(Фахреева Р. И.) («Предпринимательское право», 2011, N 4)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ
Р. И. ФАХРЕЕВА
Фахреева Резида Ильясовна, аспирант НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ».
В статье уделено внимание развитию и становлению законодательства о предпринимательской деятельности МУП. В связи с тем, что данная тема недостаточно изучена, рассмотрены различные классификации разделения законодательства о предпринимательской деятельности МУП.
Ключевые слова: муниципальное унитарное предприятие, гражданское законодательство, предпринимательская деятельность.
Legislation on entrepreneurial activity of municipal unitary enterprises: history of formation and contemporary state R. I. Fakhreeva
In the article attention is paid to development of legislation about municipal unitary enterprises’ commercial activity. Because of little attention in scientific world to that theme different classifications of divisions of municipal enterprises’ commercial activity’s legislation are investigated.
Key words: municipal unitary enterprise, civil law, commercial activity.
Муниципальные унитарные предприятия (далее — МУП), несмотря на идущий процесс акционирования, остаются важными полноправными субъектами предпринимательской деятельности, участвуют в процессе производства, распределении, потреблении, обмене материальных благ. Однако их деятельности, в частности предпринимательской, присущи отличительные черты, прежде всего по правовому регулированию. Изучению предпринимательской деятельности МУП уделено мало внимания. Скорее всего, это связано с тем, что распространено мнение о том, будто МУП неправомерно отнесены к категории коммерческих организаций, а основной целью их деятельности является решение социальных задач, а не извлечение прибыли. При этом не учитывается, что МУП способны извлекать прибыль из своей хозяйственной деятельности за счет имущества собственника и грамотного управления. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность — самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке <1>. Это определение с некоторыми дополнениями можно применить и к МУП. Следует учитывать следующие характерные отличия: неделимость прибыли и использование собственности на ограниченном вещном праве, производимые товары и оказываемые услуги должны строго соответствовать предмету и целям деятельности МУП, предусмотренным в уставе. ——————————— <1> Гражданский кодекс РФ. Ч. 1 // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Предпринимательская деятельность муниципальных организаций — это, прежде всего, деятельность, осуществляемая на постоянной основе, предусматривающая экономическое развитие организации по исполнению своих полномочий для обеспечения жизнедеятельности населения в рамках средств местного бюджета с целью привлечения дополнительных средств, а также заключение в процессе этой деятельности гражданско-правовых сделок от своего имени <2>. ——————————— <2> Модин Н. А. Проблемы и пути развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций // Законодательство и экономика. 2008. N 2.
Предпринимательская деятельность МУП существенно отличается от предпринимательской деятельности иных юридических лиц, в первую очередь тем, что МУП обладают специальной правоспособностью, поэтому и правовое регулирование предпринимательской деятельности МУП специфично. В первую очередь это связано с тем, что МУП не могут свободно распоряжаться денежными средствами и иным имуществом без согласия собственника; во вторую, согласно ст. 295 ГК РФ, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества. Размер части прибыли, а также порядок и сроки перечисления прибыли определяются субъектом РФ, а также уставом предприятия. Однако положение о получении прибыли является правом, а не обязанностью собственника, нередки случаи, когда МУП по решению собственника вообще освобождается от обязанности перечислять часть прибыли. Законодательные акты о предпринимательской деятельности МУП многообразны, охватывают многие отрасли права. Исследовав действующее законодательство, приходим к выводу о необходимости разделения всей нормативно-правовой базы на три составные части. Это, во-первых, нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность всех субъектов предпринимательской деятельности вне зависимости от организационно-правовой формы; во-вторых, специальные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность определенных юридических лиц, в нашем случае МУП; в-третьих, региональное законодательство субъектов РФ. При использовании данной классификации помимо законодательного закрепления норм предпринимательской деятельности не стоит забывать и о договорных отношениях, из которых, в общем, и вытекает предпринимательская деятельность МУП в целом. Предпринимательскую деятельность без использования договоров невозможно представить. Именно договорные отношения укрепляют деловые связи и приносят прибыль. Заметим, что такое разделение не претендует на единственно верное. Классификацию можно провести по различным основаниям, в том числе и по отраслям права: публичное и частное право, а также по иерархичности нормативно-правовых актов <3>. ——————————— <3> Предпринимательское право: Учебное пособие (3-е изд., испр. и доп.) / И. А. Смагина. Омега-Л, 2009. Глава 2.2.
Однако вернемся к первой классификации. К первой категории, прежде всего, относится Конституция РФ, согласно которой государство гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8) <4>. ——————————— <4> Конституция Российской Федерации // Российская газета. N 267. 31.12.2008.
Гражданский кодекс РФ содержит нормы как общие (например, ст. 2 — 5, 10, глава 4), так и специальные (например, ст. 113, 115). Согласно п. 2 ст. 50 ГК РФ, МУП отнесены к коммерческим организациям. Пунктом 6 ст. 113 ГК РФ определяется правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Заметим, что до 2002 г. (до принятия специального Закона) ГК РФ оставался основным правовым актом, регламентирующим деятельность МУП, в том числе и предпринимательской. К первой группе классификации относятся ФЗ от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» <5>, ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» <6>, ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» <7>, ФЗ от 08.08.2001 N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» <8>, ФЗ от 29.07.1998 N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» <9>, ФЗ от 30.12.2008 N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» <10>. ——————————— <5> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <6> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434. <7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <8> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431. <9> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813. <10> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.
Примечательно, что согласно п. 1 ст. 4 ФЗ от 24.07.2007 N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» <11> к субъектам малого и среднего предпринимательства не относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, следовательно, нормы по гарантиям, льготам, установленные этим Законом, на МУП не распространяются. Это еще раз демонстрирует то, что МУП занимают особое, отличное от иных коммерческих предприятий, место в системе субъектов предпринимательской деятельности, в первую очередь связанное с тем, что имущество, которое использует МУП в своей хозяйственной деятельности, принадлежит ему на особом ограниченном вещном праве, является муниципальной собственностью. Первая группа классификации обширна, однако для нас наибольший интерес представляют нормативно-правовые акты, которые относятся ко второй группе классификации. ——————————— <11> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.
Безусловно, важнейшую роль в регулировании предпринимательской деятельности играет ФЗ от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» <12> (далее — Закон). В указанный Закон шесть раз вносились изменения. Пожалуй, самым значительным изменением стало дополнение ст. 18 п. 5, касающимся ограничений МУП в части арендных прав. Судебная практика в этой сфере свидетельствует о признании недействительными договоров, устанавливающих обязанность МУП перечислять платежи за аренду имущества в полном объеме в соответствующий бюджет, которые могут иметь место с целью залатать бюджет. Это вытекает из комплексного анализа норм Бюджетного <13> и Гражданского кодексов РФ, из которых следует, что собственник имущества имеет право только на часть прибыли; таким образом, исключается возможность непосредственного перечисления арендной платы в бюджет <14>. ——————————— <12> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746. <13> Российская газета. N 153 — 154. 12.08.1998. <14> Коробкова К. Аренда государственного и муниципального имущества. Налоговый аспект // Корпоративный юрист. 2008. N 5 (май).
Большую роль сыграли ФЗ от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» <15>, ФЗ от 22.07.2008 N 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <16>. ——————————— <15> Российская газета. N 16. 26.01.2002. <16> Российская газета. N 158. 25.07.2008.
Построение договорных отношений МУП регулируется ФЗ от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <17>, до принятия которого основным законодательным актом федерального уровня, регулирующим отношения в сфере его действия, являлся Закон 1999 г. о конкурсах на размещение заказов. ——————————— <17> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Что касается ограничений принципа свободы договора, установленного ст. 421 ГК РФ, они содержатся в ФЗ от 17.08.1995 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» <18>, ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» <19>, а также в п. 2 ст. 34 главного закона РФ — Конституции, согласно которой не допускается деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. ——————————— <18> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426. <19> Российская газета. N 162. 27.07.2006.
МУП запрещено создавать дочерние предприятия, в то же время МУП вправе являться учредителем организаций, однако не всех, здесь также законодательно закреплены ограничения. Так, согласно ст. 8 ФЗ от 11.08.1995 N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» <20> МУП запрещено выступать учредителем благотворительной организации, такое же ограничение, но в отношении кредитных организаций установлено п. 1 ст. 6 Закона. ——————————— <20> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.
Не каждая сделка, совершенная МУП, является законной. Так, сделка, не одобренная собственником, является ничтожной, и муниципальное образование вправе обратиться в суд с иском о применении последствий недействительности сделки (п. 3 ст. 20 Закона N 161-ФЗ). Суды безоговорочно поддерживают муниципалитеты (Постановление ФАС СКО от 15.01.2007 N Ф08-7015/2006) <21>. ——————————— <21> Преснякова Е. Л. Кредит для муниципального унитарного предприятия // Жилищно-коммунальное хозяйство: Бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. N 10 (октябрь).
До сих пор идет поиск наиболее приемлемых организационно-правовых форм деятельности муниципального сектора с целью повышения эффективности деятельности МУП. Первая масштабная Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации была утверждена 09.09.1999 за N 1024 <22>. В Концепции сформулирован ряд выводов, полученных по результатам изучения деятельности предприятий: ——————————— <22> СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.
1) существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования; 2) деятельность унитарных предприятий, как правило, неэффективна; 3) количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью; 4) отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий; 5) низкая эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет — доля доходов от деятельности государственных унитарных предприятий в общей сумме доходов федерального бюджета Российской Федерации крайне незначительна <23>. Одной из целей указанной Концепции была оптимизация количества унитарных предприятий. ——————————— <23> Шишкоедов Н. Н. О проблемах повышения эффективности деятельности унитарных предприятий // Все для бухгалтера. 2004. N 18(138). С. 15 — 16.
Согласно утвержденной в 2009 г. Концепции развития законодательства о юридических лицах <24>, на вопрос о целесообразности сохранения унитарных предприятий с правом хозяйственного ведения на переданное им имущество собственника дан отрицательный ответ. Целесообразным представляется их последовательное преобразование в хозяйственные общества с решающим публично-правовым участием, при оставлении только государственных (но не муниципальных) казенных предприятий с правом оперативного управления на находящееся у них имущество. При этом гражданско-правовой статус казенных предприятий мог бы полностью регулироваться нормами ГК, что в перспективе позволило бы отменить действие ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». ——————————— <24> Концепция развития гражданского законодательства РФ. М.: Статут, 2009. С. 28.
В рамках рассмотрения процесса развития законодательства о предпринимательской деятельности МУП хотелось бы заметить, что высказываются мнения о необходимости принятия закона о муниципальной собственности. Отсутствие закона о муниципальной собственности не позволяет муниципальным организациям в полном объеме заниматься предпринимательской деятельностью <25>. Думается, с этим нельзя не согласиться, должен быть закон на уровне Федерации, обязательный для ее субъектов. Нельзя согласиться с полной уверенностью с тем, что все МУП необходимо акционировать, не лишней была бы возможность преобразовывать МУП не только в акционерные общества, но и в такую организационно-правовую форму, как автономные некоммерческие организации (АНО), а малые МУП — в общества с ограниченной ответственностью. К сожалению, такая возможность по действующему законодательству в настоящее время отсутствует, необходимо внести изменения, чтобы воплотить данное пожелание в жизнь. ——————————— <25> Модин Н. А. Проблемы и пути развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций // Законодательство и экономика. 2008. N 2.
Данное положение позволяет свести к минимуму возможное незаконное вмешательство учредителей (в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления) в финансово-хозяйственную деятельность муниципальных НКО и не дает повода для различного рода злоупотреблений с их стороны, поскольку указанная деятельность АНО осуществляется совершенно автономно. МУП лишены такой автономности, поскольку действующим законодательством для них установлен целый ряд ограничений <26>. ——————————— <26> Гулидов П. В. Некоммерческие организации муниципальных образований // Практика муниципального управления. 2009. N 2 (февраль). С. 87.
Подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что для развития предпринимательских начал необходимо совершенствовать законодательное регулирование. Без этого в том положении, в каком находится сегодня МУП, эффективно осуществлять предпринимательскую деятельность весьма затруднительно. Не стоит также упускать из виду наличие местных вопросов, решение которых возложено на муниципальные образования, именно они призваны решать социальные задачи населения на местах, от этого никуда не деться. Без образования МУП такое участие будет затруднительным и приведет к тому, что муниципальные образования попросту не смогут выполнять возложенные на них задачи.
