Евгений Гаврилов, главный специалист юридического отдела, г. Красноярск.
Вопрос участия органов публичной власти (органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления) в гражданско-правовых отношениях является дискуссионным. Концепция развития гражданского законодательства РФ содержит несколько тезисов относительно этого вопроса. Проанализируем их на предмет эффективности и целесообразности.
О Концепции
Концепция развития гражданского законодательства РФ (далее — Концепция), подготовленная на основании Указа Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», — это основополагающий доктринальный акт гражданско-правовой политики в РФ на ближайшие годы и дальнейшую перспективу. Один из пунктов Концепции посвящен вопросу участия органов государственной власти и органов местного самоуправления (далее — органы публичной власти) в гражданско-правовых отношениях. Так, в п. 7.2.3 Концепции сказано, что «гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) обычно получают также органы публичной власти, которые одновременно могут участвовать в гражданском обороте от имени соответствующего публично-правового образования. Но в большинстве случаев этот статус необходим органу государственной власти (например, министерству, ведомству, суду и т. п.) только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т. п.). В остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия самого соответствующего публично-правового образования» <1>. ——————————— <1> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
Из этого положения следует, что: 1) органы публичной власти могут участвовать в гражданском обороте от имени соответствующего публично-правового образования; 2) органы публичной власти обычно получают гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения); 3) в большинстве случаев предложено исходить из следующей правовой презумпции: сделки органа публичной власти должны рассматриваться как действия самого публично-правового образования. Прокомментируем изложенные тезисы.
Важно разграничить деятельность
Ни у кого не вызывает сомнений, что от имени и в интересах публично-правовых образований (РФ, субъекта РФ, муниципалитета) действуют соответствующие органы публичной власти (ст. 125 ГК РФ). Ведь именно для этого они и существуют. Здесь можно провести некую аналогию с органами юридического лица (ст. 53 ГК РФ). Чтобы полноценно участвовать в частных отношениях, органы публичной власти регистрируются в качестве юридического лица и на них (в соответствии с их правовой природой) распространяется правосубъектность юридических лиц частного права (ст. ст. 48 — 49, 51 ГК РФ). Государственная регистрация необходима органу публичной власти и для участия в публичных отношениях, в частности процессуальных, бюджетных и налоговых. Между тем соглашаться с положением, что органы публичной власти регистрируются в качестве учреждений, не совсем правильно. Они могут регистрироваться в своем собственном уникальном качестве (статусе), правда, на них в любом случае распространяется правовое положение казенных учреждений (п. 11 ст. 161 БК РФ). Думается, имеет смысл говорить о том, что в РФ существуют публичные юридические лица, и органы публичной власти — их основные разновидности. В любом случае это специфические участники гражданских правоотношений. Полностью поддерживаю предложение разработчиков Концепции исходить из презумпции того, что сделки органа публичной власти, направленные не на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности, во всех случаях должны рассматриваться как действия самого публично-правового образования. Указанный тезис поддержали 91% юристов, принявших участие в опросе по Концепции совершенствования гражданского законодательства (законодательства о юридических лицах) <2>. ——————————— <2> Результаты опроса практикующих юристов по совершенствованию законодательства о юридических лицах // Российское право: образование, практика, наука. 2010. N 4.
Как показывает практика, встречаются проблемы при разграничении «собственной» деятельности органа публичной власти (по российскому праву приравненного к казенному учреждению) и деятельности органа публичной власти, которую он осуществляет от имени и в интересах публично-правового образования <3>. ——————————— <3> Гражданское право: Учебник: В 4 т. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. Е. А. Суханова. Т. 1. Общая часть.
Пример из практики
В 2009 году муниципальное учреждение «Администрация муниципального образования «Эвенкийский муниципальный район» (истец) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с иском к ООО «Красный Яр» (ответчик) о расторжении муниципального контракта на поставку товаров для муниципальных нужд, о взыскании договорной неустойки. Ответчик предъявил истцу встречный иск о взыскании задолженности по договору поставки, а также неустойки за просрочку оплаты поставленных товаров. В качестве третьего лица привлечено Министерство образования и науки Красноярского края. В судебном заседании истец уточнил, что истцом по делу является администрация Эвенкийского муниципального района Красноярского края. Уточнения приняты судом. Решением Арбитражного суда Красноярского края от 18.06.2010 по делу N А33-19706/2009 в удовлетворении исковых требований было отказано, так как иск предъявлен истцом, являющимся государственным органом (очевидно, имелся в виду орган местного самоуправления), а не самим муниципальным образованием. Соответственно, было отказано и в удовлетворении встречного иска как предъявленного ненадлежащему истцу. Третий арбитражный апелляционный суд со ссылкой на ст. ст. 525, 526, 532 ГК РФ, ст. 71 БК РФ, ст. ст. 1, 3, 9, 14 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» своим Постановлением от 07.09.2010 по делу N А33-19706/2009 вышеуказанное решение в обжалуемой части отменил. Суд апелляционной инстанции указал, что нижестоящий суд не учел, что в спорных отношениях администрация Эвенкийского муниципального района выступила в интересах и от имени муниципального образования. Следовательно, отвечая по встречному иску, администрация Эвенкийского муниципального района представляла интересы данного публично-правового образования. Постановлением ФАС ВСО от 21.12.2010 по делу N А33-19706/2009 вышеуказанное Постановление оставлено без изменения. Таким образом, если бы суд первой инстанции изначально исходил из предложенной в Концепции презумпции, дальнейшего обжалования судебного акта можно было бы избежать. Однако суд первой инстанции формально подошел к делу, не выяснил, от чьего имени и в чьих интересах действовал истец. В итоге решение суда отменили в связи с нарушением норм материального права. В заключение отмечу, что высказанные в Концепции предложения относительно участия органов публичной власти в гражданско-правовых отношениях заслуживают поддержки и одобрения. К сожалению, проект федерального закона о внесении изменений в ГК РФ, разработанный на основании Концепции и внесенный в ГД ФС РФ, не содержит каких-либо новаций в части специфики участия органов публичной власти в гражданско-правовых отношениях. Главу 5 ГК РФ предложено оставить без изменений. Следовательно, дискуссии относительно участия органов публичной власти в гражданско-правовых отношениях продолжатся…
