(Назаркин М. В.) («Военно-юридический журнал», 2006, N 12)
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРОТИВОПРАВНЫХ ПОСЯГАТЕЛЬСТВ В ОТНОШЕНИИ ВЫСОКОРИСКОВЫХ ОБЪЕКТОВ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОВД
М. В. НАЗАРКИН
Назаркин М. В., докторант ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Защита потенциально опасных (высокорисковых <1>) объектов от противоправных посягательств в последние годы оформляется в самостоятельное направление оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Сам факт существования подобных объектов порождает необходимость специализации в работе милиции и формирования особых служб (например, функционирование в системе МВД России таких институтов, как органы внутренних дел на транспорте, на режимных объектах, обусловлено существованием особых объектов оперативного обслуживания). Количество высокорисковых объектов неуклонно возрастает: достаточно обратить внимание, сколь много опасных технических сооружений с массовым пребыванием людей сдается в эксплуатацию в крупных городских центрах. В настоящее время под охраной подразделений МВД России находится более 52 тыс. объектов данной категории <2>. ——————————— <1> К категории высокорисковых относятся объекты, обладающие одновременно такими характеристиками, как потенциальная опасность и уязвимость (объекты энергетики, транспорта, жизнеобеспечения, городской инфраструктуры, гидротехнические сооружения и т. п.). Именно эти их свойства зачастую используются преступниками для совершения акций технологического терроризма и иных актов незаконного вмешательства. <2> См.: Решение коллегии МВД России от 30 ноября 2005 г. N 4 км/2 «О принимаемых органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России мерах по обеспечению безопасности объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения» // Приказ МВД России от 24 декабря 2005 г. N 1047.
К числу концептуальных проблем деятельности ОВД в сфере защиты высокорисковых объектов от противоправных посягательств следует отнести: 1. Отсутствие на законодательном и доктринальном уровне четкого и логичного понятийно-терминологического аппарата: в нормативных правовых актах федерального и ведомственного уровня применительно к одним и тем же объектам используются самые разнообразные термины (потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения, особо важные объекты, критически важные объекты, объекты повышенного риска, гипераварийные объекты — всего можно насчитать около полутора десятков определений). В ведомственных актах МВД России данная проблема проявляется не менее ярко. Например, в решении коллегии МВД России от 30 ноября 2005 г. «О принимаемых органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России мерах по обеспечению безопасности объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения» <3> употребляются категории, содержание и смысловое соотношение которых до конца не ясны <4>. Отсутствие единого подхода к определению того или иного явления (объекта) и использование в нормотворческом процессе категорий, не поддающихся четкой верификации, препятствуют пониманию сути проблемы и в конечном итоге негативно отражается и на практической деятельности. ——————————— <3> См.: Приказ МВД России от 24 декабря 2005 г. N 1047 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 30 ноября 2005 г. N 4 км/2». <4> Что понимать под выражениями «особой важности» (в чем и как эта особая важность выражается?); «повышенной опасности» (повышенной опасности в сравнении с чем?); как эти категории соотносятся с понятием «важные государственные объекты», используемые в Федеральном законе «О внутренних войсках МВД России»?
Приведенные термины могли бы быть в нормативно-правовых актах обобщены в рамках понятия «высокорисковые объекты». Эта категория выделена на основе родового признака, связанного с высокой степенью техногенного риска объекта одновременно с учетом высокой степени уязвимости данных объектов (а это ключевой фактор для выстраивания системы их физической защиты правоохранительными органами). С точки зрения правового регулирования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск предпочтительность использования в научном обороте и законодательстве дефиниции «высокорисковые объекты» объясняется тем, что ни одно другое сходное по смыслу понятие не охватывает в полной мере всей системы потенциальных целей технологического терроризма и иных актов незаконного вмешательства. 2. Анализ законодательства показывает, что правовые нормы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел и внутренних войск в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов, «рассредоточены» в большом количестве нормативных правовых актов, относящихся к тому же к различным отраслям права. Одновременно в ряде важнейших актов таких норм практически нет (например, недавно принятый Федеральный закон «О противодействии терроризму» не конкретизирует особенности проведения антитеррористических мероприятий на потенциально опасных объектах). Это обстоятельство позволяет констатировать необходимость принятия некоего «рамочного акта». Таковым мог бы стать Федеральный закон «О высокорисковых объектах». Безусловно, он не должен быть излишне детализированным ввиду того, что различные категории высокорисковых объектов как объекты управления имеют выраженную специфику, однако его нормы в первую очередь должны определять общие для всех субъектов, действующих в данной области, правовые рамки организации системы безопасности. 3. Вследствие проведенных в течение последних полутора десятков лет социально-экономических реформ значительная часть высокорисковых объектов (международные аэропорты, объекты топливно-энергетического комплекса и кредитно-финансовой сферы, радиационно-, биологически-, химически-, взрыво — и пожароопасные объекты промышленности и науки, объекты массового пребывания людей и опасные технические сооружения: школы, больницы, стадионы, кинотеатры, торговые центры и т. п.) перешли из государственной собственности в частные руки. Система государственной охраны данных объектов была нарушена (а в некоторых случаях — разрушена), исполнение законодательных и правительственных актов стало для негосударственных собственников необязательным. Деятельность ведомственной охраны также не всегда обеспечивает надежную охрану рассматриваемых объектов <5>. Кроме того, не выработаны критерии и порядок изменения перечня объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, отсутствуют единые нормы построения систем антитеррористической и противокриминальной защиты объектов различных категорий опасности, на законодательном уровне не определены механизмы взаимодействия и ответственность субъектов, прямо или косвенно участвующих в обеспечении их безопасности. ——————————— <5> Так, в решении коллегии МВД России от 30 ноября 2005 г. N 4 км/2 отмечено: «Несоответствие деятельности ряда частных охранных предприятий и отдельных подразделений ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в части обеспечения ими охраны объектов указанных категорий правоустанавливающим документам и действующим правовым нормам». В связи с п. 11 ДГЗИ, ДООП, ДРО, ДОПТ, ДТ МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОВДРО реализовать в установленном порядке во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной власти до 15 декабря 2006 г. комплекс мер по контролю за деятельностью подразделений ведомственной охраны с проведением инвентаризации выданного им во временное пользование боевого оружия, законности его использования и соответствия предъявляемым требованиям условий хранения.
В этой связи необходимо в возможно короткие сроки разработать технические регламенты, регулирующие порядок создания и применения систем антитеррористической и противокриминальной защиты различных категорий объектов. Это вытекает из норм Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании». Еще большее число проблем в деятельности ОВД по обеспечению безопасности высокорисковых объектов носит внутренний (внутрисистемный) характер. Разумеется, рассмотреть их все не представляется возможным в рамках короткой статьи, обозначим лишь некоторые. 1. Поскольку органы внутренних дел в современных условиях объективно становятся одним из ключевых субъектов обеспечения безопасности высокорисковых объектов, назрела необходимость наделения их контрольно-надзорными полномочиями за выполнением администрацией охраняемых объектов обязательных требований по технической укрепленности и защите последних. На это указано в решении коллегии МВД России от 30 ноября 2005 г. N 4 км/2. Контрольные функции органов внутренних дел в отношении частных охранных предприятий, ведомственной охраны органов исполнительной власти Российской Федерации закреплены в законодательстве и реализуются уже довольно давно. Однако надзор со стороны ОВД за определенным кругом субъектов в части обеспечения ими мер безопасности на подведомственных объектах представляет собой новацию. Это потребует внесения изменений в ряд нормативных правовых и ведомственных актов. 2. В последние два года в силу известных обстоятельств резко обострилась проблема обеспечения авиационной безопасности в нашей стране. В этой связи на федеральном и ведомственном уровнях был принят целый ряд нормативных правовых актов <6>. Проблема авиационной безопасности стала предметом обсуждения на заседании коллегии МВД России от 30 мая 2006 г. Благодаря данным решениям удалось в значительной мере урегулировать функции и процедуру участия сотрудников ОВДТ в процессе досмотра пассажиров, ручной клади и багажа, роль ОВД в охране международных аэропортов (в частности, обеспечено заключение договоров на охрану 58 международных аэропортов, расположенных в 48 субъектах Российской Федерации, что составляет 88% от общего числа аэропортов, имеющих статус международного). ВИПК МВД России к настоящему времени сформирован Комплекс транспортной безопасности, позволяющий обучать сотрудников ОВД по линии предполетного досмотра. В установленном порядке утверждена соответствующая учебно-программная документация. ——————————— <6> Федеральный закон от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ; поручения Президента Российской Федерации В. В. Путина от 3 сентября 2004 г. N К 1875 и Председателя Правительства Российской Федерации М. Е. Фрадкова от 6 сентября 2004 г. N МФ-П9-431 по вопросам обеспечения авиационной безопасности; Приказ МВД России от 28 ноября 2005 г. «О дополнительных мерах по реализации Федерального закона от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ и обеспечению авиационной безопасности органами внутренних дел»; распоряжение МВД России от 9 сентября 2004 г. N 1/5820.
Однако до сего момента не решена объективно существующая на протяжении нескольких лет проблема организации сопровождения вооруженными сотрудниками органов внутренних дел воздушных судов. Новый импульс к ее обсуждению был дан в связи с событиями 11 сентября 2001 г. в США. Накопленный к настоящему времени отечественный и международный опыт в этой сфере не дает однозначного решения. Точки соприкосновения позиций МВД России и Минтранса России в связи с необходимостью организации вооруженного сопровождения судов гражданской авиации пока еще не найдены. На наш взгляд, сопровождение <7> воздушных судов в полете вооруженными сотрудниками правоохранительных органов является необходимым элементом авиационной безопасности. При этом, как свидетельствует отечественный опыт внедрения этого института (в 70-х годах прошлого столетия) и современный зарубежный опыт, данная функция должна быть закреплена исключительно за сотрудниками органов внутренних дел. ——————————— <7> Выборочное сопровождение отдельных рейсов или полное — вопрос, требующий отдельного обсуждения.
Органы внутренних дел оказались «на острие» всей этой работы, что позволяет говорить о том, что транспортная милиция становится ключевым субъектом обеспечения авиационной безопасности в части нейтрализации угроз криминального характера. Однако парадокс заключается в том, что до настоящего времени не разработано и не принято Положение об органах внутренних дел на транспорте, хотя проблема эта назрела давно и многократно обсуждалась. 3. Действующие ведомственные акты МВД России (приказы, инструкции, указания, положения, регламентирующие деятельность сотрудников отдельных служб) зачастую не учитывают либо учитывают не в полном объеме специфику работы по обеспечению безопасности высокорисковых объектов <8>. ——————————— <8> В пересмотре под этим углом зрения, например, нуждаются Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции (утверждена Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900), Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации (утвержден Приказом МВД России от 18 января 1993 г. N 17) и некоторые иные ведомственные акты.
4. Уровень научно-методического обеспечения деятельности ОВД в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов остается недостаточным. Показательный факт: число диссертационных исследований, посвященных деятельности ОВДТ, ОВД на режимных объектах, исчисляется единицами. Об этом свидетельствуют данные о зарегистрированных темах в Академии управления МВД России и ВНИИ МВД России. И это несмотря на исключительную актуальность данной проблематики и острую потребность практики в подобных исследованиях. Видимо, научно-исследовательским и образовательным учреждениям системы МВД России следует стимулировать проведение исследований в рассматриваемой сфере.
