(Блошенко М. В., Зелюка П. А.) («Современное право», 2011, N 7)
ПРЕДЕЛЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УНИТАРНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ И УЧРЕЖДЕНИЯМИ
М. В. БЛОШЕНКО, П. А. ЗЕЛЮКА
Блошенко М. В., кандидат экономических наук, преподаватель кафедры гражданского права Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия.
Зелюка П. А., научный сотрудник научно-аналитического отдела Северо-Кавказского научно-исследовательского института актуальных проблем современного права (г. Краснодар).
Рассматриваются ограничения права государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений на осуществление предпринимательской деятельности; раскрываются особенности гражданской правосубъектности государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Ключевые слова: ограничение права, государственные унитарные предприятия, муниципальные унитарные предприятия, учреждения, предпринимательская деятельность, коммерческие организации, право хозяйственного ведения, право оперативного управления.
Limits and restrictions of the right on realization of enterprise activity by the unitary enterprises and establishments M. Bloshenko, P. Zeljuka
Restrictions of the right of the state and municipal unitary enterprises and establishments on realization of enterprise activity are considered; features civil правосубъектности the state and municipal unitary enterprises reveal.
Key words: right restriction, the state unitary enterprises, the municipal unitary enterprises, establishments, enterprise activity, the commercial organizations, the right of economic conducting, the operational administration right.
Специальная правоспособность государственных и муниципальных предприятий предполагает наличие определенных ограничителей свободы усмотрения при осуществлении унитарными предприятиями своей уставной, в том числе и предпринимательской, деятельности. Рассматривая вопрос о пределах права на предпринимательскую деятельность унитарных предприятий, отметим, что унитарные предприятия в данном случае выступают в качестве особого субъекта гражданских прав. Они представляют собой, по существу, некую производственную единицу, наделенную гражданской правоспособностью и действующую в предпринимательских отношениях <1>. Государству не всегда выгодно использовать хозяйственные общества для организации управления имуществом, находящимся в публичной собственности. В связи с этим возникла потребность в создании правовой конструкции в форме унитарного предприятия как субъекта права, для которой, как пишет Е. А. Суханов, «пришлось искусственно конструировать никому не известные ранее ограниченные вещные права хозяйственного ведения и оперативного управления имущественными комплексами…» <2>. ——————————— <1> Подробнее о правовом статусе унитарных предприятий см.: Степанов В. Г. Унитарные предприятия в России: история, современность, перспективы / Под общ. ред. З. М. Казачковой. Ставрополь, 2004; Рассказов О. Л. Юридические лица в сфере предпринимательской (хозяйственной) деятельности в Российском государстве: теоретический и историко-правовой анализ. Саратов, 2008. <2> Суханов Е. А. Понятие и виды ограниченных вещных прав // Гражданское право — частное право / Отв. ред. В. С. Ем. М., 2008. С. 235.
В качестве субъекта предпринимательской деятельности унитарное предприятие действует как самостоятельное юридическое лицо и несет ответственность за выполнение принятых на себя обязательств. Однако в отношении унитарных предприятий признак самостоятельности и свободы действий имеет определенные особенности. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон N 161-ФЗ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Движимым имуществом унитарное предприятие может распоряжаться самостоятельно, недвижимым — только с согласия собственника. К обозначенным характеристикам необходимо добавить важнейшую теоретико-практическую составляющую юридического статуса унитарного предприятия — специальную (целевую) правоспособность. Прямое указание на нее содержится в п. 3 ст. 9 Закона N 161-ФЗ, где сказано, что устав унитарного предприятия должен содержать сведения о предмете, целях и видах деятельности унитарного предприятия. В зависимости от степени социальной значимости осуществляемой деятельности унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления. Однако следует признать, что в настоящее время практически исчезли принципиальные различия между правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления <1>. Обладатель права хозяйственного ведения владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ. Обладатель права оперативного управления владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. ——————————— <1> Подробнее см.: Батурин В. А. Система ограниченных вещных прав: Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 182.
Таким образом, с точки зрения содержания право оперативного управления отличается от права хозяйственного ведения лишь тем, что владение, пользование и распоряжение имуществом ограничены не только пределами, установленными законом, но и целями деятельности субъекта, заданиями собственника и назначением имущества. Однако и государственные предприятия как субъекты права хозяйственного ведения имеют специальную правоспособность, т. е. владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с целями своей деятельности, как и субъекты права оперативного управления. Право у государственных и муниципальных предприятий использовать имущество по его назначению вытекает из абзаца первого п. 1 ст. 295 ГК РФ, согласно которому собственник имущества такого предприятия определяет предмет и цели его деятельности, осуществляет контроль использования по назначению и сохранности принадлежащего предприятию имущества. Кроме того, сделки предприятия по отчуждению или предоставлению в аренду движимого и недвижимого имущества, принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения, которые лишают предприятие возможности осуществлять уставную деятельность, являются ничтожными (п. 3 ст. 18 Закона N 161-ФЗ) независимо от согласия собственника на их совершение <1>. ——————————— <1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27.10.2004 по делу N Ф08-4820/2004 // КонсультантПлюс.
Формально лишь такое ограничение, как осуществление деятельности по заданию собственника, отличает право оперативного управления от права хозяйственного ведения. Однако собственник предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, имеет право определять предмет и цели деятельности государственного и муниципального предприятия, а также назначать его директора (руководителя). Через директора собственник фактически может обеспечить выполнение любых своих заданий. Обладатель права хозяйственного ведения не может использовать недвижимое имущество без согласия собственника. Сделка предприятия по распоряжению недвижимым имуществом без согласия собственника является ничтожной <1>. Законом и подзаконными актами могут быть установлены ограничения по использованию иного имущества. В частности, государственное или муниципальное предприятие только с согласия собственника вправе совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга; заключать договоры простого товарищества; распоряжаться вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями (п. 2 ст. 6, п. 4 ст. 18 Закона N 161-ФЗ). Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия. ——————————— <1> См.: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 08.06.2006 по делу N Ф08-1660/2006; от 21.06.2006 по делу N Ф08-2224/2006; от 28.03.2006 по делу N Ф08-1163/2006 // Там же.
Казенное предприятие любое имущество использует лишь с согласия собственника (п. 1 ст. 297 ГК РФ, п. 1 ст. 19 Закона N 161-ФЗ). Оно вправе самостоятельно распоряжаться производимой им продукцией. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то прибыль, полученная от такой деятельности, и приобретенное за счет этой прибыли имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Однако предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, не может продавать недвижимое имущество, построенное за счет собственных средств, без согласия собственника, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ такое имущество поступает в хозяйственное ведение предприятия <1>. При этом следует отметить, что право самостоятельного распоряжения доходами, полученными от разрешенной учреждению предпринимательской деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом ограничено бюджетным законодательством, т. е. в этой части существуют противоречия между гражданским и бюджетным законодательством. БК РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, к числу которых относятся и бюджетные учреждения. Сделка, совершенная с нарушением требований БК РФ, в силу ст. 168 ГК РФ является ничтожной, если бюджетное законодательство не определяет, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения <2>. ——————————— <1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.04.2002 по делу N Ф08-1332/2002 // Архив ФАС Северо-Кавказского округа. <2> См.: Извлечение из Постановления Президиума ФАС Северо-Кавказского округа от 13.02.2006 N 6 // Судебно-арбитражная практика применения ГК РФ: По материалам ФАС Северо-Кавказского округа за 2000 — 2006 годы. Ч. 1 / Под ред. Ю. В. Романца. М., 2007. С. 387.
В юридической литературе уже высказывались предложения о необходимости исключения права хозяйственного ведения из числа вещных прав <1>. Представляется, что право хозяйственного ведения не имеет под собой научного обоснования для его выделения в качестве самостоятельного вещного права, поэтому необходимо устранить дуализм прав на управление имуществом собственника, оставив только одно право — право оперативного управления. Данное право охватывает как коммерческую, так и некоммерческую деятельность субъекта права оперативного управления. «Хозяйственное ведение» — термин в этом смысле менее удачный, поскольку рассчитан лишь на ведение хозяйственной, т. е. коммерческой, предпринимательской деятельности. ——————————— <1> См., например: Щенникова Л. В. Проблема права оперативного управления в цивилистике, или Хорошо ли быть директором унитарного предприятия // Законодательство. 2001. N 2. С. 24; Диденко А. Г. О праве оперативного управления и хозяйственного ведения как вещных правах // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. / Под ред. Д. О. Тузова. М., 2008. С. 63.
Понятие права оперативного управления следует уточнить. Право оперативного управления — это ограниченное вещное право унитарного предприятия и учреждения владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника имущества и назначением этого имущества. В соответствии с законом (п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 120, п. 2 ст. 298 ГК РФ, ст. 3 Закона N 161-ФЗ) унитарные предприятия и учреждения обладают специальной (целевой) правоспособностью. Это означает, что действия предприятия и учреждения по распоряжению закрепленным за ним имуществом должны быть обусловлены задачами их уставной деятельности и целевым назначением имущества. Сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности унитарного предприятия или учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК РФ). Следовательно, правомочие распоряжения имуществом предприятия и учреждения ограничено уже самой правоспособностью предприятия. Однако для того, чтобы предприятия и учреждения пользовались имуществом по целевому назначению, в определении права оперативного управления следует оставить указание на его осуществление в соответствии с целями деятельности предприятия и учреждения, заданиями собственника имущества и назначением имущества. Объем ограничений права оперативного управления может зависеть от вида объекта, на который данное право распространяется. Объектами права оперативного управления могут выступать как движимые, так и недвижимые вещи, за исключением земельных участков и участков недр. Право оперативного управления недвижимыми вещами возникает в момент государственной регистрации. В настоящее время обращение взыскания на имущество унитарного предприятия, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, по его долгам при осуществлении предпринимательской деятельности, а также при процедуре банкротства производится без согласия собственника и не означает привлечения собственника к субсидиарной ответственности <1>. Субсидиарная ответственность собственника по долгам субъекта права оперативного управления, возникшим вследствие осуществления предпринимательской деятельности, должна быть сохранена. ——————————— <1> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15.03.2006 по делу N Ф08-717/2006 // КонсультантПлюс.
В Концепции развития законодательства о вещном праве (проект рекомендован Президиумом Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (протокол от 18.03.2009 N 3); далее — Концепция) предлагается дифференцировать право оперативного управления на виды в зависимости от того, насколько ограничено входящее в его состав правомочие распоряжения. Такое распоряжение может быть свободным, осуществляемым без согласия собственника, и ограниченным. По мнению разработчиков Концепции, распоряжение некоторыми объектами может быть запрещено, однако обладатель права оперативного управления не может быть лишен права распоряжения вовсе. Что касается владения и пользования, то они, по мнению авторов Концепции, должны быть одинаковыми по содержанию для всех видов права оперативного управления. Кроме того, в Концепции предлагается разграничить объем права распоряжения некоммерческой организации в зависимости от того, какая деятельность осуществляется — предпринимательская или деятельность по заданию и за счет собственника. Представляется, что такая дифференциация является нецелесообразной, порождает разновидности одного и того же вещного права и в конечном счете может привести к выделению нового вещного права. Право оперативного управления, по нашему мнению, не требует основательного разграничения по содержанию в зависимости от субъектов этого права и от того, для осуществления какой деятельности — коммерческой или некоммерческой — оно предназначено. Учреждения и предприятия не должны иметь права на отчуждение недвижимого имущества. В то же время им следует предоставить право распоряжаться недвижимым имуществом иным образом с согласия собственника, например, путем передачи в аренду. Унитарные предприятия и учреждения должны иметь право распоряжаться движимым имуществом с согласия собственника (учреждениям это позволит вовремя избавляться от изношенного и устаревшего имущества). Если предусмотреть в законе необходимость получения согласия собственника только в случае распоряжения особо ценным движимым имуществом, как сейчас это сделано применительно к автономным учреждениям, то встает вопрос о том, кто и как будет определять, является ли это имущество особо ценным. Продукцией и доходами от разрешенной предпринимательской деятельности предприятия и учреждения должны распоряжаться самостоятельно. В этом случае нет необходимости особо выделять право распоряжения автономного учреждения. Следовательно, пределы и ограничения права на осуществление предпринимательской деятельности унитарных предприятий в своем содержании основываются на ограниченных правах по распоряжению имуществом и специальной правоспособности.
