НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ О ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА В ЧАСТНОМ ПРАВЕ
В. Е. ЧИРКИН
Чиркин Вениамин Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института государства и права РАН.
Многолетняя дискуссия о юридическом лице частного и публичного права привела к неожиданным результатам. В опубликованном весной 2012 г. проекте изменений в ГК РФ вводятся новые понятия. Понятие (и, соответственно, реалии) закрытого акционерного общества упраздняется, предусматривается дифференциация публичных и, видимо, непубличных акционерных обществ. Эта новелла не вполне понята даже некоторыми высокопоставленными руководителями правоохранительных органов, которые заявляли, что теперь вводится дифференциация статуса публичных и непубличных юридических лиц (такие заявления сделаны в интервью и опубликованы в Интернете). В проекте же речь идет лишь о новых названиях акционерных обществ. В пояснительной записке к ст. 50 указанного проекта (составители записки не названы) говорится, что публичные акционерные общества — это, например, крупные акционерные общества, акции которых подлежат публичному размещению (заметим, что в России и за рубежом бывают очень крупные общества, все 100% акций которых принадлежат государству (иногда считается — правительству), и они не продаются на рынке). Поэтому необходимо еще раз пояснить, что такое «юридические лица частного и публичного права» в зарубежном законодательстве, какие метаморфозы с ними происходят в российском законодательстве и какова концепция юридических лиц публичного права в российской научной литературе <1>. ——————————— <1> См., напр.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: некоторые вопросы теории. М., 2010.
Термин «публичное юридическое лицо» использовал в своей статье еще в 1879 г. российский юрист К. Д. Кавелин. К таким лицам он, в частности, относил университеты, монастыри, общество лоцманов, сословия или сословные учреждения России, даже пустыни. Этот термин не привился в российском законодательстве. Не используется он и в зарубежных конституциях и гражданских кодексах. В некоторых новых конституциях (Бразилии 1988 г., Греции 1975 г., Кипра 1960 г. и др.) применяются термины «юридическое лицо частного права» и «юридическое лицо публичного права». Развитие идет по пути разделения этих двух видов юридических лиц. Словосочетание «юридическое лицо публичного права» есть в некоторых зарубежных гражданских кодексах (Грузии, Молдовы, Нидерландов, Аргентины, Мексики, Чили и др., в том числе в Германском гражданском уложении), существуют специальные законы о юридическом лице публичного права (например, в Грузии). Мы не говорим сейчас о качестве таких определений. Они не всегда совершенны, да и сложно на этом этапе развития юридической мысли и практики выработать совершенное определение (хотя такие попытки в указанных выше работах делались). Мы констатируем пока только факт появления такой терминологии, тем более что даже в Германском гражданском уложении она не получила развития. Все ограничилось только термином: в нем нет определения юридического лица публичного права, есть только эти три слова и отсылка к другим статьям. По существу путем отсылки лишь говорится, что в гражданском обороте деятельность юридических лиц публичного права регулируется нормами ГК. Аналогичные, но более развернутые положения есть в гл. 5 ГК РФ, где сказано об участии государства, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданском обороте. Правда, в российском ГК это как будто частные случаи, обобщающего термина нет. Нет обобщающего термина и в других актах российского права, хотя существует несколько законов, называющих органы субъектов РФ (законодательные и представительные), органы муниципальных образований (представительные и исполнительные) юридическими лицами. Ясно, что это не совсем то или совсем не то, что акционерные общества. Действует большое количество указов Президента РФ (включая, например, указы об Администрации Президента РФ или положения о министерствах и ведомствах, подчиненных Президенту РФ), постановлений Правительства РФ (о других министерствах и ведомствах), называющих органы государства и государственные учреждения, другие органы и учреждения публичной власти юридическими лицами. Есть и иные акты подобного рода, в том числе постановления Государственной Думы, они добавляют в перечень органов и учреждений их рабочие аппараты. Министерства в своих актах называют юридическими лицами свои главные управления, а иногда отделы и отделения в субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях. Фантазия муниципальных органов иногда беспредельна. Главы администрации в своих актах называют юридическими лицами отделы своей администрации, и те затевают (как юридические лица) тяжбу между собой в суде по вопросам своих полномочий и по другим вопросам. Кстати, с подобными исками обращались в Верховный Суд и российские государственные органы — Генеральная прокуратура и Следственный комитет. Их конфликт урегулировал Президент РФ. Видимо, важно было разъяснить, что спорами по вопросу полномочий государственных органов суды общей юрисдикции не занимаются. Кстати, эту проблему тоже поможет разрешить концепция юридического лица публичного права. С цивилистических позиций она разрешена быть не может. О других сторонах данного понятия и следствиях, вытекающих из него для публичного и частного права, мы скажем ниже. Бесспорно, что концепция юридического лица (ее создание — огромная заслуга цивилистической науки) выросла из потребностей гражданского оборота и для этого создавалась знаменитыми германскими цивилистами, которые, кстати, оставили свой след и в публичном праве (тот же Ф. К. Савиньи еще в XVII — XVIII вв.). Но в дальнейшем она оказалась очень удобной юридической формой и для других формирований. Через сотню лет после первых работ создателей концепции юридического лица, когда принималось Германское гражданское уложение, в нем уже были предусмотрены в качестве юридических лиц не только добровольные объединения (союзы), но и учреждения. Это был первый знак учета новой ситуации, изменений в жизни общества. В те же годы появились и новые объединения некоммерческого характера (профсоюзы, партии, другие общества), не занимавшиеся извлечением прибыли как своей цели, но для своих нужд (организация публикаций, изготовление знаков и просто для приобретения канцелярских материалов) участвующие в гражданско-правовых сделках. В соответствующих законах о них (в том числе и в России) они тоже получили название юридического лица. Теперь по законодательству России, как говорилось, юридическими лицами являются и органы государства. Им тоже нужно участвовать в отношениях вовне, причем не только в гражданско-правовых сделках. Им необходимы имя, название, юридический адрес и т. д. Они регистрируются, хотя по-иному (а некоторые и не регистрируются), и получают статус юридического лица. Это новый крупный шаг в развитии концепции и объема юридических лиц: органов государства и местного самоуправления, пожалуй, немного меньше, а может быть, и не меньше, чем зарегистрированных юридических лиц частного права. Об отличиях юридических лиц публичного и частного права нами уже неоднократно говорилось. Кратко суммируем эти главные различия: 1) иная социальная сущность, иные цели и задачи — юридическое лицо публичного права создается и действует не в частных, в том числе общих частных интересах (получение прибыли), а в общественных интересах (это закреплено в их уставах); 2) иная юридическая сущность лиц публичного права — основы их правового статуса определяются не частным, а публичным правом, что не исключает их участия в гражданско-правовых сделках (мы предпочитаем эти слова, а не термин «гражданско-правовой оборот»), и тогда к их отношениям вовне применяются нормы частного права; 3) иные связи с публичной властью — юридические лица публичного права либо осуществляют власть (обладают властными полномочиями), либо участвуют в ней, либо борются за нее мирными средствами (политические партии) и в случае успеха образуют большинство в парламенте, образуют правительство, получают пост главы государства; 4) иные формы создания, ликвидации, реорганизации юридических лиц (в ряде случаев это не договорные, а приказные формы), иногда по инициативе сверху и при частичном назначении создавались и общественные учреждения (например, Общественная палата РФ и общественные палаты в субъектах РФ); 5) особое положение имущества (в ряде случаев это «чужая» собственность, находящаяся в пользовании и т. д.), иная судьба своей собственности после ликвидации (не подлежит распределению между сотрудниками штата или членами общественного объединения и др.); 6) иной порядок регистрации (на основе изданных приказов, иногда особый порядок, отличающийся от процедуры регистрации юридических лиц частного права, а иногда регистрации не требуется); 7) неодинаковая организационная структура юридических лиц частного и публичного права, неодинаковый субъектный состав (например, штатный состав в органах и учреждениях публичной власти, равноправие членов, не зависящее от обладания капиталом в общественном объединении); 8) не общая, а специальная правоспособность юридических лиц публичного права. К указанным признакам можно добавить другие, можно объединить некоторые названные, но, по-видимому, различие этих двух групп лиц очевидно, и чем скорее представители публичного и частного права совместно станут решать вопросы создания новой концепции юридического лица, тем полезнее это будет и для науки, и для практики. Вряд ли эта проблема может быть решена простым присвоением слова «публичные» акционерным обществам. Наконец, главное для общества, индивидов, объединений людей. Мы хорошо видим юридически равное, но фактически неравное положение состязающихся в суде сторон, из которых одна обладает публичной властью или близка к ней (например, некоторые политические партии), а другая этого лишена. В таких условиях непросто выполнять, например, предписания ч. 2 ст. 46 Конституции о том, что действия или бездействие органов публичной власти, их должностных лиц могут быть обжалованы в суд, т. е. жаловаться можно, но, как свидетельствуют СМИ, это не часто приводит к положительному результату. Примерно то же можно сказать о ст. 53 — о возмещении государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти и их должностных лиц (кстати, в статье отсутствует упоминание об иных органах публичной власти и их должностных лицах, а действия органов субъектов РФ и муниципальных образований нередко причиняют не меньший вред). Конечно, для такого возмещения есть специальный государственный фонд, есть такие фонды и в отдельных субъектах РФ (тем более, что органы субъектов РФ в России считаются государственными органами). Однако, по данным прессы, добиться возмещения вреда в таких случаях трудно. Слишком неравны силы сторон. Концепция особого юридического лица публичного права дает возможность наложить на такие юридические лица, обладающие особыми полномочиями, дополнительные обременения. Можно, например, возложить на них бремя доказывания во всех случаях в суде, в других инстанциях. Установление неравенства в пользу более слабой стороны в таких случаях, видимо, допустимо. Разработка таких вопросов может стать специальной задачей науки публичного права.
Пристатейный библиографический список
1. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. 2. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: некоторые вопросы теории. М., 2010.
