(Назаркин М. В.) («Российский следователь», 2009, N 15)
БЕЗОПАСНОСТЬ ВЫСОКОРИСКОВЫХ ОБЪЕКТОВ КАК ОБЛАСТЬ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
М. В. НАЗАРКИН
Назаркин М. В., доцент, кандидат юридических наук, Академия управления МВД России.
В статье рассматриваются особенности правоотношений, связанных с обеспечением безопасности высокорисковых объектов. Раскрывается понятие высокорисковых объектов как объектов правовой защиты, обосновывается оформление в административном праве в настоящее время комплексного института «безопасность высокорисковых объектов», аргументируется необходимость разработки и принятия Федерального закона «О высокорисковых объектах».
Развитие цивилизации объективно ведет к кардинальному изменению условий жизни человека и, как следствие, складывающихся общественных отношений. Например, урбанизация создает разветвленную сеть так называемых критических инфраструктур (объекты промышленности, транспорта, жизнеобеспечения, сложные технические сооружения с массовым пребыванием людей и т. п.), вокруг которых концентрируется население городов. Формирование мощной техносреды обостряет экологические проблемы, создаются условия для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, расширяется спектр угроз для человека. Даже поверхностный анализ показывает, что непосредственными источниками указанных рисков выступают конкретные объекты, формирующие «критические узлы» современной цивилизации, воздействие на которые приводит к тяжелым гуманитарным и материальным последствиям. По данным Ростехнадзора России, на территории Российской Федерации насчитывается более 110 тыс. промышленных предприятий различного типа, эксплуатирующих около 250 тыс. опасных производственных объектов. В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью людей в случае возникновения техногенных аварий и катастроф проживает около 100 млн. человек, т. е. 70% населения страны <1>. ——————————— <1> См.: Интернет-конференция главы Ростехнадзора К. Б. Пуликовского. URL: http://www. rian. ru/online/20070731/70033092.html.
В России на сегодняшний день насчитывается огромное количество различного рода опасных сооружений (например, гидротехнических), разрушение которых может привести к бедствиям регионального и национального масштабов <2>. В городах расположено множество объектов жизнеобеспечения — потенциальных мишеней актов технологического терроризма. ——————————— <2> При этом информация о них рассредоточена по множеству организаций, и управлять рисками при таком положении практически невозможно.
При всем разнообразии рассматриваемые объекты обладают общим свойством: они характеризуются сочетанием двух неразрывно связанных свойств — имманентно присущей им потенциальной опасности и высокой уязвимости. Именно это делает их привлекательной целью диверсионно-террористических актов. Поэтому широко используемые (в том числе и в нормативных правовых актах) понятия «потенциально опасные объекты» и «источники повышенной опасности» не отражают полностью особые свойства этих объектов: не все потенциально опасные объекты являются уязвимыми и не все уязвимые объекты представляют потенциальную опасность. Отсутствие на законодательном и доктринальном уровне четкого и логичного понятийно-категориального аппарата приводит к тому, что в нормативных правовых актах федерального и ведомственного уровня применительно к одним и тем же объектам используются самые разнообразные термины («потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения», «особо важные объекты», «опасные промышленные объекты», «критически важные объекты», «объекты повышенного риска», «гипераварийные объекты» и т. п. — всего можно насчитать около полутора десятков определений). На наш взгляд, указанные термины в нормативных правовых актах могли бы быть обобщены понятием «высокорисковые объекты». К категории высокорисковых относятся потенциально опасные и одновременно уязвимые объекты, являющиеся источником угроз (рисков) массового поражения населения и территории. Критерий выделения данной категории — присущее рассматриваемым объектам сочетание потенциальной опасности и уязвимости. Для сравнения: в странах — членах Европейского союза в настоящее время в качестве сходного по содержанию обобщенного понятия закреплен термин «критические инфраструктуры» <3>. ——————————— <3> См.: Livre vert sur un programme europeen de protection des infrastructures critiques. Comission des communautes euroepeennes. Bruxelles, le 17.11.2005.
Проведенный анализ нормативных правовых актов и научной литературы позволяет предложить следующую классификацию высокорисковых объектов: 1) радиационно опасные объекты; 2) химически опасные объекты; 3) биологически опасные объекты; 4) пожаровзрывоопасные объекты; 5) объекты транспортного комплекса; 6) опасные технические сооружения с массовым пребыванием людей; 7) объекты информационной сферы; 8) опасные грузы. Сами по себе высокорисковые объекты формируют особые правоотношения, связанные с обеспечением их безопасности на всех стадиях жизненного цикла: проектирование, строительство, эксплуатация, физическая защита, охрана, страхование рисков и т. п. В отечественной правовой системе действует множество различных по своей юридической силе нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемые общественные отношения <4>. ——————————— <4> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649; Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589; Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383; Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837, а также многочисленные подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти и иные правовые источники.
Анализ данного комплекса источников позволяет утверждать, что в административном праве происходит формирование нового института — безопасности высокорисковых объектов. В пользу этого суждения можно привести ряд аргументов. Закономерны следующие вопросы: выделяя безопасность высокорисковых объектов в качестве самостоятельного административно-правового института, не усложняем ли мы искусственно уже существующую довольно сложную систему данных институтов? Не является ли эта конструкция, безопасность высокорисковых объектов, чисто умозрительным построением? Наконец, что дает в теоретическом и прикладном отношении выделение данного института, в чем состоит его плодотворность? Попытаемся ответить на них. Ни один из существующих в настоящее время административно-правовых институтов (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие виды безопасности) не охватывает в полном объеме безопасность высокорисковых объектов. Ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе опасностей: например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски. В то же время в большинстве из названных правовых институтов в той или иной форме присутствуют высокорисковые объекты: транспортная, промышленная, техногенная, авиационная и другие виды безопасности выделяются исходя из оценки источников реальной и потенциальной опасности. Таким образом, безопасность высокорисковых объектов представляет собой интегральный институт. Его содержание, по сути, вбирает элементы большинства из указанных выше видов безопасности. Комплексный характер института безопасности высокорисковых объектов обусловлен тем, что он вбирает в себя нормы различных отраслей права (конституционного, гражданского, уголовного и др.) при определяющей роли административно-правовых норм. В регулировании правоотношений, связанных с функционированием рассматриваемых объектов, также велик удельный вес технических (или, как иногда их именуют в научной литературе, социально-технических) норм. Это различные технические правила, стандарты, регламенты, имеющие обязательный характер. Применительно к высокорисковым объектам термин «безопасность» в равной мере используется в двух равноправных, но не равнозначных смыслах — безопасность как техническое состояние <5> и безопасность как защищенность от актов несанкционированного вмешательства в деятельность, в том числе в форме совершения диверсионно-террористического акта <6>. ——————————— <5> Соответствует английскому понятию «safety». <6> Соответствует английскому понятию «security».
Таким образом, безопасность высокорисковых объектов как административно-правовой институт обладает собственным предметом правового регулирования и складывается из совокупности регулирующих однородные общественные отношения правовых норм. Безопасность высокорисковых объектов обеспечивается посредством комплекса специальных, режимных требований. Правовой режим безопасности высокорисковых объектов можно определить как систему правовых норм и осуществляемых на их основе в обычных и чрезвычайных условиях мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого и безопасного функционирования данных объектов. Ни один потенциально опасный объект не может находиться вне пределов подобного режимного регулирования. Как обобщенная правовая категория режим безопасности высокорисковых объектов в настоящее время нормативно не закреплен. Несмотря на то что к настоящему времени в системе законодательства Российской Федерации действует больше количество нормативных правовых актов различного уровня, относящихся к сфере функционирования высокорисковых объектов, существующее правовое поле не охватывает в полной мере всей совокупности отношений, складывающихся в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов. Нормативная регламентация стабильного функционирования отдельных их классов и категорий осуществляется только на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Отмечается определенная неравномерность относительно степени правовой урегулированности их безопасности. Причем даже при достаточной, в целом нормативной урегулированности правового положения определенных классов и категорий высокорисковых объектов (например, транспортного комплекса или ядерной энергетики) вопросам безопасности как таковой в соответствующих нормативных правовых актах уделено явно недостаточное внимание. Указанные нормативные правовые акты, регулируя сходные по своей природе общественные отношения, до сего времени не обладают общим методологическим началом. Например, отсутствует юридически закрепленная классификация высокорисковых объектов, не разработана методика их категорирования. В Российской Федерации прослеживается не вполне верная линия в нормотворческом процессе, которая сводится к принятию локальных, частных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области обеспечения безопасности лишь отдельных видов высокорисковых объектов (объекты транспорта, опасные промышленные объекты, ядерно опасные, биологически опасные и др.). Такой подход приводит к тому, что единая политика в области обеспечения безопасности высокорисковых объектов в целом как самостоятельной сферы общественных отношений до сего момента на государственном уровне не оформилась. Это наглядно отражается в отсутствии на законодательном и доктринальном уровне, как уже было показано выше, четкого и логичного понятийно-терминологического аппарата. В целях оптимизации нормативной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере безопасности высокорисковых объектов, представляется необходимым в ближайшей перспективе разработать и принять Федеральный закон «О высокорисковых объектах». Этот акт позволит решить ряд прикладных проблем. В частности, его принятие дало бы возможность юридически закрепить классификацию и методику категорирования этих объектов, определить общие требования и стандарты в сфере их безопасности, систематизировать понятийно-категориальный аппарат. Закон также должен очертить статус основных субъектов обеспечения безопасности высокорисковых объектов, определить органы государственной власти, наделенные компетенцией в этой сфере. Например, органы внутренних дел (ОВД) в современных условиях объективно становятся одним из ключевых субъектов обеспечения безопасности высокорисковых объектов, но их статус в этом качестве пока не оформлен. В современных условиях ОВД оказываются глубоко интегрированными в сферу обеспечения безопасности высокорисковых объектов, их роль, связанная с реализацией функций охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, должна рассматриваться гораздо шире, чем «стандартный набор узкомилицейских задач». Назрела необходимость наделения ОВД контрольно-надзорными полномочиями за выполнением администрацией охраняемых объектов обязательных требований по технической укрепленности и защите последних. На это указано в решении Коллегии МВД России от 30 ноября 2005 г. N 4км/2. Обращает на себя внимание еще одна проблема, которую предлагаемый закон призван разрешить. Вследствие проведенных в течение последних полутора десятков лет социально-экономических реформ значительная часть высокорисковых объектов (международные аэропорты, объекты топливно-энергетического комплекса и кредитно-финансовой сферы, радиационное биологически-, химически-, взрыво — и пожароопасные объекты промышленности и науки, объекты массового пребывания людей и опасные технические сооружения: школы, больницы, стадионы, кинотеатры, торговые центры и т. п.) перешла из государственной собственности в частные руки. Система государственной охраны данных объектов была нарушена (а в некоторых случаях — разрушена), исполнение законодательных и правительственных актов стало для негосударственных собственников необязательным. Кроме того, не выработаны критерии и порядок изменения порядка перечня объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, отсутствуют единые нормы построения систем антитеррористической и противокриминальной защиты объектов различных категорий опасности, на законодательном уровне не определены механизмы взаимодействия и ответственность субъектов, прямо или косвенно участвующих в обеспечении их безопасности. Подобный закон позволит определить место и роль представителей деловых кругов в обеспечении безопасности высокорисковых объектов, которые практически ни в одном нормативном правовом акте не регламентированы.
