Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Аварийное жилье, финансирование жилищного строительства, соблюдение прав дольщиков — эти вопросы из года в год приобретают все большую актуальность. Решить их, как и многие другие, возникающие в процессе реализации жилищных программ, призвана специализированная организация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Однако практика функционирования Фонда обнажила ряд законодательных проблем, не позволяющих результативно воплощать в реальность федеральные и региональные программы улучшения жилищных условий граждан.
Цели и задачи
По инициативе Президента РФ В. Путина деятельность Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства продлена до 1 сентября 2017 года. Подобное наглядным образом свидетельствует о том, что централизованное стимулирование развития отечественной жилищно-коммунальной сферы является одной из важнейших государственных задач. Государственное управление в жилищно-коммунальной сфере представляет собой деятельность уполномоченных на то органов государственной власти по обеспечению удовлетворения потребностей населения в жизнеобеспечении, а также надлежащего использования объектов жилого фонда. Жилищно-коммунальное хозяйство, в свою очередь, является многоаспектной категорией и включает в себя прежде всего имущественный комплекс — совокупность коммуникационных сетей электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения. В этот комплекс также входят ресурсоснабжающие и управляющие компании, которые доводят до конечного потребителя коммунальную продукцию надлежащего качества. В настоящее время сфера ЖКХ является важнейшей для государства, от степени удовлетворения потребностей населения в этих услугах напрямую зависит уровень жизни в нашей стране. По мнению отдельных исследователей, данная сфера весьма широка, а с учетом всестороннего развития экономических отношений во всех хозяйственных отраслях нуждается в специализированном государственном регулировании. «Потребность в сосредоточении рычагов воздействия на производителей и поставщиков коммунальных услуг, которые являются монополистами, — указывает Л. Ягодина, — назрела давно, при этом необходимость унификации тарифов, определения готовности объектов ЖКХ к отопительному сезону не теряет своей актуальности из года в год» <1>. В целях оперативного решения этих и многих других вопросов в 2007 году был создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. ——————————— <1> Ягодина Л. П. Управление жилищно-коммунальным хозяйством: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» целями деятельности Фонда являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрение ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда и осуществления информационно-разъяснительной деятельности. Обращает на себя внимание организационно-правовая форма этой структуры. Согласно ч. 1 ст. 3 Закона N 185-ФЗ это государственная корпорация. Фонд осуществляет следующие основные функции: — рассматривает представленные субъектами Российской Федерации заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда; — принимает решение о соответствии заявок и прилагаемых к заявкам документов установленным требованиям; — принимает решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании заявок; — осуществляет методическое обеспечение подготовки субъектами Российской Федерации заявок и прилагаемых к заявкам документов; — осуществляет мониторинг реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, региональных программ по модернизации систем коммунальной инфраструктуры, а также выполнения предусмотренных Федеральным законом условий предоставления финансово поддержки за счет средств Фонда (ч. 2 ст. 4 Закона N 185-ФЗ).
Структура
Согласно ст. 6 Закона N 185-ФЗ органами управления Фонда являются наблюдательный совет Фонда, правление Фонда, генеральный директор Фонда. Примечательно, что наблюдательный совет действует на общественных началах, его члены не состоят в штате данной организации. Этот орган осуществляет контроль за деятельностью Фонда, в том числе за исполнением принимаемых иными органами управления Фонда решений, использованием средств Фонда, соблюдением Фондом законодательных норм (ст. 7 Закона N 185-ФЗ). В свою очередь, правление Фонда является коллегиальным органом управления, в его состав входят генеральный директор Фонда и шесть членов правления, которые работают на постоянной основе. Размер вознаграждения членов правления Фонда и (или) компенсации произведенных ими расходов утверждается наблюдательным советом Фонда. Члены правления назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора Фонда (ст. 9 Закона N 185-ФЗ). Правление Фонда действует на основании утвержденного наблюдательным советом Фонда положения о правлении Фонда, которым устанавливаются сроки, порядок созыва и проведения заседаний правления Фонда. Согласно ст. 11 Закона N 185-ФЗ генеральный директор Фонда осуществляет функции единоличного исполнительного органа и руководство текущей деятельностью Фонда. Это должностное лицо назначается Правительством РФ на срок деятельности Фонда. Полномочия генерального директора Фонда следующие: — действует от имени Фонда и представляет без доверенности интересы Фонда в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями иностранных государств и международными организациями, другими организациями; — возглавляет правление Фонда и организует исполнение решений правления фонда и наблюдательного совета Фонда; — издает приказы и распоряжения по вопросам деятельности Фонда; — назначает на должность и освобождает от должности работников Фонда; — распределяет обязанности между своими заместителями; — принимает решения по иным отнесенным к компетенции Фонда вопросам, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции наблюдательного совета Фонда и правления Фонда.
Проблемы на местах
Е. Васильев отмечает, что подобное организационное построение и функциональные особенности органов управления Фонда дают основания полагать, что эта государственная корпорация является социально востребованной и способной решать текущие проблемы населения, связанные с обеспечением коммунальными услугами <2>. ——————————— <2> Васильев Е. Реформа ЖКХ: новый курс?! // Коммунальщик. 2010. N 6.
Однако, как мы уже отмечали выше, одной из целей деятельности анализируемой государственной корпорации является финансовая поддержка мероприятий, направленных на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства. При этом, как отражено в ч. 1 ст. 18 Закона N 185-ФЗ, обязательным условием предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда является долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) бюджета муниципального образования, находящегося на территории указанного субъекта Российской Федерации и претендующего на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда. Субъектом Российской Федерации может быть установлен минимальный размер софинансирования за счет средств бюджетов муниципальных образований. Объем долевого финансирования определяется соответственно субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием. Таким образом, Фонд не вправе самостоятельно и по собственной инициативе осуществлять финансирование мероприятий по улучшению ЖКХ на уровне субъекта Федерации. По мнению Е. Агитаева, такой механизм государственного воздействия на исследуемую сферу нельзя назвать оптимальным. Во-первых, как следует из Закона N 185-ФЗ, региональные бюджеты должны обладать собственными минимальными ресурсами, требующимися для текущего и капитального ремонта объектов ЖКХ. На практике же эти ресурсы привлекаются за счет иных смежных с ЖКХ федеральных программ. Региональные программы не способны покрыть требующиеся затраты. Муниципальные бюджеты, как известно, полностью зависят от дотаций и субвенций бюджетов субъектов Федерации. Налицо замкнутый круг: если у края или области нет возможности финансово инициировать развитие коммунальной сферы, то нет и перспектив получить необходимую материальную поддержку из средств федерального бюджета, распределяемых Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Во-вторых, в представленном в законодательстве виде деятельность этой организации полностью оторвана от первоочередных нужд населения <3>. ——————————— <3> Агитаев Е. Безопасное ЖКХ: ожидания и реальность // Коммунальщик. 2011. N 6.
А мы добавим, что наблюдательный совет, правление, а также генеральный директор Фонда не обладают полномочиями по адресному финансированию государственных и муниципальных предприятий, предоставляющих гражданам коммунальные услуги.
Перспективы долевого софинансирования
Часть 4 ст. 18 Закона N 185-ФЗ обозначает, что при выделении субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями средств на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, модернизации систем коммунальной инфраструктуры в меньшем объеме финансовая поддержка за счет средств Фонда уменьшается и предоставляется в размере, соответствующем требованиям к долевому финансированию. При выделении субъектами Российской Федерации и (или) муниципальными образованиями средств на осуществление указанных мероприятий в большем объеме финансовая поддержка за счет средств Фонда не увеличивается и предоставляется в размере утвержденного для каждого субъекта Российской Федерации лимита предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Таким образом, субъекты Федерации не вправе рассчитывать на полное покрытие запланированных расходов на модернизацию исследуемой сферы за счет средств Фонда, что, по нашему мнению, не способствует решению важнейших проблем, связанных с владением и пользованием гражданами жилыми помещениями. В этом аспекте актуальными представляются законодательные изменения, связанные с необходимостью наделения руководящих органов Фонда полномочиями по адресному финансированию текущего и капитального ремонта объектов ЖКХ всех форм собственности.
