Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Жилищно-коммунальная сфера — наиболее сложная и важная часть городского хозяйства. На федеральном уровне разрабатываются и принимаются соответствующие акты по совершенствованию совместного проживания граждан в многоквартирных домах и управления последними. Но ни одна форма управления не работает достаточно эффективно. И пока законодатели пытаются изменить ситуацию, жильцы остаются заложниками воли управляющих компаний или бездействия ТСЖ.
Правовая организация управления
Жилищный кодекс РФ в ч. 1 ст. 161 определяет, что управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме. Правительство РФ устанавливает стандарты и правила деятельности по управлению многоквартирными домами. Исходя из смысла ч. 2 указанной нормы можно сделать вывод, что государство признает право граждан на управление их личным имуществом, а также имуществом, которое находится в совместной собственности и тесно связано с пользованием индивидуальным жилым помещением. Однако в ней содержатся строго определенные директивы, исходя из которых допускается участие граждан в решении вопросов пользования жилыми помещениями. Так, собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления многоквартирным домом: — непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; — управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; — управление управляющей организацией.
Коллективный механизм
Первый способ управления подразумевает коллективный механизм урегулирования всех аспектов совместного проживания и создает возможность формирования внутреннего управленческого звена из лиц, являющихся собственниками жилых помещений. Но, по справедливому замечанию Н. Скорых, форма личного трудового участия жильцов в данном нормативном акте раскрыта недостаточно. Если толковать его расширительно, то, к примеру, гражданин, обладающий полезной в данном случае профессией (электрик, сантехник, плотник и т. д.), имеет полное право при желании оказать помощь при ремонте совместного имущества. Однако личное участие такого специалиста ЖК РФ не предусматривается. Здесь имеют место договорные отношения, основывающиеся на ГК РФ. При этом неясно, может ли такое лицо иметь преимущественное право заключения договора на оказание подобных услуг по отношению к другим лицам и организациям. Также непонятно, будет ли он пользоваться льготами по оплате коммунальных услуг. Часть 2.1 ст. 161 ЖК РФ содержит следующее пояснение: при осуществлении непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений в данном доме лица, выполняющие работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, обеспечивающие холодное и горячее водоснабжение и осуществляющие водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления), несут ответственность перед собственниками помещений в данном доме за выполнение своих обязательств в соответствии с заключенными договорами, а также в соответствии с установленными Правительством РФ правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, правилами предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах. В этом аспекте Н. Янковский высказывается о том, что подобное законодательное решение сводит на нет возможность самостоятельного решения вопросов жизнеобеспечения многоквартирного дома исключительно его жильцами, поскольку предусматривает необходимость привлечения сторонних организаций и должностных лиц, а также государственных и муниципальных служб, задействованных в данной сфере. В связи с этим подобная форма управления жилым домом, части которого поделены между собственниками, не может претендовать на обособленную и полностью отличную от товарищества собственников жилья <1>. ——————————— <1> Янковский Н. Я. Правовые основы функционирования коммунального хозяйства в Европейских странах. Владивосток: Сфера ЖКХ, 2007.
О ТСЖ, ЖСК…
Второй формой управления многоквартирным домом согласно ЖК РФ является товарищество собственников жилья либо жилищный кооператив или иной специализированный потребительский кооператив. Отметим, что такие управленческие образования довольно широко распространены. В соответствии с ч. 1 ст. 135 ЖК РФ товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления общим имуществом в многоквартирном доме либо имуществом собственников помещений в нескольких многоквартирных домах или имуществом собственников нескольких жилых домов, обеспечения владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме либо совместного использования имущества, находящегося в собственности собственников помещений в нескольких многоквартирных домах, или имущества, принадлежащего собственникам нескольких жилых домов. ТСЖ осуществляет деятельность по созданию, содержанию, сохранению и приращению такого имущества, предоставлению коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данных многоквартирных домах или данными жилыми домами, а также для осуществления иной деятельности, направленной на достижение целей управления многоквартирными домами либо на совместное использование имущества, принадлежащего собственникам помещений в нескольких многоквартирных домах, или имущества собственников нескольких жилых домов. При этом, как отмечают некоторые исследователи, появление кондоминиума как объекта права общей долевой собственности, которое связывается в конечном счете с его государственной регистрацией, нельзя смешивать с созданием товарищества собственников жилья как одной из возможных форм управления общим имуществом жилого дома. Хотя из законодательной формулировки напрашивается вывод о том, что эти два понятия взаимосвязаны и одно не может существовать без другого (на практике так чаще всего и происходит), данное положение не следует понимать слишком буквально. Его действительный смысл заключается в том, что, по мнению законодателя, реально управлять общим имуществом многоквартирного дома собственники квартир могут, лишь создав для этих целей товарищество собственников жилья. С этим нельзя не согласиться, что, однако, не исключает возможности существования кондоминиума и без создания для управления им товарищества собственников жилья <2>. ——————————— <2> Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. и др. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учеб.-практич. комментарий / Под ред. А. П. Сергеева. М.: Проспект, 2010.
В свою очередь, Л. Ягодина признает ТСЖ особой формой потребительского кооператива, отмечая его сходство в общих вопросах членства, обязательности внесения платежей, органов управления и т. д. <3>. Однако, на наш взгляд, в данном случае налицо следующее законодательное несоответствие. ——————————— <3> Ягодина Л. П. Управление жилищно-коммунальным хозяйством: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.
Как мы уже отмечали выше, ЖК РФ определяет ТСЖ как некоммерческую организацию. При этом Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» содержит закрытый перечень общественных образований, являющихся некоммерческими, ТСЖ в нем необоснованно отсутствует. Следовательно, действие этого нормативного акта нельзя распространить на исследуемую сферу (ч. 3 ст. 1). Закон РФ от 19.06.1992 N 3085-1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» ни словом не упоминает о ТСЖ, однако существенно расширяет практику применения конституционных норм, связанных с возможностью коллективного управления общим имуществом собственников и удовлетворением совместных потребностей. В связи с этим неясно, можно ли (нужно ли) применять его нормы к анализируемым аспектам или же необходимо руководствоваться исключительно нормами ЖК РФ при организации деятельности товарищества собственников жилья. При этом, как указывает Л. Чернышов, между Законом РФ N 3085-1 и положениями ЖК РФ, связанными с функционированием товарищества собственников жилья, жилищного кооператива, имеются существенные отличия, не позволяющие вести речь о единой линии государственного регулирования процессов, направленных на решение проблем граждан, объединившихся без цели извлечения прибыли <4>. ——————————— <4> Чернышов Л. Н. Реформа ЖКХ: теория, практика, новые подходы. СПб.: Лимбус-Пресс, 2009.
Следует также отметить принцип самоуправляемости подобных организаций, законодательное закрепление которого создает ореол их закрытости от общественности, не позволяет эффективно применять методы муниципального контроля за их деятельностью.
Об управляющих компаниях
Третьей формой управления многоквартирным домом является возложение всех функций жизнеобеспечения на управляющую организацию. Согласно ч. 9 и ч. 10 ст. 161 ЖК РФ непосредственное управление многоквартирным домом, количество квартир в котором составляет более чем 12, может быть выбрано и реализовано собственниками помещений в многоквартирном доме при заключении такими собственниками с управляющей организацией договора оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в данном доме. Управляющая организация обязана обеспечить свободный доступ к информации об основных показателях ее финансово-хозяйственной деятельности, об оказываемых услугах и о выполняемых работах по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, о порядке и об условиях их оказания и выполнения, об их стоимости, о ценах (тарифах) на ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг. Что касается взаимоотношений с управляющими компаниями, то здесь необходимо отметить следующее. Гражданам нужно быть более активными и самостоятельно проводить собрание собственников, проявлять интерес к управлению многоквартирным домом. Когда идет речь о возможности проведения эффективных собраний, реально собрания не проводятся. Жилищное законодательство регламентирует, что такие собрания должны проводиться ежегодно. Во-первых, собственники должны получать отчет о проделанной работе. Во-вторых, они должны утвердить расценки на содержание ремонта на следующий год. К сожалению, по мнению специалистов, этого не происходит. Такое положение вещей говорит о том, что управляющие компании нарушают права граждан <5>. При этом ЖК РФ и ГК РФ однозначно гласят, что взаимоотношения между собственниками и управляющими компаниями строятся на гражданско-правовых основах. Значит, эти отношения должны решаться путем проведения общего собрания (например, ст. 155 ЖК РФ). ——————————— <5> Там же.
В случае если возникают разногласия, они должны решаться в судебном порядке. Однако действующее законодательство не предусматривает в данном случае вмешательства контролирующих органов. На наш взгляд, в отмеченном нормативном акте необходимо закрепить ситуации, при которых допускается обязательное участие органов государственного и муниципального управления в решении спорных вопросов исполнения управляющей компанией взятых на себя обязательств.
Управленческая деятельность
Единственным субъектом, который способен эффективно регулировать действия многочисленных организаций, составляющих сложную систему поставки жилищно-коммунальных услуг населению, является государство. Государственное управление жилищно-коммунальным хозяйством рассматривается с двух позиций. В широком понимании оно характеризует общее организующее воздействие государства на сформированные общественные отношения в области производства, распределения и потребления ресурсов в условиях их ограниченности и возрастающей стоимости с помощью специальных субъектов права. В узком понимании государственное управление представляет собой административную деятельность, то есть работу исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и субъектов РФ, направленную на обеспечение потребностей граждан в тех или иных услугах, которые последние не могут получить самостоятельно. Закрепление на федеральном уровне нормативов и стандартов обеспечения граждан электричеством, теплом, газом, водой и т. д. значительно повысило роль государственных органов в решении текущих проблем, касающихся процесса обеспечения ими конечного потребителя. Вместе с этим введенный в действие с 1 марта 2005 года Жилищный кодекс РФ весьма неоднозначно распределил права и обязанности в этой области. Законодательное оформление правового статуса получили специализированные организации, такие как товарищества собственников жилья и управляющие компании. В соответствующих нормах (например, ст. ст. 135 — 142 ЖК РФ) закреплены отдельные положения, свидетельствующие о самостоятельности и об обособленности юридических лиц этой категории. Подобный подход свидетельствует о перспективах появления новых форм государственного воздействия на общественные отношения, связанные с регулированием формирования базиса необходимых населению коммунальных услуг и условий их предоставления. Статья 12 ЖК РФ содержит широкий круг полномочий органов государственной власти РФ в области жилищных отношений, при этом отдельные ее положения имеют непосредственное отношение к жилищно-коммунальной сфере. К таковым можно отнести определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (п. 10.1), установление правил пользования жилыми помещениями (п. 13), установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы (п. 16). Подобная законодательная формулировка позволяет сделать вывод о том, что жилищная сфера — это более широкий круг общественных отношений, а область ЖКХ является неотъемлемой его частью. В этом аспекте важно отметить, что любые законодательные изменения, которые будут относиться к жилому фонду, неизбежно затронут и коммунальное хозяйство. В то же время разграничение полномочий и предметов не означает разделения предметов федеральных органов власти и соответствующих управленческих субъектов регионов. Общие подходы и требования к пользованию жильем, содержанию и использованию жилищного фонда вызывают необходимость единообразного регулирования ряда вопросов, касающихся жилищных отношений. Исходя из общих норм федеральных законов эти вопросы подлежат регламентации на уровне субъектов РФ лишь в той мере, в какой они не урегулированы на федеральном уровне <6>. ——————————— <6> Стукалов А. В. Реализация полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства: вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11.
На федеральном уровне
Полномочия высших органов государственной власти РФ (Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти) в жилищной сфере сводятся в основном к нормотворческим. Подобное не означает, что этими субъектами не могут быть созданы особые самостоятельные структуры, которые компетентны в решении текущих задач в области жилищно-коммунального хозяйства и наделены государством соответствующим объемом финансовых средств. Примером может служить Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, основными целями которого являются обеспечение финансирования мероприятий по переселению лиц, проживающих в ветхих и аварийных домах, оказание материальной поддержки субъектам Федерации и муниципалитетам при осуществлении ими текущего и капитального ремонта жилого фонда, создание и координация деятельности дополнительных звеньев, участвующих в улучшении работы жилищно-коммунального хозяйства, принятие необходимых мер для создания благоприятных условий проживания различных категорий граждан, обеспечения безопасности при пользовании ими коммунальными услугами, а также увеличения отдачи от реализуемых государством мероприятий, направленных на реформирование исследуемой сферы. Отметим, что среди полномочий федеральных органов исполнительной власти по регулированию пользования жилым фондом особо закреплены положения, связанные с контрольно-надзорной деятельностью (п. п. 16.1, 16.2, 16.3, 17 ст. 12 ЖК РФ). Так, органы исполнительной власти федерального уровня устанавливают порядок приема и учета уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и предпринимательской деятельности по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, а также порядок ведения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти сводного реестра указанных уведомлений. Данное положение корреспондирует с нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Все не гладко…
Повсеместно критикуемая деятельность предприятий жилищно-коммунального комплекса во многом обусловлена отсутствием иных субъектов предпринимательской деятельности, которые могли бы успешно конкурировать с ныне действующими управляющими компаниями. ЖК РФ в ст. ст. 12 — 14 говорит о распределении полномочий в жилищной сфере между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Подобный подход создает условия для решения вопросов улучшения функционирования объектов ЖКХ за счет бюджетов различных уровней и позволяет находить оптимальный путь развития снабжения населения необходимыми услугами. Однако указанная норма не упоминает о необходимости стимулирования деятельности организаций ЖКХ. В то же время к компетенции федерального центра отнесены вопросы определения порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, определения правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также определения порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, установления правового положения их членов (п. п. 8, 9). Важной функцией органов государственной власти Российской Федерации является определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. Согласно ч. 2 ст. 92 ЖК РФ она возложена на Правительство РФ. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством РФ. К жилым помещениям специализированного фонда относятся служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях, жилые помещения маневренного фонда, жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения, жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев; жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан. Вместе с этим предметы ведения федеральных органов государственной власти, региональных и местных властных структур применительно к данной сфере окончательно не разграничены в ст. ст. 12 — 14 ЖК РФ. Принадлежность жилого помещения, собственником которого не является гражданин, определяется исходя из его категории, а также из того, на балансе какого органа, учреждения или организации оно состоит. В связи с этим перечень видов подобного жилья является открытым, коммерческие организации вправе самостоятельно выбирать форму управления подобными помещениями без участия органов власти. На практике же возникают ситуации, когда весьма сложно определить, какой же орган (государственного или муниципального управления) должен принимать участие в решении спорных вопросов, касающихся обеспечения жильцов такого дома коммунальными услугами.
