, на местах генерал-губернаторы не спешили их создавать. После издания этого указа 26 июля на заседании правления председатель Нижегородского наместнического правления правящий генерал-губернатор А. А. Ступишин поставил на рассмотрение вопрос об организации такого рабочего дома в Нижнем Новгороде <32>. И к концу 1781 г. в здании, которое принадлежало губернской казенной палате, был открыт рабочий дом. ——————————— <31> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15152. <32> ГАНО. Ф. 96. Оп. 1. Д. 1. Л. 1 — 3.
3 апреля 1781 г. императрица подписала Указ «О суде и наказаниях за воровство разных родов и о заведении рабочих домов во всех Губерниях» <33>. Императрица установила, что человек, совершивший воровство, кражу на сумму не более 20 руб., должен содержаться в рабочем доме, где обязан трудиться и возвращать убыток. В продолжение этого 31 января 1783 г. Екатерина издает Указ «О заведении во всех для преступников, обличенных в кражах, грабежах и мошенничестве, рабочих домов» <34>. Такие учреждения были созданы не только в Москве, Санкт-Петербурге, но и в Костромском, Киевском и других наместничествах <35>. Следует отметить, что Екатерина на устроение рабочих домов выделяла дополнительные средства из государственной казны. Понятно, что в этих домах должны были содержаться только преступники. Рабочие дома Екатерина создавала как разновидность работных домов, которые были узаконены «Учреждением о губерниях». Функции их ничем не различались. Это было продолжением социально ориентированной программы Екатерины. ——————————— <33> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15147. <34> ПСЗРИ. Т. XXI. N 15657. <35> ГАНО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 25. Л. 54.
Итак, материалы о Приказе общественного призрения свидетельствуют о серьезной попытке имперского центра создать систему государственных учреждений в сфере образования молодежи, индивидуального обслуживания населения, решения различных болезненных, но неизбежных для всякого общества социальных вопросов (старость, сиротство и др.). Несомненно, анализируемый исторический памятник надлежит рассматривать как этап в развитии российской государственности, при которой опека разных сторон общественной жизни являлась центральным звеном и показателем престижа высшей имперской власти. Эта российская традиция развивалась и впредь, резко отличая государственное функционирование в России от западноевропейских и североамериканских стандартов. Тексты «Учреждения», связанные с Приказом общественного призрения, внимательно изучали А. Д. Градовский и В. Г. Григорьев. Первый из них полагал, что приказ явился «самостоятельным изобретением» императрицы. В. Г. Григорьев считал, что это навеяно английским законодательством <36>. В английских графствах дела такого рода подчинялись в то время надзору специальных сессий мировых судей. Заметим, что съездам английских мировых судей так же, как и екатерининскому Приказу общественного призрения, закон не вверял непосредственного заведывания делами благотворительности, общественного здравия и начального образования. Им поручался только надзор за учреждениями, ведавшими этими отраслями администрации. ——————————— <36> См.: Григорьев В. Г. Указ. соч. С. 232.
Конечно, сходство Приказа общественного призрения со съездами английских мировых судей сравнительно отдаленное. Взять хотя бы сословный характер Приказа. В нем участвовали представители трех свободных сословий; между тем мировые судьи, особенно в XVIII в., сплошь принадлежали к одному классу — поместному дворянству. В этом отношении Екатерина оказалась прогрессивнее. Действительно, широта замысла императрицы вступила в противоречие с ее управленческими возможностями. Все это подчеркивало то, что Приказ был всесословным, условно говоря, демократическим по своему характеру правительственным учреждением, хотя и вынужден был особо учитывать интересы «главного» сословия России — дворянства. Создав в губернии приказ общественного призрения как всесословное правительственное административное учреждение, Екатерина пыталась разорвать традиционные устои российского общества. Складывающийся веками сословный строй в России, по мнению Екатерины, тормозил продвижение государства вперед во всех направлениях его развития: экономическом, политическом и, наконец, гражданском.
