(Корсун Т. И., Матевосян С. С.) («Финансовое право», 2006, N 6)
К ВОПРОСУ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. И. КОРСУН, С. С. МАТЕВОСЯН
Корсун Т. И., кандидат экономических наук, доцент.
Матевосян С. С., аспирантка.
Реформирование одного из наиболее социально значимых секторов экономики — жилищно-коммунального комплекса — актуальная задача современного российского государства. Проблемы, связанные с функционированием ЖКХ, стали объектом приоритетного внимания и глубокого анализа, однако серьезные позитивные изменения еще не произошли. Жилищно-коммунальный комплекс по-прежнему не способен исполнять роль конкурентного сектора экономики. В данной сфере неисполненными остаются социальные обязательства государства, а качество предоставляемых услуг оказывается весьма далеким от идеала. Этому способствуют высокая степень износа основных фондов, тяжелая финансовая ситуация на предприятиях отрасли, отсутствие высококвалифицированных кадров, правовая неграмотность управленческого персонала. Анализируя правовую основу реализации жилищной политики в Российской Федерации, необходимо опираться на положения Конституции Российской Федерации, Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации. В этих правовых актах обозначено право на жилище, закреплены основные принципы и цели его реализации. Так, в Конституции Российской Федерации отмечается, «каждый имеет право на жилище, и никто не может быть произвольно его лишен. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище» <*>. Особое внимание уделено малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законодательством нормами. Государство гарантирует неприкосновенность жилища <**>. Однако указанные положения недостаточны для формирования условий реализации права на жилище. Совершенно очевидно, что необходим современный правовой акт, который бы содержал механизм реализации права на жилище и в целом жилищную политику государства, эффективную в условиях рыночной экономики. Эту роль призван сыграть новый Жилищный кодекс. В ст. 2 Жилищного кодекса, как и в перечисленных выше нормативных актах, раскрываются условия для осуществления гражданами права на жилище, которые устанавливаются компетентными органами власти как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях. В соответствии с положениями указанной статьи органы государственной власти и местного самоуправления: ——————————— <*> Статьи 25, 40 Конституции Российской Федерации. М., 1993. <**> Статьи 25, 40 Конституции Российской Федерации. М., 1993.
— содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; — используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; — в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; — стимулируют жилищное строительство; — обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда; — обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; — обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства <*>. ——————————— <*> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (принят 22 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.
Сложность ситуации и системный характер проблем в реализации жилищной политики и обеспечении права на жилище, формировании эффективной правовой основы функционирования жилищно-коммунального сектора в целом требуют серьезных политических решений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. Вместе с тем одной из главных проблем является несовершенство правовой базы регулирования ЖКХ, отсутствие правовых механизмов реализации имеющихся на федеральном уровне нормативно-правовых актов. В то же время мероприятия по реформированию данного сектора без участия муниципальных образований приводят лишь к дополнительным, не приносящим эффекта издержкам <*>. Следовательно, проблемы ЖКХ как системы логичнее решать согласованно, комплексно представителями всех уровней власти. На наш взгляд, создание на государственном уровне эффективной системы мотивации как с положительными, так и с отрицательными стимулами для всех задействованных в этой системе субъектов — от производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг до органов местного самоуправления — может реально изменить положение дел в указанной отрасли. ——————————— <*> Теория и практика реформы жилищно-коммунального комплекса: Аналитический доклад / Под общ. ред. С. Б. Сиваева. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003.
Необходимость разработки жилищной политики как на уровне государства, так и в региональных масштабах обусловлена нарастанием неблагоприятных тенденций в обеспечении граждан жильем из-за снижения реальных доходов населения, продолжающегося роста физического износа существующего жилищного фонда и низкой степени его благоустройства. За годы реформ в результате недофинансирования отрасли не удалось кардинально решить проблему реконструкции, модернизации и капитального ремонта существующего жилищного фонда. Площадь ветхого и аварийного жилья продолжает увеличиваться. Решение проблемы расселения граждан, проживающих в этом жилом фонде, и его реконструкция в ближайшее время могут превратиться в одну из самых «болевых» точек регионов России. Непринятие срочных мер по решению этих вопросов может привести к серьезным социальным проблемам. Предотвращение нарастания негативных процессов требует формирования новой системы регионального регулирования жилищным комплексом, которая должна реализовать единую жилищную политику органов управления территории. Вместе с тем этому вопросу не уделяется достаточного внимания в научной литературе. Отдельные положения, касающиеся различных аспектов разработки и проведения жилищной политики, содержатся в единичных публикациях, не разработаны приемы и методы решения проблем в этой области. Все это требует привлечения внимания научного сообщества к развитию отечественной политики в сфере жилья. Раскрытию принципиальных положений правового регулирования формирования и реализации жилищной политики в субъектах Российской Федерации посвящена настоящая статья. Исследования показали, что преобразование муниципальных образований приведет к распределению муниципального имущества жилищно-коммунального комплекса между городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района, а также самим муниципальным районом. Это означает, что после возникновения на соответствующей территории нескольких муниципальных образований встанет вопрос о том, как в новых условиях организовать управление муниципальным имуществом и предоставление жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим научный интерес представляет анализ организации управления имуществом жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований. Серьезной проблемой на пути реформирования местного самоуправления остается отсутствие регистрации муниципального имущества. Для того чтобы распределить имущество между сельскими, городскими поселениями и муниципальным районом необходимо осуществить государственную регистрацию муниципального имущества. В муниципальных образованиях, где объекты инфраструктуры находятся в частной собственности, реорганизация местного самоуправления не повлияет на существующую систему взаимоотношений по организации электро-, тепло-, газо — и водоснабжения населения, водоотведения. Могут измениться источники выделения бюджетного финансирования. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Эти общества могут создаваться в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Образование межмуниципальных хозяйственных обществ позволит решать вопросы местного значения нескольких поселений, входящих в состав муниципального района. Норма о создании указанных обществ действует со дня вступления Закона в силу, т. е. с 1 января 2006 г. Органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» не вправе выступать участниками обществ с ограниченной ответственностью, если иное не установлено федеральным законом. В данных условиях наиболее вероятно привлечение существующей организации, имеющей опыт управления объектами коммунальной инфраструктуры, материально-техническую базу, квалифицированные кадры. Объекты коммунальной инфраструктуры будут переданы в собственность сельских и городских поселений или муниципального района, которые могут заключить договор с сохраненным муниципальным предприятием или иной организацией, готовой взять на себя обязательства по управлению коммунальной инфраструктурой. В собственности муниципального района в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ может находиться только строго указанное имущество, в противном случае оно должно быть отчуждено или перепрофилировано до 1 января 2009 г. В связи с этим муниципальное унитарное предприятие в дальнейшем должно быть приватизировано. Наряду с этим коммунальная инфраструктура может быть передана в управление организации на основании договора организации любой организационно-правовой формы, включая муниципальные предприятия на основании краткосрочного (до одного года) или долгосрочного договора аренды имущества. Жилищным кодексом введена новая концепция управления жильем, направленная на демонополизацию спроса на жилищно-коммунальные услуги и на демонополизацию сферы управления многоквартирными домами. Органы местного самоуправления не могут принимать решений (за некоторыми исключениями) по поводу управления многоквартирными домами без учета мнения других собственников жилья — граждан и иных лиц. Согласно Жилищному кодексу собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом. Однако в среднесрочной перспективе органы местного самоуправления будут играть значительную роль в организации управления многоквартирными домами. В этой связи необходимо: провести работу по передаче муниципального жилищного фонда в муниципальную казну; подготовить форму договора управления многоквартирными домами в соответствии с нормой Жилищного кодекса, устанавливающей его существенные условия; оказывать организационную и методическую помощь наиболее активным собственникам при выборе способа управления, организовать проведение собраний в многоквартирных домах по выбору способа управления; организовать проведение конкурсов по выбору управляющих компаний в тех домах, где собственники не избрали способ управления и его не реализовали; подготовить конкурсную документацию, порядок определения объемов работ и цены договора. Таким образом, проведенный мониторинг показал, что в современной России на федеральном уровне уже сформирована достаточно эффективная система правового обеспечения реализации жилищной политики. В Ростовской области формируются все условия для модернизации сферы ЖКХ и обеспечения граждан качественными жилищно-коммунальными услугами. Однако проблемой остается правовая неграмотность местного сообщества, его нежелание быть властью в муниципальных образованиях, отсутствие методологических разработок. Существующие проблемы обеспеченности жителей Ростовской области жильем являются следствием недостаточности государственной поддержки, низкой платежеспособностью населения, нуждающегося в улучшении жилищных условий. В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления создают условия для жилищного строительства, а средства местных бюджетов направляются на обеспечение жильем малоимущих граждан. Однако большинство муниципальных образований области являются дотационными, поэтому не имеют возможности самостоятельно решать проблему обеспечения жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Это определяет финансовую составляющую жилищной проблемы: необеспеченность и недостаточность средств местных бюджетов для финансирования жилищных программ. Основными тенденциями в развитии жилищного рынка Ростовской области можно считать: синхронность развития рынка жилья с общей макроэкономической ситуацией в регионе с временным лагом в 2 — 3 месяца; корреляцию динамики жилищного рынка с динамикой жилищных рынков в других регионах Российской Федерации с аналогичным уровнем развития экономики; внутреннюю способность к саморегуляции системы (после кризисного обвала рынок жилья начал поднимать свою активность и достиг стабилизации на более низком уровне цен). Устойчивость этих тенденций позволяет разрабатывать перспективные направления жилищной политики региона в среднесрочном аспекте. В то же время начальные этапы становления рынка жилья предполагают проведение дополнительного теоретического анализа направлений развития жилищной сферы переходного этапа. Формирование жилищной политики на основе разработки соответствующей стратегии предполагает ориентацию основных участников рынка жилья на решение долгосрочных задач. Однако не до конца сформированные финансовые институты, обеспечивающие инвестирование и кредитование в сфере жилищного строительства, побуждают предприятия строительного комплекса ориентироваться на краткосрочные цели. Преобладание краткосрочной ориентации в инвестиционной деятельности предприятий строительной сферы объясняется следующими причинами институционального порядка: не до конца сформулированной государственной политикой в жилищной сфере, а также частой сменой приоритетов в экономической политике государства; отсутствием практического опыта формирования инвестиционной стратегии у руководителей, так как в условиях плановой системы они были лишены самостоятельности, необходимой для стратегического планирования, решая лишь оперативные задачи; недостаточной проработанностью методологических вопросов долгосрочной стратегической деятельности в жилищной сфере из-за отсутствия в этом необходимости в условиях директивного планирования. Рыночное реформирование жилищной системы — это направление на создание тех секторов жилищного рынка, которые сориентированы на платежеспособные высоко — и среднедоходные группы населения. Поэтому необходимо предусматривать возможность улучшения жилищных условий не только очередникам, но и той части населения, которая имеет жилье выше установленной социальной нормы и стремится улучшить свои жилищные условия.
