ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О ТАРИФИКАЦИИ УСЛУГ ЖКХ
Е. МАКУШЕНКО
Е. Макушенко, помощник прокурора г. Подольска Московской области.
Успешная реализация национальных приоритетных проектов, включая проект «Доступное и комфортное жилье», предполагает соблюдение законов и основанных на них иных нормативных правовых актов, направленных на обеспечение прав граждан. В выполнении этой задачи существенная роль отводится органам прокуратуры. Отступления от требований законов при установлении тарифов в сфере ЖКХ, как показывают многочисленные примеры последних лет, способны вызвать массовое недовольство, выступления граждан, социальную напряженность.
Жилищно-коммунальный комплекс включает в себя системы жизнеобеспечения граждан электро-, тепло-, водоснабжением, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. В целях обеспечения людей комфортными и безопасными условиями проживания Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. в соответствии с Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002 — 2010 годы была утверждена подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» <*>, согласно которой основными участниками экономических правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве являются жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг — граждане. ——————————— <*> Это Постановление Правительства РФ утратило силу с 1 января 2006 г. в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. «О дополнительных мерах по реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы».
Российское государство гарантирует каждому право на жилище, а органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации права на жилище (ст. 40 Конституции). Важнейшая функция государства — обеспечение права каждого на жилище, в том числе на предоставление качественных коммунальных услуг. В соответствии со ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, предмет прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правовых отношений — соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, соблюдение прав и свобод человека и гражданина при установлении и взимании тарифов за услуги ЖКХ органами местного самоуправления, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами. В предмет надзора включаются правовые акты органов местного самоуправления в той мере, в какой они касаются сферы ЖКХ и деятельности органов местного самоуправления в этой сфере. При этом действуют принципы единства, законности и централизации органов прокуратуры. Если прокурор района, города устанавливает, что нормативный правовой акт федерального правоприменительного органа не соответствует закону, он направляет информацию об этом вышестоящему прокурору с приведением необходимых аргументов и по возможности с приложением проекта акта прокурорского реагирования. Предприятия жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающие тепло-, электро-, водоснабжение по распределительным сетям, — естественные локальные монополисты. Поэтому решение вопросов по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей в настоящее время возложено как на государство, так и на органы местного самоуправления. Правильное, в соответствии с законом, установление тарифов органами местного самоуправления на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры создает для них возможность реализовывать свои обязанности по качественному обеспечению населения коммунальными услугами. Оптимальное тарифное регулирование также должно стимулировать предприятия ЖКХ к снижению материально-финансовых издержек, повышению качества оказываемых услуг; способствовать привлечению инвестиций в предприятия ЖКХ; обеспечить предприятиям ЖКХ формирование необходимого объема финансовых ресурсов и т. д. Регулирование тарифов в сфере ЖКХ на коммунальные услуги осуществляется нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления и их должностных лиц. Тарифы на электрическую и тепловую энергию представляют собой систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты потребителей за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность). В соответствии с ФЗ от 14 апреля 1995 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществляется государством на основе установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и их предельных уровней. Тарифы устанавливаются, как правило, ежегодно и не могут изменяться чаще одного раза в год. При осуществлении надзора за исполнением законов в этой сфере прокурорам следует учитывать, что предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе для населения, устанавливаются постановлениями Правительства РФ ежегодно до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и вводятся в действие с начала очередного финансового года. Кроме того, прокурорам при осуществлении надзора следует иметь в виду, что в рамках предельных уровней, установленных Правительством РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации в области государственного регулирования тарифов также устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе населению, на очередной финансовый год. Органы местного самоуправления своими правовыми актами устанавливают надбавки к тарифам на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, а также надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро — и теплоснабжения, в том числе тарифы этих организаций на подключение и тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электро — и теплоснабжения. Эти акты должны соответствовать законодательству РФ об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Иначе говоря, органы местного самоуправления не определяют тарифы на электрическую и тепловую энергию, а лишь регулируют их, путем установления надбавок к существующим тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро — и теплоснабжения в установленных законодательством пределах. Вместе с тем органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения в пределах своих территорий (поселений, муниципальных районов и городских округов) самостоятельно регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифы на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавки к ценам (тарифам) для потребителей. Указанные полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ закреплены ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ФЗ от 30 декабря 2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Именно органы местного самоуправления должны решать задачи местного значения, включая организацию на соответствующей территории электро-, тепло-, газо — и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. При осуществлении надзора за исполнением законов и конкретизирующих их постановлений Правительства РФ следует учитывать, что к полномочиям федеральных и региональных органов исполнительной власти относится определение методов регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечение финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы, порядок разработки и утверждения программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, определение периода действия тарифов и надбавок и т. п. Прокурорской практике известны многочисленные факты правонарушений и даже преступлений при установлении тарифов в сфере ЖКХ, допущенные на региональном уровне. Так, в Твери привлечена к уголовной ответственности группа депутатов областной Думы, которые за взятки лоббировали принятие областного закона, необоснованно увеличившего тарифы на услуги ЖКХ. Эти незаконные решения создают условия для злоупотреблений и на местах. При осуществлении надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления прокурору необходимо устанавливать: — компетентным ли органом или должностным лицом принят правовой акт; — соответствует ли правовой акт требованиям закона о регулировании тарифов; — не ущемляются ли актом законные права и интересы граждан; — доведен ли этот правовой акт до сведения потребителей. Получая информацию о принятии органами местного самоуправления правовых актов об изменении, установлении тарифов, прокурорам следует тщательно изучить не только сам правовой акт, но и материалы (документы), иные фактические данные, послужившие основанием для принятия акта. При этом следует учитывать как федеральное, так и соответствующее ему региональное законодательство. Установив факт принятия незаконного правового акта либо его частичного несоответствия требованиям закона, прокурор должен незамедлительно отреагировать на это правонарушение. Обычно приносится протест. Представляется, он не только должен быть направлен в муниципальный орган, но и доложен прокурором на сессии Совета депутатов, а также доведен через средства массовой информации до населения. Все это будет действенным средством устранения и предупреждения нарушений. Для эффективного прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления в сфере ЖКХ следует установить тесные контакты с руководителями жилищно-коммунальных предприятий, их подразделений, которые непосредственно предоставляют услуги населению и исполняют нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления, по установлению, изменению тарифов и надбавок по коммунальным услугам. Это позволит избежать принятия незаконных правовых актов. Большое значение имеет организация делового взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами, действующими в сфере ЖКХ, включая органы Министерства регионального развития РФ, государственной жилищной инспекции, Роспотребнадзора, Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федеральной службы по финансово-бюджетному надзору, иными органами, обязанными выявлять правонарушения в сфере ЖКХ, направлять в прокуратуру материалы, требующие прокурорского реагирования. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства также следует взаимодействовать со средствами массовой информации, в которых необходимо регулярно сообщать о состоянии соблюдения законов, защиты прав и законных интересов граждан в жилищно-коммунальной сфере органами местного самоуправления в границах муниципального образования, о результатах проведенных прокурорских проверок. Полезно организовать ведение оперативной статистической отчетности и учета работы прокурора, выделив отдельной строкой данные о выявленных нарушениях при реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье».
