(Огнева И. А., Чеишвили М. В.) («Административное право и процесс», 2007, N 6)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И. А. ОГНЕВА, М. В. ЧЕИШВИЛИ
Огнева И. А., кандидат юридических наук, доцент.
Чеишвили М. В., кандидат юридических наук (Московский университет МВД России).
На протяжении всей своей истории Россия была сильным государством с централизованной властью. Сегодня в силу ряда общеизвестных исторических фактов система самоуправления в России практически создается заново и уже на стадии своего становления постоянно подвергается критике и сталкивается с массой трудностей. В настоящее время одной из самых острых задач в деятельности органов местного самоуправления является финансово-экономическая самостоятельность и обеспеченность. Из-за нехватки финансовых ресурсов, зачастую, не решаются первостепенные задачи. Все еще недостаточно высока в муниципальных бюджетах доля собственных средств, не возмещается значительная часть расходов органов местного самоуправления, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, недостаточно эффективно используется муниципальная собственность. Одним из основных факторов, определяющим современное состояние экономики каждого муниципального образования, является жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). На жилищно-коммунальную сферу приходится значительная доля дотаций, что существенным образом отражается на размерах расходных средств государственных структур и муниципалитетов. Жилищно-коммунальное хозяйство включает в себя деятельность ряда не зависимых друг от друга, экономически самостоятельных сфер, представляющих в совокупности комплекс услуг, обеспечивающих жизнедеятельность населения города. Сюда относятся прежде всего жилищно-коммунальная сфера, водопроводно-отопительная, дорожная, санитарная, энергетическая и другие. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства особенно актуальны для урбанизированных территорий, где имеет место разветвленная сеть инженерной инфраструктуры. На жилищно-коммунальное хозяйство в городской среде возлагаются такие основные функции, как контроль за выполнением федерального законодательства по содержанию и эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства, эксплуатация, строительство и ремонт дорог, водоснабжения, канализации, эксплуатация городских земель в соответствии с генеральным планом и проектом земельно-хозяйственного устройства города, обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов, поддержание на соответствующем уровне жилищно-коммунальной сферы и ее развитие в целом. Целью системы жизнеобеспечения каждого городского поселения является бесперебойная работа всей инженерной инфраструктуры урбанизированной территории на основе строгого учета энергозатрат и стоимости эксплуатационных работ. Главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания городской системы жизнеобеспечения и исполнения городом социальных стандартов, учет которых позволяет урбанизированной территории обеспечивать свою целостность и безопасность. В недалеком прошлом, в условиях плановой экономики бывшего СССР, практически все предприятия жилищно-коммунального хозяйства были объединены в комбинаты коммунальных услуг, что, однако, уже тогда обнаруживало массу недостатков в работе предприятий, проявлению которых способствовали объективные обстоятельства функционирования данной сферы. Подобные негативные явления были обусловлены тем, что услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства потреблялись по месту жительства, а это не могло не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципом деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие жилищно-коммунального хозяйства как представитель соответствующей отрасли заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (население) — только в качестве конечного результата. На производственную структуру и организацию управления хозяйством оказывает влияние масштаб самого хозяйства — чем больше размер городского поселения, тем сложнее и разветвленней становится структура жилищно-коммунального комплекса. Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности, такие как рентабельность и выработка, зачастую оказываются непригодными для объектов жилищно-коммунального хозяйства. Этот факт делает актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы. Жилищный фонд в РФ составляет около 23% недвижимого имущества страны. В городской местности расположено примерно 72% жилого фонда, тогда как в сельской только 28%. Доля жилья и жилищно-коммунального хозяйства к началу его реформирования в Российской Федерации достигала 35% в стоимости основных фондов страны <1>. Однако уже к концу 90-х гг. под влиянием реформ 1991 — 1993 гг. в структуре жилищно-коммунального хозяйства стали происходить интересные изменения. В первую очередь в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий жилищно-коммунального хозяйства (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности. Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенный период на долю городского хозяйства приходилась 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка — населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя города продолжают сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее и менее эффективной, чем в прежние годы. ——————————— <1> Ильин И. А. Условия осуществления жилищной реформы // Экономист. 2000. N 5. С. 61.
С большими трудностями сталкиваются администрации так называемых городов одного завода. Такие города были построены в советском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий, где завод был смыслом и источником существования всего города. Жилье, коммунальные службы, услуги — все принадлежало предприятию, а сегодня, как только завод становится акционерным обществом, он прекращает финансирование инфраструктуры, поскольку это не выгодно, и тогда инфраструктура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет, который не в состоянии этого вынести. В результате это приводит к развалу экономики муниципального образования. Некоторые муниципалитеты пытаются привлечь частные предприятия к предоставлению услуг и содержанию коммунальной службы, однако большинство муниципалитетов без энтузиазма относится к такой инициативе, ибо они опасаются, что налоговые поступления, полученные от этих предприятий, будут присвоены органами государственной власти субъекта Федерации <2>. ——————————— <2> См.: Становление местного самоуправления в посткоммунистическом обществе // Материалы международного симпозиума / Под ред. С. Ю. Наумова, С. И. Замогильного. Саратов: Волжская академия гос. службы, 2000.
В действительности, сегодня муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь как единицы местного самоуправления. Местные налоги и долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного самоуправления. За пределами этого источника дохода муниципалитеты вынуждены «выпрашивать» субсидии либо у федерального правительства, либо у правительства субъектов Федерации. В силу данных обстоятельств органы государственной власти начинают вторгаться в полномочия муниципалитетов, что, по-существу, приводит к реставрации системы советского образца. В настоящий момент муниципальная собственность в Российской Федерации находится в начальной стадии становления и развития, хотя юридическая основа уже заложена. Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма расплывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент не ясно, что именно остается за федеральной, областной и муниципальной собственностью. Следовательно, остается не ясным, какая собственность будет облагаться муниципальным налогом или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получать муниципалитет <3>. ——————————— <3> См., например: Концепция управления федеральной собственностью // Вопросы экономики. 1993. N 10.
На данный момент все еще весьма слабой является система юридической защиты местного самоуправления прежде всего в том, что касается собственности. Например, недавно принятый Земельный кодекс РФ полностью игнорирует права органов местного самоуправления в вопросах определения правового статуса земли, совершения сделок с нею. А ведь земля является достоянием государства, общенародной собственностью, и решать наиболее важные вопросы, связанные с правовым статусом земельных участков, возможно только при участии органов местного самоуправления. Ощущается потребность в развитии законодательства по вопросам владения, использования, распоряжения муниципальной собственностью, финансово-экономическими ресурсами, местным бюджетом и внебюджетными средствами. Актуальной проблемой является организация контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности. В системе местного самоуправления отсутствуют свои контролирующие органы, способные квалифицированно и непредвзято проводить контроль за расходованием муниципальных средств, а также нет финансовых средств на проведение аудиторской проверки или оплаты проверки исполнения бюджета государственными контрольно-ревизионными управлениями. Состояние жилищно-коммунальной сферы в каждом городском поселении определяется несколькими обстоятельствами. Во-первых, количеством работников, занятых в этой системе, число которых постоянно увеличивается; примечательно, что увеличился и уровень заработной платы в этом секторе российской экономики, но на самом деле этот рост является экстенсивным и никак не влияет на принципиальные организационные основы функционирования данной сферы. Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Значительно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает жилищно-коммунальное хозяйство в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру. В-третьих, расширяются права субъектов жилищно-коммунального хозяйства, получающих возможность осуществления выбора, а также самостоятельной экономической политики. Тем не менее кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования жилищно-коммунального хозяйства, к настоящему времени продолжают проявляться с той же степенью остроты, что и раньше. Сложившаяся сегодня ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве попросту не позволяет потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типичными для российских городов проблемами являются: неудовлетворительная работа в области теплоснабжения и газоснабжения микрорайонов и домов, плохое качество водопроводной воды, отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах, низкий уровень благоустройства муниципальных территорий <4>. ——————————— <4> Подробнее см.: Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2003. С. 217 — 270.
С целью разрешения возникающих проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства еще в 1997 г. была разработана федеральная «концепция реформирования» этой отрасли. Данная концепция не создавалась исключительно под городские условия, однако именно города оказались в эпицентре проблем, связанных с реализацией принципов реформирования жилищно-коммунального хозяйства. На городские поселения пришлись наиболее тяжелые последствия результатов первых лет реформирования. Резко возросли тарифы на коммунальные услуги. Если в Москве, Санкт-Петербурге и большинстве городов России рост составил около 30%, то, например, в Ульяновске стоимость коммунальных услуг увеличилась сразу в три раза. Правительство РФ внесло коррективы в проведение жилищно-коммунальной политики, отказавшись от намерений перенести на население 100% оплату коммунальных услуг. Рассматривая вопрос организации муниципального управления в крупных городах, необходимо отметить наличие высокой степени централизации управления жилищно-коммунальным хозяйством, целостность и неделимость действующей инфраструктуры, огромное количество потребителей услуг. Подобная масштабность и емкость управления отраслью в городских условиях, безусловно, имеет как положительные, так и отрицательные стороны, непосредственно влияющие на характер реформирования городского хозяйства в настоящий период. Преимуществом централизации в системе управления отрасли может быть высокая оперативность работы коммунальных служб в случае крупномасштабных аварийных ситуаций. В то же время недостатком централизации является отсутствие возможностей отдельных граждан, органов территориального самоуправления самостоятельно регулировать и контролировать потоки коммунальных услуг, масштабы и характер которых подчас не соответствуют реальным потребностям. Эффективность работы жилищно-коммунального хозяйства зависит от его правильной организации. В настоящее время организационная структура жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач. В настоящее время очевидна назревшая необходимость разработки единой муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий. Реализация указанного направления, безусловно, является сложной задачей. Долгое время невысокие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ практика компенсации недополученных средств от населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий подпадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги от населения. И все же, несмотря на то, что доля затрат на услуги жилищно-коммунального хозяйства, покрываемых за счет бюджета в середине 90-х гг., снизилась с 97 — 98% до 60 — 80%, доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась достаточно высокой: в бюджетах субъектов Федерации она составляла более 25%, в бюджетах муниципалитетов — более 50% <5>. ——————————— <5> Косарева Я. А., Улюкаев А. Д. Реформа ЖКХ: эволюция или революция? // Вопросы экономики. 1997. N 9. С. 55 — 68.
Как уже было отмечено, экономическая составляющая является наиболее важной в развитии местного самоуправления. Экономической основой обеспечения жизнедеятельности системы местного самоуправления каждого города является укрепление финансово-экономической базы, следовательно в этом направлении должна осуществляться комплексная политика, которая способна охватить решение следующих проблем: 1) расширение муниципальной собственности и улучшение ее управления; 2) разработка комплексных социально-экономических программ и обеспечение их выполнения; 3) более детальная разработка местной налоговой политики; 4) эффективное и целесообразное использование экономических, трудовых и природных ресурсов, находящихся в ведении муниципальных органов. Не менее очевидна необходимость в разработке законодательных актов, направленных на повышение эффективности использования ресурсов муниципального района, в первую очередь определяющих источники формирования этих ресурсов и контроля за их использованием. Эти акты не должны противоречить действующему законодательству, приводить к резкому изменению сложившихся финансовых потоков. Вместе с тем они должны создавать возможности бюджетных поступлений и закладывать прочную основу для формирования в будущем полновесных районных бюджетов и бюджетов других муниципальных образований. Важное значение также имеет научная выработка эффективных форм организации городского самоуправления. Без научно обоснованных разработок невозможно реализовать эффективное самоуправление на местах. В этом смысле целесообразно проводить комплексные научные исследования в различных сферах науки, составить перечень проблем, требующих первостепенного исследования, и организовать тендеры для их выполнения. Подготовка и повышение квалификации кадров — одна из основных задач в обеспечении реформы местного самоуправления, как это сформулировано в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления (окт. 1999 г.). Создание эффективного механизма самоуправления в России, судя по всему, окажется делом более долгим и трудным, чем это представлялось ранее. Очевидно, что гораздо проще осуществить организационные и институционные перемены, чем добиться изменения установок и оценок «в головах» политиков и администраторов, от которых в значительной мере зависит руководство процессом глубоких политических, экономических и общественных преобразований. Иными словами, «эволюция в головах» оказывается более важным делом, чем проведение каких-либо реформ, но в конечном счете именно она — ключ к построению демократического государства с рыночной экономикой. Таковы, в общем, проблемы и выводы, действительные для нынешних процессов разнообразных преобразований в стране, осуществляющей переход от централизованной административно-командной системы управления и государственной экономики к демократии и рыночному хозяйству.
