(Камышанова А. Е.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 3)
ПРАВОВОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А. Е. КАМЫШАНОВА
Камышанова А. Е., Таганрогский институт управления и экономики, заведующая кафедрой гражданского права и процесса, доцент, кандидат юридических наук.
В настоящее время в рамках реализации приоритетных национальных проектов все больше внимания уделяется отдельным составляющим данного направления государственной политики. Частью Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы стала подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации». Начало реформы связывают с подписанием Указа Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» (с изменениями от 27 мая 1997 г.) <1>. Данным Указом была утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 18. Ст. 2131, N 22. Ст. 2568.
Однако в 2005 г. стало очевидно, что все мероприятия, направленные на реформирование ЖКХ, не позволили достигнуть целей, поставленных в 1997 г. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. N 865 в новой редакции была утверждена Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 — 2010 гг. <2>. Данная необходимость возникла в связи с высокой степенью неэффективности многих ранее проводимых мероприятий. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 6. Ст. 694.
Жилищные реформы, проведенные в 1991 — 2005 гг., обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения. Осуществлялось реформирование жилищно-коммунального комплекса, направленное на создание эффективного механизма управления и снижение издержек по предоставлению услуг. Повышение эффективности работы жилищно-коммунального комплекса в первую очередь было связано с постепенным переводом данного сектора экономики на режим безубыточного функционирования при переориентации бюджетных субсидий от дотирования производителей жилищно-коммунальных услуг к адресному субсидированию малоимущих семей. Доля получателей субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг составила в 2004 г. более 13% семей, общая сумма начисленных субсидий составила 35 млрд. руб. Качество содержания жилищного фонда и коммунальных услуг находится на неудовлетворительном уровне и не соответствует не только потребностям и ожиданиям населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор. Основная причина неэффективности ЖКХ — сохранение нерыночных принципов функционирования в секторе, где могут и должны нормально развиваться рыночные отношения. Завершение реформы жилищно-коммунального хозяйства должно обеспечить проведение его технологической и управленческой модернизации с привлечением частного бизнеса и частных инвестиций, формированием реальных собственников квартир в многоквартирных домах с передачей им функций принятия решений по управлению общим имуществом многоквартирного дома. Основное бремя исполнения данной Программы возложено именно на органы местного самоуправления, так как федеральный центр и органы власти субъектов РФ в основном осуществляют финансирование программы, а конкретные действия должны совершаться на муниципальном уровне. Задача создания нормативной правовой базы, необходимой для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и привлечения в отрасль частных инвестиций, которая во многом определила содержание подпрограммы, была в основном решена с принятием пакета федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья в Российской Федерации. Среди программных мероприятий по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы наиболее важными являются: — разработка нормативных правовых мер обеспечения реализации Жилищного кодекса Российской Федерации в части соответствующих правоотношений; — разработка и утверждение регламентов состояния индивидуальных и многоквартирных домов для определения соответствия жилья установленным требованиям и создание нормативной правовой базы гражданской и административной ответственности собственников помещений за содержание индивидуальных и многоквартирных домов; — формирование нормативной правовой и методической базы для организации регулирования учета потребления и оплаты ресурсов в индивидуальных и многоквартирных домах при наличии коллективных и/или индивидуальных приборов учета. В связи с этим муниципальные образования проводят конкретные мероприятия, направленные на повышение эффективности реформирования их жилищно-коммунальных комплексов. Так, муниципальным образованием «Город Таганрог» были приняты следующие меры в целях создания условий для развития конкуренции в сфере управления жилищным фондом и механизма взаимодействия собственников жилья и органов муниципальной, государственной власти: — в период с 2006 по 2007 г. в газетных изданиях опубликовано более 30 статей по вопросам выбора способа управления многоквартирным жилищным фондом и условий выделения бюджетных средств для проведения капитального ремонта в многоквартирных домах; — проведены встречи с гражданами в общественной приемной газеты «Таганрогская правда» по вопросам выбора способа управления многоквартирным жилищным фондом; — при поддержке Областного департамента, с участием Ростовской ассоциации товариществ собственников жилья в форме семинара проведено обучение 50 человек, действующих председателей ТСЖ и ЖСК, а также желающих в будущем стать председателями ТСЖ; — за счет средств городского бюджета проведен ряд семинаров и обучающих программ по вопросам передачи домов в управление собственникам помещений; — разработана методика, описывающая все необходимые этапы подготовки и проведения общего собрания собственников; — неоднократно проводились встречи по вопросу выбора способа управления многоквартирными домами с председателями КТОС, с руководителями профсоюзных организаций города, с Союзом пенсионеров, с Союзом офицеров, с обществом инвалидов, а также с жителями депутатских округов; — в 2006 — 2007 гг. проведены пять встреч заместителя Главы Администрации по вопросам городского хозяйства с инициаторами создания ТСЖ; — Управлением жилищно-коммунального хозяйства и транспорта г. Таганрога в ноябре — декабре 2007 г. составлен график обхода многоквартирных домов, собственники которых не выбрали способ управления, с целью оповещения граждан о последствиях бездействия в выборе способа управления многоквартирными домами; — в СМИ различными формами и способами даются объявления о необходимости выбора собственниками способа управления многоквартирным домом. Постановлением Мэра города Таганрога от 11 апреля 2006 г. N 1441 создана рабочая группа по организации выбора формы управления многоквартирными домами. Другим Постановлением Мэра города Таганрога от 26 апреля 2007 г. N 1 340 было утверждено Положение об аккредитации при Администрации города Таганрога организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами. Постановлением Мэра города Таганрога от 9 ноября 2007 г. N 4251 на Управление жилищно-коммунального хозяйства и транспорта г. Таганрога возложены функции организатора конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом. В ходе реформы ЖКХ на территории типичного муниципального образования «Город Таганрог» наметились позитивные преобразования и приняты меры социальной защиты малоимущих категорий граждан. Положительные аспекты жилищной политики на современном этапе следующие: 1. Жилищная сфера и сфера жилищно-коммунальных услуг в настоящее время находится в состоянии переходного периода, характеризующегося поворотом от централизованно-административной системы управления к открытой, основанной на превращении жилища и жилищно-коммунальных услуг в товар, на самостоятельном взаимодействии хозяйствующих субъектов, повышении статуса потребителя жилищно-коммунальных услуг, удовлетворении его потребностей на основе спроса и предложения. 2. Начался процесс разделения функций заказчика и подрядчика в отрасли. При этом формализуются отношения между органами местного самоуправления и муниципальными унитарными предприятиями ЖКХ, вводятся в действие договорные отношения на основе муниципального заказа. 3. Намечены мероприятия, направленные на снижение затрат на жилищно-коммунальные услуги. 4. Приняты меры социальной защиты малоимущих категорий граждан на период реформы ЖКХ. Вместе с тем следует отметить существующие отрицательные аспекты нерешенных проблем. Бюджетные расходы на нужды ЖКХ по-прежнему велики. При этом средств на капитальный ремонт и реконструкцию выделяется гораздо меньше, чем на субвенцию в покрытие убытков от содержания жилья и возмещения разницы в цене. Структура цены на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) не прозрачна, не определено, что такое 100-процентная оплата за ЖКУ. В муниципальных образованиях эта величина постоянно корректируется, так как не определен экономически обоснованный тариф на ряд жилищно-коммунальных услуг в полном объеме. Из-за недостатка свободных финансовых ресурсов нет индивидуальных приборов учета и потребления ресурсов, что неудовлетворительно влияет на отношение населения к поставщикам-монополистам коммунальных услуг, позволяет увеличивать тарифы на основе усредненных значений. Имеют место неплатежи населения за поставленные жилищно-коммунальные услуги. Не всегда используются имеющиеся рычаги воздействия на неплательщиков. Нет системы, позволяющей решать проблемы платежей граждан путем оформления им субсидий, переселения в менее комфортабельное жилье. У предприятий ЖКХ нет мотивации к снижению затрат на производство работ (услуг). Сохраняемая бездоговорная административная схема управления между муниципальными предприятиями и органами местного самоуправления, отсутствие материальных стимулов к изменению структуры затрат соответственно отрицательно влияют на заинтересованность работников в модернизации технологического процесса, внедрении новых технологий и оборудования. Демонополизация жилищно-коммунальной сферы не получила должного развития. Эффективность конкурсов на техническое обслуживание жилищного фонда по элементам работ весьма сомнительна. Часто отсутствуют договорные отношения между собственником жилищного фонда и управляющими организациями. Стратегия позитивных преобразований определяется задачами создания социально-ориентированной модели развития услуг жилищно-коммунальной сферы в рамках рыночных отношений по ряду направлений. Первая задача состоит в снижении нерациональных материальных издержек производства услуг путем проведения реконструкции и модернизации объектов ЖКХ, внедрения новых технологий и оборудования, замены аварийных участков инженерных сетей. Далее следует определить правовую основу универсальной процедуры формирования тарифов на ЖКУ на территории всего субъекта Федерации (государственное регулирование) с учетом внедрения инструмента, стимулирующего мотивацию предприятий и организаций сферы ЖКХ к снижению затрат на ЖКУ и энергосбережению. Необходимо создавать условия для привлечения инвестиций в сферу ЖКХ, в том числе частных, использования различных внебюджетных источников, развития системы лизинга для технического перевооружения ЖКХ, привлечения кредитных организаций, приобретения энергоресурсосберегающего оборудования. Вторая задача состоит в адресной социальной поддержке местного населения на период реформирования отношений в сфере ЖКХ, которая должна предусматривать четкое разграничение полномочий между бюджетами разных уровней в части стопроцентного финансирования субсидий населению на возмещение части затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг с целью защиты интересов потребителей ЖКУ на переходный период. При этом обязательным условием является внедрение системы оплаты в зависимости от качества и количества услуг, эффективности управления жилищным фондом. Третья задача состоит в предотвращении разрушения жилищного фонда путем создания цивилизованных финансово-имущественных отношений между участниками сферы ЖКХ на уровне муниципального образования. С этой целью необходимо изменение системы управления жилищным фондом, в том числе определение невозможности совмещения муниципалитетами функций собственника жилищного фонда в хозяйственной деятельности по управлению этим фондом и имуществом других собственников. В целях усиления эффективности правовой и информационной политики муниципальных образований на примере типичного муниципального образования «Город Таганрог» целесообразно принять ряд первоочередных мер, в числе которых: 1) устранение имеющейся дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ; 2) органам местного самоуправления целесообразно приступить к инвентаризации задолженности предприятий ЖКХ для последующей реструктуризации этих задолженностей или частичного списания; 3) способом финансирования предприятий ЖКХ должен стать переход на 100-процентную оплату потребителем жилищно-коммунальных услуг; 4) внедрение ресурсо — и энергосберегающих технологий должно способствовать снижению затрат предприятий ЖКХ на содержание и обслуживание инфраструктуры, для этого целесообразно включать в структуру тарифов расходы на внедрение ресурсо — и энергосберегающих технологий; 5) в целях создания и развития конкурентной среды в сфере ЖКХ органам местного самоуправления следует активно использовать муниципальные заказы на обслуживание жилищного фонда, организовать систему расчетов на основе договоров с применением санкций за нарушение их условий, создавать условия для привлечения предприятий малого и среднего бизнеса, которые могут оказывать услуги при утилизации, переработке и вывозе мусора, озеленении городов, обслуживании жилищного фонда и инженерных сетей; 6) преобразование муниципальных унитарных предприятий в хозяйственные общества позволит обеспечить эффективную работу предприятий ЖКХ, улучшить управление жилищным фондом и объектами инфраструктуры ЖКХ, обеспечить равные права для всех участников рынка и в конечном счете будет способствовать созданию условий для привлечения частного капитала в жилищную сферу; 7) приватизация и акционирование муниципальных унитарных предприятий должны проходить параллельно с применением концессионных механизмов управления объектами коммунальной инфраструктуры; 8) привлечение инвестиций, кроме договоров концессии, возможно также через заемное финансирование; 9) осуществлять меры государственной поддержки по предоставлению адресной финансовой помощи тем проектам модернизации инфраструктуры ЖКХ, которые не могут быть реализованы только за счет частных инвестиций, но имеют большую социальную значимость; 10) широко привлекать к пропаганде и рекламе основных идей реформирования жилищно-коммунального комплекса и их непосредственной реализации общественность. Так, показателен в этом плане положительный опыт муниципального образования «Город Дубна» и проект «Ускорение реформ ЖКХ путем вовлечения в ее реализацию жителей г. Дубны» <3>. ——————————— <3> См.: Ивашкевич Т. Местное самоуправление и реформы ЖКХ // URL: www. Dubna. ORG.
На уровне федерального законодательства целесообразно разработать и внести в действующее законодательство изменения, разрешающие органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ <4>. ——————————— <4> Аналогичное предложение также было высказано участниками Круглого стола «Экономические проблемы местного самоуправления в условиях муниципальной и жилищно-коммунальной реформ», который проходил в рамках VII Петербургского экономического форума. См.: Колесников П. Н. Обеспечение устойчивости развития предпринимательской деятельности в системе управления жилищно-коммунальным комплексом: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2006.
