(Ягодина Л. П.) («Административное право и процесс», 2007, N 1)
К ВОПРОСУ О ЦЕЛЯХ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
Л. П. ЯГОДИНА
Ягодина Л. П., соискатель Российской правовой академии Минюста России.
В связи с тем, что с 1992 г. ЖКХ находится в состоянии реформирования, а также с отсутствием видимых результатов реформы за истекший период, представляет определенный интерес правовое закрепление целей управления ЖКХ. Поскольку цели управления ЖКХ находят отражение в нормативных правовых актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ, имеет смысл рассмотреть их закрепление, изменение и развитие в этих документах. Первый этап реформы ЖКХ начался с принятием Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 <1> «Об основах федеральной жилищной политики», который определил основы новой жилищной политики. Целями этой политики в сфере ЖКХ было: ——————————— <1> Ведомости. 1993. N 3. Ст. 99.
— развитие частной собственности и ее защита; — развитие конкуренции в строительстве, ремонте и эксплуатации жилья; — обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; — осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и жилищных фондов. В новой жилищной политике не нашли отражения такие закономерные цели, как разработка и реализация государственной политики в сфере ЖКХ; комплексное осуществление реформ; совершенствование системы управления; внедрение ресурсосберегающих технологий; снижение издержек производителей на жилищно-коммунальные услуги; проведение аудита и экспертиз тарифов, создание механизма их формирования; использование тарифов на модернизацию и развитие ЖКХ; улучшение качества услуг. Дальнейшие реформы в ЖКХ внесли изменения в цели управления. Так, программным документом — Концепцией реформы ЖКХ в РФ <2> были определены следующие цели: ——————————— <2> Утверждена Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425 // СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2131.
— обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества; — снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов; — смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг. По мнению же ряда авторов, главная цель реформы ЖКХ — перевод отрасли на самофинансирование за счет технической и структурной перестройки; реорганизация хозяйственного механизма и переход к акционированию организаций и предприятий ЖКХ; демонополизация сферы ЖКХ; снижение издержек производства и совершенствование ценообразования при обеспечении качественного жилищно-коммунального обслуживания, соответствующего современным стандартам; социальная защита населения. В предложенной формулировке указаны и основные пути достижения цели: техническая и структурная перестройка, реорганизация хозяйственного механизма, что очень важно и необходимо именно для целей реформирования ЖКХ. Дело в том, что самофинансирование ЖКХ можно обеспечить путем повышения тарифов, но это уже не будет реформой. Такую же роль играет и указание на необходимость высококачественного обслуживания — иначе самофинансирование будет достигнуто за счет минимизации обслуживания <3>. Такая трактовка представляется более полной и четкой, чем формулировка, данная в Концепции реформы ЖКХ в РФ. ——————————— <3> Галямов Ю. Ю., Попов В. К., Шушарин А. Л. Реформирование системы регулирования жилищно-коммунального хозяйства города в условиях рынка. Томск, 1998. С. 185.
Затем цели управления ЖКХ получили свое дальнейшее отражение в двух новых программных документах. Так, в целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 утвержден новый основополагающий программный документ по дальнейшим преобразованиям в жилищной сфере — Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 гг. <4> В качестве целей Программы заявлены следующие: ——————————— <4> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770.
— привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс; — обеспечение доступности жилья; — повышение устойчивости, надежности и эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса; — улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат (в том числе за счет реализации мероприятий по энергосбережению); — усиление адресности социальной защиты населения в части оплаты жилищно-коммунальных услуг на основе перехода к новой экономической модели реформы ЖКХ; — развитие рыночных механизмов функционирования ЖКХ (в том числе запуск рыночного механизма финансирования ЖКХ). Эта Программа включает в себя подпрограмму «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» <5>. Основными целями подпрограммы названы следующие: ——————————— <5> Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797 // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4622.
— повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения; — привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс; — улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат; — адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. М. В. Исаев целеполагание относит к числу самых важных для управленческой теории и практики. Актуальность целеполагания в том, что этот вопрос до сего времени не получил должного обоснования в теории управления, а практический опыт свидетельствует об ошибках в выборе целей, отрицательных для общества результатах в течение длительного периода. Разрушенная структура среды обитания свидетельствует о том, что действовавшая система управления не справилась со своими функциями, ставившиеся цели не соответствовали интересам общества <6>. ——————————— <6> Исаев М. В. Система государственного управления. Челябинск: ЧГУ, 2000. С. 27.
В частности, цели управления ЖКХ, поставленные на федеральном уровне, нуждаются в дополнительном теоретическом обосновании. Так, в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» указана цель «обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан», а в Концепции реформы ЖКХ она звучит уже как «смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг». Далее, в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 — 2010 гг. снова присутствует эта же цель, она звучит как «усиление адресности социальной защиты населения…». В Концепции реформы ЖКХ и федеральных целевых программах повторяются цели «повышение качества жилищно-коммунальных услуг», «снижение издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов». Наблюдающийся повтор целей без их уточнения и развития, смещение акцентов в сторону менее конкретной формулировки говорят о том, что цель достигнута не была. Тем не менее в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» о «снижении издержек производителей услуг и тарифов» уже не говорится, хотя эта цель достигнута не была. Изначальная непродуманность формулировок целей законодателем не дает четкого представления о процессе проведения реформы и ее конечном результате. По нашему мнению, в Концепции реформы ЖКХ нет стратегической цели, даны только тактические, не соблюдена их иерархическая соподчиненность. При этом наблюдается непоследовательность и неконкретность в их выборе и изложении, что мешает последовательному ходу реформы, уяснению ее сущности. Кроме того, целей поставлено мало, они не отражают всесторонне весь процесс проведения реформы. В качестве стратегической цели Концепции реформы ЖКХ следовало бы указать — «разработка и реализация государственной политики в сфере ЖКХ». Крайне важно также наличие указания на комплексное осуществление реформ в сфере ЖКХ. В подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» отмечается, что модель реформирования сферы ЖКХ, реализуемая в настоящее время в рамках Концепции реформы ЖКХ, не в полной мере учитывает необходимость решения всех перечисленных проблем и экономические реалии сегодняшнего дня. Процесс реформ идет крайне медленными темпами. В силу этого негативные явления не только не ликвидируются, но и продолжают нарастать. Наблюдается ухудшение качества жилищно-коммунальных услуг. Состояние ЖКХ признается кризисным. Это говорит о том, что цели Концепции были сформулированы недостаточно четко и достигнуты не были. Своего развития в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 — 2010 гг. <7> цели также не получили. Новым целям, указанным в Программе «Жилище» на 2002 — 2010 гг., свойственны все вышеперечисленные проблемы и недостатки. По мнению экспертов, в настоящее время следовало бы направить усилия на совершенствование финансового механизма, создание конкурентной среды и демонополизации, совершенствование системы управления, принципов тарифообразования, повышения материальной заинтересованности у работников данной сферы <8>. ——————————— <7> Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 // СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3770. <8> Справка управления по правовым и экономическим вопросам Новосибирской области // Информационный бюллетень Новосибирского областного Совета депутатов. Материалы депутатских слушаний по теме: «О ходе и проблемах реформирования ЖКХ». Новосибирск. Июнь, 2006. Выпуск 3.
В этой связи предлагается следующая формулировка дополнительных целей в Программу «Жилище» на 2002 — 2010 гг.: разработка и реализация государственной политики в сфере ЖКХ; совершенствование системы управления; совершенствование финансового механизма; создание конкурентной среды и демонополизации; внедрение ресурсосберегающих технологий; снижение издержек производителей на жилищно-коммунальные услуги; проведение аудита и экспертиз тарифов; создание механизма формирования тарифов; повышение материальной заинтересованности у работников данной сферы; комплексное осуществление реформ в сфере ЖКХ.
